GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA

4.5 Planeación federal, estatal y municipal del desarrollo.

La tercera dimensión explicativa utilizada en este capítulo, después de la captación de los recursos y el trabajo político en la esfera municipal es la planeación institucionalizada del desarrollo en los distintos niveles de gobierno.

En este apartado se pretende probar que las divergencias en los objetivos de planeación federal, estatal y municipal han afectado la incidencia del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Córdoba y Orizaba.

La gestión de un municipio, como se ha hecho notar a lo largo de este trabajo, involucra una gran cantidad de factores, más allá de los meramente administrativos e implica la consideración de una serie de aspectos de carácter jurídico, financiero, político y social que la facilitan u obstaculizan. En los años recientes el énfasis se ha puesto en buscar una planeación a través de la cual las acciones gubernamentales en los espacios federal, estatal y municipal respondan coordinadamente y con mayor efectividad a las necesidades reales de la población.

En el artículo 26 de la Constitución Federal168 se estipula que el Estado debe organizar un Sistema de Planeación Democrática, constituido por un conjunto de programas que se establecen entre diversas dependencias y órdenes de gobierno y las agrupaciones e individuos de la sociedad civil; dichas relaciones se conforman según los principios básicos que establece la Ley de Planeación.169

Anteriormente la federación y los gobiernos estatales tenían la responsabilidad de coordinar acciones de desarrollo y el municipio prácticamente sólo se encargaba de recibir las obras y acciones que los planes de los órdenes “superiores” de gobierno consideraban adecuados para cada municipio en determinado momento, sin embargo a partir de las reformas constitucionales de 1983 y 1999 los ayuntamientos han ampliado su campo de acción y tienen ahora una mayor competencia en la elaboración de políticas públicas que les permitan hacer frente a la gama cada vez más extensa de problemas que les afectan, estas nuevas facultades de los ayuntamientos les obligan a involucrarse más directamente en la planeación del desarrollo local, estatal y nacional.

A través de la planeación democrática deben definirse los objetivos, metas y prioridades sociales de la gestión pública. El espíritu de la planeación es que la acción de gobierno quede plenamente ordenada y programada; estableciendo una consistencia entre objetivos y recursos y retomando las prioridades reconocidas por la sociedad. En este sentido, la planeación es una expresión decisiva de la voluntad ciudadana traducida a instituciones públicas y a las actividades de éstas, nominalmente, por lo menos.170 168 Página web del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/, consultada el día 24 de noviembre de 2006. 169 Publicada el 5 de enero de 1983, que señala las normas y principios para llevar a efecto la planeación del desarrollo. 170 Obtenido en: http://iglom.iteso.mx/html/lectura/eslabones/eslabon4n.htm, consultada el día 20 de mayo de 2007.

Las bases jurídicas para la planeación gubernamental en México se encuentran en la Constitución Política en los artículos 25, 26 y 115, en la Ley Federal de Planeación, en las Constituciones Políticas de los estados, en las Leyes Estatales de Planeación y en las Leyes Orgánicas de la Administración Pública estatal y del municipio libre; el Poder Ejecutivo federal, estatal y municipal (según sea el caso) es el encargado de la elaboración, ejecución, control y evaluación de los planes en sus respectivos niveles de gobierno, el órgano responsable de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo es la oficina de la Presidencia de la República, en el caso estatal son los COPLADE (Comités de Planeación del Desarrollo) y en el municipal los COPLADEM o COPLADEMUN (Comités de Planeación del Desarrollo Municipal).171 Los planes deben contener un diagnóstico, objetivos, estrategias, lineamientos sectoriales, programas coordinados de inversión pública, delimitación de responsabilidades, seguimiento y evaluación, aunque aún no se ha avanzado en estipular sanciones a los funcionarios públicos en caso de no cumplimiento. Por su parte la programación, que es la parte instrumental del plan, sirve para definir puntualmente acciones, obras y servicios para un período establecido (trimestre, semestre, año), para determinar las dependencias encargadas de ejecutar las obras y/o servicios programados, para asignar a las dependencias competentes la elaboración de los estudios preliminares, la ejecución, la supervisión, el control y la evaluación de las acciones, obras y servicios programados y para calcular el costo de las obras, servicios y acciones.

Debemos tener claro en este punto que la planeación es una herramienta de gobierno directamente relacionada con un proyecto político de desarrollo y que es útil para reducir la incertidumbre respecto a un futuro probable en las sociedades, sin embargo, la cuestión se hace más compleja cuando los proyectos políticos o las visiones de desarrollo se contraponen en los diferentes niveles de gobierno. Así, es claro que los planes tengan consistencia interna en el sentido de que un mismo gobierno siga los objetivos trazados por el líder (Presidente de la República, Gobernador del estado o Presidente Municipal, según sea el caso) en concordancia con el proyecto político que representan (Partido Político, Visión del desarrollo, Prioridades) pero no necesariamente tienen consistencia en relación con otros planes de otros niveles de gobierno que representan otros liderazgos y que tienen diferentes visiones de lo que entienden por desarrollo.

En este sentido, aunque la planeación gubernamental pretenda: a)la búsqueda de racionalidad entre los medios disponibles y los fines perseguidos, b)la conformación y el establecimiento del control en las tareas realizadas por la administración pública, con el objetivo de hacer más eficientes sus funciones y legitimar su acción; d)la coordinación y organización administrativa tanto en funciones como en responsabilidades y e)la racionalización en el uso de los recursos; estos propósitos pudieran verse debilitados por la lucha política que pretende imponer su visión, sus objetivos y sus prioridades sin considerar a las otras fuerzas políticas, anteponiendo objetivos personales o partidistas a los objetivos superiores de Desarrollo Humano a escala nacional, regional y local. La Ley de Planeación del estado de Veracruz172 sugiere (no obliga, sólo sugiere) que los gobiernos municipales se incorporen a la planeación estatal y el gobierno estatal a la planeación nacional promoviendo:

1.- Que la población exprese sus demandas, fije prioridades y plantee posibles soluciones a sus problemas. 2.- Que se genere un mínimo de información municipal y estatal de carácter socioeconómico territorial para la adecuada toma de decisiones.

3.- Que se avance en la organización administrativa del gobierno municipal y estatal para mejorar su capacidad de respuesta a los requerimientos de la comunidad. 4.- Reforzar la capacidad de respuesta del gobierno estatal y local a las demandas ciudadanas. 5.- Que los programas que se emprendan en materia de desarrollo social, económico, territorial y político se den en forma coordinada entre los distintos órdenes de gobierno y entre las dependencias involucradas en su implementación. Los objetivos de planeación sirven para definir las acciones y los recursos necesarios, para movilizar los recursos económicos hacia el desarrollo de actividades productivas, para programar acciones estableciendo un orden de prioridades y para promover el desarrollo armónico de la sociedad; un sistema de planeación del desarrollo en el que los objetivos de los tres niveles de gobierno estuvieran encaminados a la consecución de mayores niveles de Desarrollo Humano, con las mismas prioridades, con programas de inversiones escalonadas en los medios necesarios para el desarrollo de los habitantes y con la adecuada coordinación entre las dependencias encargadas de operar los programas sectoriales y regionales, sería un poderoso instrumento de política pública que permitiría al país avanzar integralmente a mejores condiciones de vida para la población.

Lamentablemente, hay evidencia que indica que el “Sistema de Planeación Democrática”, como lo llama la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene varias inconsistencias que lo llevan a obstaculizar o mermar el impacto de la acción pública en el desarrollo, a continuación veremos en un cuadro los objetivos y las principales líneas de acción de los gobiernos federales de Ernesto Zedillo (1995-2000) y de Vicente Fox (2001-2006), de los gobiernos estatales en Veracruz de Patricio Chirinos (1993-1998) y de Miguel Alemán (19992004), así como de los gobiernos municipales en Córdoba y Orizaba considerados para esta investigación (ver cuadro 4.3).

Existen varios aspectos interesantes que resaltar en el cuadro anterior, vemos en un primer acercamiento que los períodos gubernamentales federales y estatales no concuerdan, lo que limita la posibilidad de acordar los objetivos federaciónestado-municipio, vemos también que en el caso de los ayuntamientos, aunque el período gubernamental es similar entre ellos algunos de los objetivos y líneas de acción no concuerdan, en parte debido a que cada gobierno municipal debe responder a demandas y realidades ciudadanas diferentes y en parte porque cada gobernante interpreta de manera distinta la forma en la que debe sumarse a los procesos federal y estatal de planeación del desarrollo, en suma, la evidencia indica que algunos objetivos concuerdan y otros no, incluso aunque algunos objetivos coincidan las líneas de acción a seguir difieren de un nivel gubernamental a otro o de un municipio a otro, no hay alineamiento de objetivos.

En las entrevistas realizadas para esta investigación se preguntó a diversos actores vinculados con los gobiernos locales, estatal y federal tanto sobre la concordancia o discordancia en los objetivos de planeación como sobre el caso particular de la planeación del desarrollo en la esfera municipal.

Hay entrevistados que consideran que los objetivos son discordantes como el Mtro Gustavo Aguirre, de la Secretaría de Hacienda Federal, que comenta al respecto:

“Antes la planeación federal, estatal y municipal eran como 3 mundos diferentes pero esto se ha venido corrigiendo, por ejemplo, en los Planes Nacionales de Desarrollo el país se reinventaba cada 6 años y el plan del sexenio anterior se ignoraba y se empezaba de cero; ahora lo que se hace es retomar el Plan Nacional de Desarrollo anterior para el nuevo plan del gobierno federal, ahí depende mucho de los gobiernos estatales si deciden ellos retomarlo o no, ya que no tienen ninguna obligación legal de tener que alinear sus objetivos a los parámetros estipulados a nivel federal, pero muchos gobiernos estatales si lo hacen, lamentablemente en el caso de los municipios la planeación es una de las tareas pendientes, hay algunas excepciones, por ejemplo San Pedro Garza García, Monterrey, o algunos del estado de México como Tlalnepantla, Naucalpan, del estado de Jalisco como Guadalajara, pero son ciudades muy identificadas que tienen los mayores niveles de desarrollo y que tienen inclusive el presupuesto y los recursos humanos disponibles para poder hacer un plan adecuado a su realidad municipal, cosa que con la atomización municipal que hay en México, donde tenemos más de 2400 municipios, para la gran mayoría de éstos la planeación no entra en su esquema”.173 173 Mtro. Gustavo Aguirre Piris, entrevista citada.

En el mismo sentido el Lic. Juan Bueno Torio, Senador por Veracruz expresa: “Definitivamente lo que debe dar soporte al desarrollo a largo plazo es la congruencia en los objetivos, desafortunadamente en nuestro país hemos tenido la experiencia de que hasta el año 2000, cada 6 años se reinventaba el país, volvían a hacer cosas nuevas, lo de atrás no servía, deben fortalecerse mecanismos que garanticen que la planeación que realice un municipio de largo plazo deba ser respetada y acotada precisamente por las propias legislaturas para evitar el dispendio o uso indebido de recursos y para evitar que se reinvente un municipio cada vez que cambia un alcalde, sea o no sea del mismo partido que su antecesor”.174 Por su parte el Mtro. Jaime Cisneros, de la Secretaría de Gobierno del estado de

Veracruz indica: “En México existen 3 órdenes de gobierno totalmente contrapuestos y antagónicos uno con otro, no se ponen de acuerdo, no se coordinan y muchas obras quedan pendientes o se retardan por estos problemas, las planeaciones no tienen nada que ver, la municipal con la estatal y la federal, los órdenes de gobierno deben ser congruentes entre sí pero no lo son, no lo han sido históricamente”.175 Percepción con la que la Mtra. Dora Lilia Velásquez, del Centro de Desarrollo

Municipal del gobierno de estado de Veracruz coincide plenamente: “No hay concordancia de objetivos, el fortalecimiento municipal justamente busca impulsar que la planeación del desarrollo deba darse desde lo local, que es donde se tiene contacto directo con la ciudadanía, los planes estatales y nacionales deberían retomar lo estipulado en los planes municipales, pero si las finanzas municipales son precarias, ¿con que planeas?, tienes que buscar al gobernador o al Presidente de la República (subordinación, clientelismo, amiguismo) si no logras un acuerdo discrecional no existe obra ni desarrollo social (falta de autonomía financiera) no puedes planear sin recursos, estás supeditado a lo que “los de arriba” quieran y puedan darte dependiendo de cómo les caigas”.176 A nivel municipal tenemos la experiencia que en torno a la planeación nos comentó el M.V.Z. Tomás Ríos Bernal, ex-alcalde de Córdoba: “No se han logrado unificar los objetivos de desarrollo, el problema es que si cada uno trabaja por su lado los programas sólo son paliativos, no tienen el impacto esperado, si todos los programas federales se enlazaran con los estatales y los municipales, todos en conjunto, atacando zona por zona, localizando las necesidades y atendiéndolas realmente otra cosa sería, la coordinación de programas es muy importante, actualmente no se hace y todos padecemos las consecuencias de acciones gubernamentales desarticuladas y esfuerzos aislados…a nivel municipal el plan es visto sólo como un requisito que cada ayuntamiento tiene que entregar a la legislatura, como presidentes municipales tratamos de que se siga pero pocas veces se sigue, es sólo un requisito que debe cubrirse, los planes pasan a un segundo plano, hay presidentes que gobiernan sólo con las vísceras, en la actualidad lo mejor sería trabajar con planes regionales a mediano y largo plazos, con los colegios de ingenieros, arquitectos, abogados, economistas, contadores y que cada ayuntamiento que entre ya tenga el seguimiento de lo que debe hacerse, no llegar a inventar cada 3 años, por eso no nos hemos desarrollado”.177 Idea que comparte el Dr. Tomás Trueba Gracián, ex-alcalde de Orizaba: “Lo importante es ligar los programas federales y estatales en el Plan Municipal de Desarrollo para bajarlos adecuadamente al municipio, en cuanto a los grandes proyectos, se necesita el apoyo del gobierno estatal y federal por los presupuestos que se requieren…sin embargo los planes de desarrollo algunas veces son sólo simulaciones, es necesario que los planes se tomen en serio y que se hagan a mediano y largo plazo (20 años), es un error hacerlos para 3 años…la legislatura estatal debe buscar la manera de que tengan cierta obligatoriedad, gobierne quien gobierne, para darle rumbo y certidumbre al desarrollo de los municipios”.178 El C. P. Armando Croda, ex –munícipe de Córdoba comenta respecto a los objetivos de planeación en su experiencia de gobierno lo siguiente: “El municipio tiene un problema serio que es la temporalidad, de nada sirve que una administración municipal haga planes para 20 años si sólo tiene 3 de ejercicio, entonces se planea a muy corto plazo, se hace una planeación media, cuando debería hacerse una planeación a largo plazo, por otro lado hay una situación de contraste entre los diferentes municipios, por ejemplo en el estado de Veracruz tenemos 212 municipios, yo creo que sólo 30 municipios en el estado tienen la capacidad, los recursos humanos y materiales para llevar a cabo un proceso de planeación que cumpla con ciertos objetivos, que se vincule con los objetivos estatales y federales, que busque cierta coherencia en el proceso de desarrollo, pero fuera de esos 30 existen otros 180 municipios que no tienen ni siquiera esa capacidad, que están para atender lo del día, esa diversidad es tremenda; Córdoba es uno de esos 30 que si tiene la capacidad de realizar la planeación del desarrollo, pero no lo hace de una forma eficaz”.179 El Dr. Ángel Escudero, quien gobernó el municipio de Orizaba entre 1998 y 2000, nos comenta a este respecto: “No hay concordancia en los objetivos de desarrollo, los objetivos que privan son de intereses políticos, el gobierno federal sólo se encarga de dar el dinero y de vigilar su aplicación, no se involucra directamente con la gestión del desarrollo local…a nivel estatal tu éxito como alcalde depende de cómo te lleves con los funcionarios estatales…no hay concordancia de planes ni de objetivos, no se busca la subsidiaridad…el manejo de los recursos es político, actualmente por ejemplo, se apoya mucho a Córdoba y se deja de lado a Orizaba…eso no debería decidirlo una persona (el gobernador del estado) arbitrariamente…no debería importar el partido de los presidentes municipales…la visión de servicio debe ser la prioridad, no la política nociva…por eso el 90% de los municipios del estado está sumido en la alta marginación”.180 177 Entrevista al MVZ Tomás Ríos Bernal, ex-Presidente municipal de Córdoba 1995-1997; realizada por Luis Alberto Jiménez Trejo, Córdoba, Veracruz, 11 de abril de 2007. 178 Dr. Tomás Trueba Gracián, entrevista citada. 179 C. P. Armando Croda, entrevista citada. 180 Dr. Ángel Escudero, entrevista citada.

Por último el Arq. Hugo Fernández, alcalde de Córdoba entre 2001 y 2004, considera: “La práctica me dice que no hay concordancia de objetivos, es lógico porque diferentes gobiernos representan diversos proyectos políticos y sus objetivos difieren, nosotros hicimos foros y consultas al inicio del cuatrienio, pero hay que reconocer que la planeación municipal depende mucho del perfil, el talento y la experiencia previa del alcalde…algunos planes son sólo un listado de actividades o de buenas intensiones…requerimos especialistas en el área de planeación municipal…los planes deben trascender los periodos municipales, debe haber un seguimiento ciudadano del cumplimiento del plan, necesitamos planes dinámicos, de gran visión, como en los países del primer mundo”.181 Por otro lado, personajes igualmente destacados y conocedores de la realidad veracruzana consideran que los objetivos de planeación del desarrollo si son congruentes, que el problema está en la ejecución y coordinación de las acciones, por ejemplo el Mtro. Daniel Romero Castillo, del COPLADEVER comenta: “En todos los casos los objetivos son muy congruentes, existe la idea en los 3 órdenes de gobierno de atenuar la pobreza, combatirla, otra gran preocupación tiene que ver con la generación de empleos y la seguridad pública también es prioritaria, al final de cuentas todos los que tienen una responsabilidad de gobierno buscan mejorar la calidad de vida de las personas, si hablamos de objetivos yo diría que son congruentes, pero pasando a la implementación ahí los 3 niveles de gobierno ya no están tan alineados, ahí está el problema, en la articulación de las acciones, en la mezcla de los recursos, en los proyectos intermunicipales y regionales, necesitamos avanzar todavía mucho en ese terreno para que los recursos invertidos impacten más en el desarrollo de las comunidades”.182 El Dr. Rey Acosta, catedrático de la Facultad de Economía de la Universidad Veracruzana comparte esta idea: “Los objetivos de planeación son congruentes, evidentemente, los planes están bien hechos, el problema está en lograr la sincronización entre los objetivos en la práctica (que va primero, que es prioridad), el problema no es hacer los documentos, el problema es ponerlos en operación, seguirlos y que estos planes estén articulados con las directrices estatales y federales…Lo que ocurre muchas veces en la práctica es que el plan está guardado en un cajón y se hace planeación económica a la mexicana: donde brinca la liebre ahí disparas, esto ocurre mucho en Veracruz y es por la escasa cultura de planeación económica que hay en nuestros funcionarios…No es fácil establecer una meta y encaminar los esfuerzos para lograrla y luego cuantificarla para medir el avance, además la planeación irrita a los funcionarios, calcular indicadores ni pensarlo, no les gusta sentirse evaluados, pero es la única manera de dar cuenta de si lo que están haciendo es relevante o no, los gobiernos deberían avanzar en ese sentido”.183 181 Arq. Hugo Fernández, entrevista citada. 182 Mtro. Daniel Romero Castillo, entrevista citada. 183 Dr. Rey Acosta Barradas, entrevista citada.

Opinión que también acompaña el ex-Secretario de Desarrollo Económico del estado de Veracruz y actual Senador suplente de la República, Juan Fernando Perdomo: “Los objetivos me parecen congruentes, consistentes y bien articulados entre los 3 niveles de gobierno, las líneas de acción en general están bien hechas y los diagnósticos son acertados…el problema no son los planes, sino que los gobiernos los consideran como una formalidad a cumplir, como una obligación legal…no los cumplen, no les interesa cumplirlos…deben generarse indicadores y medirse los resultados, legislar para que los planes se cumplan, que la Ley de Planeación gubernamental aplique sanciones y se revalore el papel de la planeación gubernamental en el desarrollo del país”.184 Se concluye este apartado considerando que existen 2 posturas en cuanto a la concordancia o discordancia de los objetivos de planeación entre los 3 niveles de gobierno, por una parte hay quien considera que los objetivos si concuerdan pero la forma de instrumentarlos es donde se difiere, por otra parte hay voces que consideran que los objetivos no concuerdan, que cada nivel de gobierno va por su lado y que actúan siguiendo lógicas políticas o partidistas, sin una idea clara de cooperación, colaboración y complementación intergubernamental.

Ambas opiniones, como podemos ver en el cuadro 4.3, presentado en este apartado, tienen parte de razón, lamentablemente con cualquiera de estas 2 posibilidades el sistema de planeación gubernamental en México, tal y cómo funciona actualmente, no contribuye a que el gasto público impacte tan efectivamente como podría hacerlo en el Desarrollo Humano a escala local.