GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA

3.3 Índice de Desarrollo Humano Municipal.

Una vez analizada la realidad de los ingresos y gastos municipales en Córdoba y Orizaba, que en el marco de la descentralización de los recursos federales y estatales son uno de los principales instrumentos del Estado mexicano para impulsar el desarrollo económico y social en la esfera local, se abordará el análisis del Índice de Desarrollo Humano.

El concepto de Desarrollo Humano hace énfasis en el carácter instrumental del acceso a bienes y servicios, concibiéndolos únicamente como un medio para poder alcanzar un plan de vida o una realización individual y social plena.

La medición del Desarrollo Humano es un elemento fundamental para el diseño de las políticas públicas de un país, estado, región o municipio, ya que entre otros factores permite evaluar los avances o retrocesos en las condiciones de vida de sus habitantes, caracterizar el fenómeno para el diseño de políticas, programas y acciones del sector público y definir claramente los objetivos que se persiguen en términos de bienestar.126 El esfuerzo más destacado para medir el Desarrollo Humano en el mundo ha sido el Índice de Desarrollo Humano (IDH), propuesto por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), dicho índice, como ya se ha mencionado en este documento, combina tres elementos para evaluar el progreso de los países, estados, regiones o municipios en materia de Desarrollo Humano: el ingreso, la salud y la educación; cada uno se incluye con la misma ponderación. Debido a su simplicidad y requerimientos de información, generalmente disponible, el IDH se ha convertido en el punto de referencia más utilizado para realizar comparaciones internacionales, interestatales e intermunicipales, incluso muchos países han adoptado los índices de Desarrollo Humano como instrumento de política y como indicador del éxito o fracaso de sus políticas públicas.127 El Índice de Desarrollo Humano surge como una forma de poner en práctica el concepto teórico del desarrollo basado en las capacidades humanas de Amartya Sen, el IDH se basa en tres medidas resumidas de funcionamiento: la esperanza de vida o el funcionamiento básico de vivir larga y saludablemente (correspondiente a la dimensión de salud); el alfabetismo y la matriculación escolar o habilidad de leer, escribir y adquirir conocimientos (correspondiente a la dimensión de educación) y la dimensión de ingreso (PIB per cápita) que refleja el estándar económico de vivir o la habilidad para comprar los bienes y servicios que uno desea.128 Es necesario reconocer que existen varias críticas al Índice de Desarrollo Humano en dos niveles: el conceptual y el de implementación.129 Conceptualmente las críticas tienen que ver con las dimensiones relevantes a tomar en cuenta y con su forma de agregación, autores como Ravillion (1997) y Kelley argumentan que otras dimensiones como seguridad pública, participación política o libertad de expresión serían igualmente importantes para la construcción del IDH y consideran que tomando en cuenta únicamente las dimensiones de educación, salud e ingreso el IDH no refleja efectivamente las capacidades humanas planteadas en el concepto de desarrollo de Sen.

En cuanto a la forma de agregación de los componentes estos mismos autores y otros130 consideran que la igual ponderación de los componentes permite un nivel perfecto de sustitución, por lo que un país, estado, región o municipio con bajos niveles de educación y salud pero altos niveles de ingreso (como los campos petroleros en los países pobres, por ejemplo) puede tener un IDH similar o incluso superior a otro país o región con mejores niveles educativos y de salud.

En referencia a los problemas de implementación no es posible catalogar la matriculación escolar por calidad de las escuelas, ni la provisión de salud por calidad de los servicios de salubridad, también es de considerar que la definición de cotas basadas en valores ideales de las variables consideradas, como la esperanza de vida de 75 años es arbitraria y que los valores de IDH son muy sensibles si el valor fuera de 70 años o de 80 años, otro punto a considerar es la forma en la que se define la alfabetización en distintos países y la no existencia del indicador de esperanza de vida en ciertos países (y a escala municipal donde si existe a nivel nacional).

Las críticas anteriormente comentadas tienen su grado de validez y son plasmadas en este documento para dejar constancia de que el IDH es un indicador perfectible, sin embargo, su importancia y utilidad ha sido validada empíricamente. Hoy en día, los sectores académicos y de política pública aceptan que el IDH provee información relevante sobre el estado del desarrollo a diferentes escalas territoriales (país, estado, región, municipio) desde una perspectiva amplia y multidimensional (superior al PIB); existen además índices complementarios como el índice de pobreza humana (IPH), el índice de desarrollo relativo al género (IDG), el índice de potenciación de género (IPG) y el índice de adelanto tecnológico (IAT) los cuales muestran que es posible hacer modificaciones para evaluar aspectos de interés específico.

En México se han hecho varios estudios empleando la metodología del IDH, entre los más destacados están los trabajos de Jarque y Medina (1998) que construyen en su estudio una variación del índice llamado Índice de Desarrollo Humano Ampliado(IDHA), que incluye al servicio de agua potable en los hogares como un indicador adicional de salud, este estudio abarca de 1960 a 1990 y su grado máximo de desagregación es estatal; otro trabajo importante es el De la Torre (1997) que calcula dos índices de Desarrollo Humano a nivel de todos los estados de la República Mexicana para 1990, en uno de estos índices, llamado simple, utiliza la metodología del PNUD y en el otro, llamado compuesto se incluye la tasa de escolaridad a la de alfabetización para medir el componente educativo y el PIB per cápita se ajusta a una hipotética línea de pobreza mundial.

Otro trabajo relevante es el del Consejo Estatal de Población del Estado de Guanajuato (2000) que calcula un Índice de Capital Humano (ICH), cuyos componentes fueron: inversión en educación, logro educativo e inversión en formación para el trabajo, este estudio se hizo para el estado de Guanajuato y se desagregó a escala municipal; Ramírez Magaña (1999) hizo un estudio en el que calcula el IDH para todos los estados de la república y para los municipios del estado de Guanajuato para 1990, a diferencia de la metodología empleada por el PNUD, en este trabajo no se utiliza el PIB per cápita ni la tasa de matriculación escolar, se incluyen en su lugar: porcentaje de viviendas que cuentan con agua potable, drenaje y electricidad.

En cuanto a la medición general del Desarrollo Humano para todo el país es importante considerar el Reporte de Desarrollo Humano 1995, editado por el departamento de estadística de la Universidad Autónoma Chapingo, el Informe Sobre Desarrollo Humano 2000, editado por CONAPO en el 2001 y los dos informes anuales sobre Desarrollo Humano editados por el PNUD hasta el momento, en los años 2002 y 2004.

Por último, es interesante considerar el más reciente Informe sobre Desarrollo Humano San Luis Potosí 2005, editado por el PNUD y el Colegio de San Luis que es el primer esfuerzo estatal por generar sinergias con el PNUD para llevar a cabo estudios de índole regional y local, con la perspectiva del Desarrollo Humano, en los estados del país.

Existen tres estudios que consideran a los municipios de Córdoba y Orizaba en las mediciones del Desarrollo Humano. El primero en su tipo para los municipios mexicanos fue el de la Universidad de Chapingo (1995). El segundo corresponde al realizado por CONAPO con información censal del año 2000. Más recientemente, el estudio realizado por PNUD en 2004, que buscó dar énfasis a los retos del Desarrollo Humano a escala local. Los datos para México, el estado de Veracruz y los municipios de Córdoba y Orizaba son presentados en el siguiente cuadro:

El PNUD ha definido tres categorías de Desarrollo Humano, el nivel alto para los índices entre 0.800 y 1.000, el medio para los índices entre 0.500 y 0.799 y el bajo para índices inferiores a 0.499, siguiendo esta jerarquización nos damos cuenta que para 1995 tanto el país en su conjunto como el estado de Veracruz y los municipios de Córdoba y Orizaba se encuentran en un nivel de desarrollo medio, pero el estado de Veracruz bastante por debajo de la media nacional y los municipios de Córdoba y Orizaba por encima de las medias estatal y nacional, sobre todo Orizaba que se encontraba para ese año 0.0153 unidades por encima de la media nacional.

En la clasificación para el año 2000 vemos que la brecha en el desarrollo del país y del estado de Veracruz se amplía, esto debido a que el índice nacional creció 2.44% y el estatal sólo lo hizo 1.64%, Veracruz se rezaga aún más en relación con el desarrollo promedio del país pero los municipios de Córdoba y Orizaba no son parte de ese rezago ya que el IDH de Córdoba creció 3.41% y el de Orizaba 4.77%, ambos por encima de la tasa de crecimiento promedio nacional, incluso el IDH de 0.8230 de Orizaba lo coloca en la clasificación de Desarrollo Humano alto y Córdoba con el 0.7980 estaba muy cerca de ser catalogado también como municipio con Desarrollo Humano alto (ver Gráfico 3.9).

Revisando los datos para 2004 tenemos que las tendencias enunciadas anteriormente continúan, aunque es notorio el desaceleramiento de la tasa de crecimiento del Desarrollo Humano en todos los niveles, particularmente en Orizaba (ver Gráfico 3.10), cuyo índice de Desarrollo Humano prácticamente es el mismo que el del año 2000.

Sin embargo, evaluando todo el período, Orizaba es quien presenta mejores resultados con respecto a Córdoba, al estado de Veracruz y a la media nacional, pues su crecimiento fue de 4.85%, por 3.89% de Córdoba, 3.05% para el promedio nacional y 2.15% para el estado de Veracruz (ver Gráfico 3.11).

El estado de Veracruz, con un IDH de 0.7457 en 2004 y con un incremento de sólo 2.15% en todo el período continúa siendo uno de los más rezagados del país en términos de Desarrollo Humano y aunque todas sus zonas urbanas grandes tengan índices similares (incluso algunos superiores) a los de Córdoba y Orizaba, la desigualdad es evidente cuando consideramos IDH´s de 0.4046 para Tehuipango o de 0.4185 para Mixtla de Altamirano, niveles similares a los calculados para países del África del Sur o para Haití (considerado el país más pobre del Continente Americano); diversos autores133 coinciden en indicar que la desigualdad en cualquiera de sus expresiones (de género, de grupo social, de rango de edad, territorial, de asignación de recursos, de posibilidades de desarrollo) genera pérdidas al Desarrollo Humano, por lo que una de las tareas pendientes para Veracruz sigue siendo la aplicación de políticas públicas redistributivas, equitativas e incluyentes, que pongan énfasis en el desarrollo de las capacidades básicas de las personas.