LA ECONOMÍA DEL FIN DEL MUNDO
CONFIGURACIÓN, EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS ECONÓMICAS DE TIERRA DEL FUEGO

3.4. LA HERRAMIENTA PRESUPUESTARIA

Desde un enfoque político, el presupuesto constituye la principal herramienta de planificación y de administración de la acción estatal. Lo primero, porque dado que para cumplir sus actividades el gobierno necesita dinero, tendrá que prever tanto de qué manera va a recaudarlo como la forma en que habrá de gastarlo. De allí proviene la antedicha definición del presupuesto como expresión financiera del plan de gobierno.

En cuanto a su carácter de instrumento administrativo, ello es así porque todos los recursos y los gastos de la administración deben estar comprendidos en un único documento presupuestario; asimismo porque, según lo establece la doctrina más aceptada en la materia, ningún gasto gubernamental puede llevarse a cabo si no está contemplado en la ley de presupuesto.

Se comprende, entonces, que el ciudadano tiene la posibilidad de evaluar al elenco gobernante mediante el análisis de su capacidad, sensatez y transparencia para desarrollar la política presupuestaria. Por otra parte, es importante considerar que esta última es un proceso que no se agota en la simple sanción de la ley, sino que abarca además otras etapas. La mayoría de los autores identifica cinco fases en el proceso presupuestario, a saber:

1. Programación: es la etapa durante la cual se calculan las necesidades de las distintas áreas para el ejercicio de que se trata, que culmina con la elaboración del proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo.

2. Sanción legal: el Poder Legislativo analiza, debate y eventualmente modifica el proyecto, arribando finalmente a la sanción de la ley respectiva.

3. Ejecución: la administración ejecuta el presupuesto al llevar a cabo sus acciones con arreglo a las disposiciones de dicha ley.

4. Registración: se lleva a cabo en forma simultánea con la anterior, cuando los gastos y las recaudaciones son registrados según lo establecido en la normativa sobre contabilidad pública.

5. Control: es la fase en que se verifica que los gastos hayan sido realizados en legal forma. Hay un control preventivo, que es el que la propia administración debe realizar verificando que cada movimiento cuenta con la partida presupuestaria respectiva, siendo el valor de ésta el máximo autorizado para gastar. También funciona un control técnico-legal posterior, a cargo de organismos especializados, los cuales revisan además la manera en que fueron llevados a cabos los distintos trámites administrativos. Y, por último, el control político lo ejerce el Poder Legislativo, analizando los estados contables para evaluar si se han cumplido los objetivos perseguidos por la administración.

Pasando a un punto de vista económico, diremos —siguiendo a Robbins y Tinbergen— que el proyecto de ley de presupuesto que el Poder Ejecutivo eleva al Legislativo constituye una descripción y valuación de los medios escasos y de uso alternativo, que aquél se propone manipular en forma deliberada para alcanzar ciertos fines del Estado, múltiples y de distinta jerarquía . Agregaremos, entrando al plano institucional, que cuando en el ámbito legislativo ese proyecto es estudiado, discutido, modificado y, por último, aprobado, se llevan a la práctica los principios republicanos según los cuales es el pueblo —gobernando a través de sus representantes— el que determina lo que hará el Estado en esta materia. La importancia de ello para el conjunto de la población es evidente, no obstante lo cual el proceso de formulación y debate de esta ley no suele concitar la atención popular que sin duda merecería.

En este punto creemos conveniente agregar dos observaciones. Teniendo el proceso presupuestario las importantes características señaladas, que como hemos visto se relacionan con la esencia del sistema democrático de gobierno y el estado de derecho, resulta condenable una práctica que desde hace algunos años se ha convertido en algo habitual en la Argentina, tanto en el orden nacional como en muchas provincias, consistente en la “delegación” por parte del Poder Legislativo hacia el Ejecutivo de sus facultades constitucionales para modificar o reasignar las partidas presupuestarias a lo largo del año. De tal modo, se confiere al poder administrador la potestad cuasi monárquica de distribuir los fondos de manera discrecional, alterando a su antojo las asignaciones determinadas por la ley. Estos “superpoderes”, como no sin cierta frivolidad los ha denominado la prensa, colisionan de manera flagrante con los citados principios republicanos y también con el federalismo, en la medida en que las autoridades provinciales se ven de tal manera obligadas a negociar —bajo condiciones que deben presumirse adversas— con el gobierno central la asignación de fondos del presupuesto federal.

Otro procedimiento criticable es la creación de los denominados “fondos fiduciarios”, cuya instrumentación en el ámbito público (para financiar obras de infraestructura, aunque también se los utiliza con otros fines) es un invento argentino para manejar recursos por fuera del Presupuesto, eludiendo el debate parlamentario sobre el origen y destino del dinero y dificultando el contralor de su administración.

La visión del presupuesto como un proceso permite comprender que no se trata de un asunto que dependa de manera exclusiva de la cartera económica del gobierno (la cual, por cierto, desempeña al respecto un rol principal) sino que involucra a la totalidad de los distintos estamentos estatales. Por ejemplo, la adquisición de insumos hospitalarios es resorte del ministerio de salud, que prepara el pliego de licitación, adjudica la compra a los proveedores y lleva a cabo la operación administrativa tendiente a lograr que los materiales lleguen en el momento y la disposición adecuados a los diferentes establecimientos.

La técnica presupuestaria tradicional admite distintas clasificaciones de las erogaciones, aunque no son más que enfoques diferentes para presentar la misma información; la preferencia por una u otra depende, como se verá, de las preguntas que un estudioso o un observador pretenda contestar. En la Argentina se han usado tres de ellas: funcional, económica e institucional, que pueden ser analizadas como las tres caras de un imaginario prisma del presupuesto de gastos, a saber:

 Clasificación funcional - Es la que permite determinar los montos asignados en el presupuesto a cada una de las finalidades del Estado, tales como defensa y seguridad, servicios sociales, desarrollo de la economía, etc.

Además, cada finalidad se desagrega en funciones; por ejemplo, “Servicios Sociales” se discrimina entre “Salud”, “Educación”, “Promoción Social” y otras.

Esta cara del prisma responde a la pregunta para qué gasta el gobierno

 Clasificación económica - Presenta una discriminación entre las erogaciones corrientes y las de capital, según qué consecuencias tengan sobre el patrimonio del Estado.

Las erogaciones corrientes no modifican el patrimonio estatal, y comprenden los gastos destinados a adquirir bienes de consumo y servicios, dividiéndose, a su vez, en

-gastos de operación, que son los que se aplican al funcionamiento de la administración (sueldos, honorarios, traslados, viáticos, compra de insumos diversos).

-intereses de la deuda, que si bien son pagos derivados de la existencia de endeudamiento, no lo disminuyen y por lo tanto tampoco afectan el patrimonio del fisco.

-transferencias, que son gastos sin contrapartidas, tales como las jubilaciones y pensiones de los sistemas de reparto, los subsidios a sectores carecientes de la población, la coparticipación de recursos a otros niveles de gobierno (de la Nación a las Provincias y de éstas a los Municipios), etc.

Por su parte, las erogaciones de capital son aquellas mediante las cuales se introducen modificaciones al patrimonio del sector público, incorporando bienes que servirán para llevar a cabo otras actividades, tales como edificios, maquinarias y equipamiento en general. Se discriminan a su vez en

-inversión física o real, compuesta por los gastos que permiten incorporar un nuevo bien de capital. Este tipo de incorporaciones modifican no sólo el patrimonio estatal sino también el de la provincia, v.g. como ocurre con la construcción de un edificio escolar.

-bienes preexistentes, que son los gastos que sólo modifican el patrimonio del Estado, pero no el de la provincia. Un ejemplo es la adquisición por parte del gobierno de un edificio que era propiedad de un particular.

-inversión financiera, constituida por fondos destinados a préstamos, como los que se otorgan a particulares para la construcción de viviendas. Al ejecutar una erogación de este tipo, el gobierno pasa a tener una acreencia sobre el particular, la cual aumenta su activo y, por lo tanto, modifica su patrimonio.

Por último, y como acápite diferenciado, se detalla la amortización de la deuda, es decir: los pagos de cuotas del capital adeudado, que al disminuirlo también provocan una variación del patrimonio estatal.

Esta clasificación responde la pregunta en qué gasta el gobierno.

 Clasificación institucional - Desagrega los gastos a nivel de las distintas jurisdicciones orgánicas: primero por los poderes del Estado, luego por los ministerios y secretarías y luego por las restantes unidades administrativas (subsecretarías, coordinaciones, direcciones, etc.).

Responde a la pregunta sobre cuáles instituciones del gobierno son las que efectúan el gasto.

En los siguientes cuadros sinópticos presentamos unos ejemplos de las tres clasificaciones:

En cuanto a los recursos, la clasificación más usual es la económica, que los divide —como en el caso de las erogaciones— en corrientes y de capital. Los primeros, según hemos visto, son los que no modifican el patrimonio estatal, y a su vez se agrupan en tributarios (que son, en esencia, los impuestos) y los no tributarios, donde se incluye a la amplia gama de ingresos fiscales que refleja el rol creciente que el Estado ha venido desempeñando en las sociedades modernas. Se trata de las tasas retributivas de servicios (aranceles de los hospitales; tasas municipales por alumbrado, barrido y limpieza; tarifas por inspecciones sanitarias y habilitaciones comerciales; etc.), así como de las multas, aplicadas por el ejercicio del poder de policía en distintos ámbitos, etc.

El grupo de los recursos de capital comprende a los ingresos que tienen como contrapartida la venta de tierras fiscales u otros activos fijos, disminuyendo el acervo estatal, y a los que aumentan el pasivo público por provenir del crédito.

El documento presupuestario está conformado, además de la parte dispositiva, por un conjunto de planillas donde se presentan los gastos combinando las distintas clasificaciones y en forma convenientemente detallada, de modo de facilitar tanto el acceso a la información por parte de los ciudadanos como la labor de los órganos de control.