LA TRANSFORMACI?N DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POL?TICAS P?BLICAS MEXICANAS

4.- Las transformaciones estructurales del capitalismo y la complejización de las concepciones sobre el desarrollo (1972-2003).

Luego de difundirse, adoptarse y entrar en crisis la concepción que entendía al desarrollo como crecimiento económico, saltaron a la vista el creciente desempleo, la desigualdad, la pobreza, la ausencia de vínculos entre los objetivos económicos y sociales, la exclusión de la mujer, y el deterioro medioambiental, trastocándose así los anteriores principios rectores de las políticas públicas. Con las conflictividades y presiones sociales y con el surgimiento de nuevas necesidades y acontecimientos, los esfuerzos planificadores del desarrollo comenzaron a contemplar el combate de la pobreza, la distribución equitativa y la satisfacción de necesidades básicas como metas a cumplir en la práctica del proceso de desarrollo impulsado por los organismos internacionales.

El agotamiento del patrón de acumulación taylorista/fordista/keynesiano que comenzó a manifestarse hacia 1970 fue el evento histórico que propició que la síntesis neoclásica/keynesiana careciera de explicaciones y de posibles soluciones para fenómenos como la recesión inflacionaria y el estancamiento de la productividad experimentados por los países desarrollados; en tanto que las teorías de la modernización y sus expresiones de política pública no ofrecieron respuesta a la exclusión padecida por la mujer y a la crisis ambiental que comenzó a experimentarse en aquellos años. De esta forma, poco a poco empezó a gestarse desde las universidades y desde los movimientos sociales antisistémicos una complejización de las concepciones sobre el desarrollo que definieron a éste como un proceso que con mucho desborda al crecimiento económico y a la industrialización en tanto el mecanismo más eficaz para alcanzarlo en los países subdesarrollados.

Esta complejización de las concepciones sobre el proceso de desarrollo es asumida por los organismos internacionales y reencausada para matizar y hacer viables las transformaciones estructurales del capitalismo, y para impulsar lo que se nombró como el Nuevo Orden Económico Internacional.

De esta forma, desde la década de los setenta comienzan a perfilarse conceptos como desarrollo sustentable, desarrollo con perspectiva de género, crecimiento con equidad y otros más que interactúan y complementan a las estrategias deflacionario/monetaristas que desde aquellos años se posicionaron como dominantes en el diseño de las políticas públicas de los países desarrollados en un principio y de países como los latinoamericanos hacia la década de los ochenta luego de estallar la crisis de la deuda. Se trata pues de una orientación de los organismos internacionales hacia el apuntalamiento de las transformaciones estructurales y de la integración global del capitalismo, y hacia la atención focalizada de los efectos sociales y ambientales negativos derivados de estos procesos.

Para explicar la complejización de las concepciones sobre el desarrollo esbozadas por los organismos internacionales es necesario mencionar las filosofías y teorías políticas y económicas que han influido durante las últimas tres décadas en las perspectivas, planteamientos y estrategias de estas dependencias (véase anexo I para mayores detalles):

Los constantes desequilibrios ambientales ocasionados por los efectos negativos derivados del proceso de industrialización y de los estilos de consumo en todo el mundo, llevó a movimientos sociales, a académicos y a organismos internacionales a tomar en cuenta las variables medioambientales en la formulación de las políticas públicas y a esbozar la perspectiva del desarrollo sustentable. Desde inicios de la década de los setenta, la Organización de las Naciones Unidas comenzó a mostrar interés por los problemas relacionados con el deterioro del medio ambiente, y entonces, en 1972 organiza en Estocolmo la primera conferencia internacional sobre el tema, marcando un precedente importante. En 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, mejor conocida como la “Cumbre de la Tierra”, marcó la pauta para nuevas acciones y regímenes internacionales en materia ambiental. Al acordarse y adoptarse el Programa 21 en esa cumbre, se establecieron los recursos financieros y técnicos propicios para la promoción y el logro del desarrollo sustentable.

Otra dimensión analítica que se gestó a la luz de las conflictividades surgidas por la exclusión social de la mujer son los estudios sobre el desarrollo con una perspectiva de género (véase Kabeer, 1994; Naciones Unidas, 1989 y 1996; Villota, 1999 y 2000). Aunque existen alusiones sobre la igualdad de derechos entre mujeres y hombres en la Carta de las Naciones Unidas (1945) y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), la preocupación por todo lo que afecta a los intereses de las mujeres no fue igual en el último medio siglo. Hasta los años setenta, la preocupación sobre la mujer se limitó a los derechos humanos, siendo en general marginal en las actividades y posicionamientos de la Organización de las Naciones Unidas. Sin embargo, a partir de esta misma fecha la perspectiva cambia y se comienza a reconocer el papel de las mujeres en el desarrollo, incorporando la categoría “integrar a las mujeres en el desarrollo” (Hernández Zubizarreta, 1999); incluso la misma Organización de las Naciones Unidas declaró la Década de las mujeres de 1975 a 1985. Naila Kabeer (1994) señala que en el Primer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1960-1970) no se contempló a las mujeres de forma específica; en el Segundo Decenio, sólo se insiste brevemente en la “plena integración de las mujeres en el esfuerzo global del desarrollo”; en la estrategia de los años ochenta, se declaró a las mujeres “agentes y beneficiarias en todos los sectores y a todos los niveles del proceso de desarrollo”, mientras que en los noventa, “el objetivo consistió en trasladar una mayor comprensión de los problemas de la mujer a un cambio de prioridades.

El tercer enfoque analítico que adquirió relevancia desde los primeros años de la década de los setenta es la teoría económica deflacionario/monetarista (véase Friedman, 1962, 1979, 1992a y 1992b; Desai, 1989; Harris, 1985:capítulo XXI; Balassa, 1981 y 1989; Bhagwati, 1978 y 1991; Krueger, 1978 y 1992; McKinnon, 1974). Con la prioridad de procurar la estabilidad de los indicadores macroeconómicos, dicha teoría durante las últimas décadas es la perspectiva analítica más influyente en los planteamientos y estrategias de organismos internacionales como el FMI, el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) –aunque en muchos otros se manifiesta de manera matizada y heterodoxa–, así como en el diseño de políticas públicas en la gran mayoría de países en todo el mundo. Los planteamientos y estrategias de desarrollo sugeridas en la teoría económica deflacionario/monetarista fueron sintetizados durante la década de los ochenta en el llamado Consenso de Washington, cuya influencia es indudable en el caso de las políticas públicas y de las economías latinoamericanas.

Ya avanzada la década de los noventa, algunos organismos internacionales como el Banco Mundial, y en menor medida otros como la CEPAL, señalan la necesidad de instrumentar en el mundo y en especial en América Latina una segunda ola de reformas orientadas a reestructurar las fallas institucionales que inhiben el “potencial” de las medidas contenidas en el Consenso de Washington. Estas recomendaciones son inspiradas en las variadas teorías que enfatizan la importancia de las instituciones en el desempeño económico, vinculando en su análisis a la economía con la teoría de las organizaciones y con el derecho contractual (Williamson, 1989), y tratando de formular también una historia económica (North, 1993). En estas teorías se asume que las instituciones son la clave para entender la interrelación entre la política y la economía, así como las consecuencias de esa interrelación para el crecimiento económico, el estancamiento o la declinación.

Ante la necesidad de teorizar los efectos sociales negativos derivados de la expansión e integración global del capitalismo y de diseñar estrategias de política social para responder a ello surge el enfoque de las capacidades o del desarrollo social individualizado. El enfoque de las capacidades, que tiene como uno de sus principales exponentes al Premio Nobel de Economía Amartya Sen (1996 y 2000), se coloca entre los más influyentes en los sistemas conceptuales utilizados por los documentos estratégicos del PNUD –particularmente en la medición que se hace del llamado Índice de Desarrollo Humano– y por las políticas sociales adoptadas en varios países en el mundo. Entre los conceptos de este enfoque que más influencia ejercen están el de capacidad, el de desarrollo –en una acepción más amplia que rebasa el nivel de ingresos y que se concibe como la expansión de las libertades–, el de pobreza –definida como la privación de capacidades básicas y no sólo como la posesión de un ingreso bajo o insuficiente–, el de interconexiones, entre otros.

Con el enfoque del capital social se hace una reevaluación de los vínculos entre la cultura y el proceso de desarrollo, resaltando la existencia de importantes mecanismos en el llamado capital social para lograr el desarrollo tecnológico, el crecimiento sostenido, la competitividad, la eficiencia y eficacia del gobierno y la democratización de la sociedad. Es una orientación teórica que durante los últimos años influye en organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y recientemente en la misma CEPAL (sobre este último organismo véase Flores y Rello, 2002; Atria, et. al., 2003) en sus esfuerzos por diseñar y adoptar estrategias apropiadas y autogestivas para el desarrollo local. En suma, se trata de responder hasta qué punto las relaciones de confianza, reciprocidad, solidaridad, asociatividad, así como los valores y códigos éticos y simbólicos de una sociedad, la cohesión social, y en general, las normas, instituciones y organizaciones que impulsan la cooperación entre los individuos en comunidad, ayudan a la consecución del crecimiento económico sostenido y al consiguiente bienestar social.

Durante los últimos años del siglo XX y principios del siglo XXI, ante los costos de las crisis y ante la presencia de males públicos globales, se gesta una preocupación por los bienes públicos globales (véase Kaul, Grunberg, Stern, et. al., 1999) y por la necesidad de diseñar nuevos mecanismos de cooperación internacional. Los bienes públicos globales surgen motivados por la apertura de los países en relación a una economía mundial que aumenta la significación de la interdependencia –reducción de los controles en las fronteras–; y, por el riesgo sistémico y el poder que se aleja del Estado ante el avance de actores con perspectiva transnacional. Este concepto de bienes públicos globales resulta relevante para una eficaz política pública en condiciones de una apertura económica cada vez mayor y de una interdependencia creciente entre los países. Se trata de combinar los intereses nacionales con las exigencias internacionales para aumentar al máximo el bienestar del país, así como de ir más allá de los tradicionales esquemas de Ayuda Oficial para el Desarrollo que está más orientada a países que a asuntos o problemas específicos.

Ante el malestar provocado por los efectos sociales negativos generados con la aplicación de las medidas del Consenso de Washington, surge un nuevo movimiento intelectual (véase Michie y Smith, 1999; Meier y Stiglitz, 2001; Stiglitz, 2002 y 2003) que recupera, recrea y revitaliza las tesis propuestas por John Maynard Keynes en la primera mitad del siglo XX en relación al activo papel del aparato de Estado en la economía mediante expansivas políticas monetarias y fiscales para reactivar la demanda agregada, la producción, la inversión y el empleo. Dicho movimiento intelectual que denominamos neokeynesiano, está integrado por economistas y científicos sociales progresistas ligados a las esferas de decisión en los organismos internacionales; entre ellos, podemos destacar la labor de Joseph E. Stiglitz vinculado durante algún tiempo a la estructura burocrática del Banco Mundial y manteniendo hasta la fecha importantes nexos orgánicos e intelectuales con organismos como la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En suma, los neokeynesianos reconocen las fallas e imperfecciones tanto del mercado como del sector público, y sugieren la importancia de privilegiar una relación de complementariedad entre ambos a partir del ejercicio de reformas institucionales en el plano internacional.

Algunas teorías y preocupaciones llegan a ser transversales a los variados organismos, tal como ocurre con la perspectiva de los bienes públicos globales, el desarrollo sustentable, los estudios de género a excepción del FMI, pero con el Banco Mundial sosteniendo una perspectiva de eficiencia mediante el lema “invertir en la mujeres es rentable” . Mientras que existen algunos organismos como el mismo FMI que sí se identifican con alguna teoría o propuesta en particular, lo cual los conduce a contar con posiciones polarizadas, aunque en muchos casos complementarias a partir del área de atención y especialidad del organismo.

Estos estudios que moldean las concepciones sobre el proceso de desarrollo y las estrategias planteadas y sugeridas por los organismos internacionales, tras el agotamiento de los enfoques teóricos de la modernización, y la aparición de conflictividades sociales como las encabezadas por los movimientos sociales ambientalistas y de mujeres, emanan de influyentes pensadores y académicos que reflexionan desde las universidades globales sobre las variadas dimensiones de dicho proceso.