COOPERACIN Y CONFLICTO EN EL MERCOSUR

COOPERACI?N Y CONFLICTO EN EL MERCOSUR

Coordinadora: Noem B. Mellado

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CONTRIBUCIONES REFLEXIONES SOBRE LA JURISDICCIN CONSULTIVA DEL TRIBUNAL PERMANENTE DE REVISIN DEL MERCOSUR

Ernesto J. Rey Caro

Resumen

El presente trabajo analiza las principales reformas al sistema de solucin de controversias del MERCOSUR, particularmente, las referidas al Tribunal Permanente de Revisin y su competencia contenciosa y consultiva.

Se observa la originalidad que significa el otorgamiento de competencia consultiva a un tribunal que en su esencia, es arbitral y no permanente.

Palabras Clave

Solucin de controversias MERCOSUR Tribunal Permanente de Revisin Competencia

Abstract

The present work analyzes the main reforms to the system of solution of controversies of the MERCOSUR, particularly, referred to the Permanent Court of Revision and the contentious and consultative competition of this tribunal.

The originality is observed in the granting of consultative competition to a court who in his essence, is a non permanent arbitration tribunal.

Key Words

Solution of controversies MERCOSUR Permanent Court of Revision Jurisdiction.

Desarrollo del tema

Una de las principales innovaciones introducidas por el Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el MERCOSUR suscripto en febrero de 2002 y en vigencia desde el 1 enero de 2004, en relacin con el anterior rgimen Protocolo de Brasilia -fue la creacin del Tribunal Permanente de Revisin.

Cabe destacar que la modificacin del sistema implantado en 1991 constituy una preocupacin que se manifest simultneamente con el funcionamiento de los mecanismos instituidos en el Protocolo de Brasilia y de Ouro Preto.

En el marco del llamado .Relanzamiento del MERCOSUR., el Consejo Mercado Comn adopt la Decisin 25/00 por la que instruy al Grupo Mercado Comn para que a travs del Grupo Ad-Hoc Aspectos Institucionales, realizara un anlisis del sistema para efectuar una propuesta integral en orden al perfeccionamiento del mismo1.

El Grupo Ad-Hoc elabor un Proyecto de Perfeccionamiento, que inclua varias propuestas, entre ellas, la creacin de un tribunal de apelacin, compuesto de cinco rbitros.

Posteriormente, el Consejo Mercado Comn adopt la Decisin 65/00 por la que estableci un Grupo de Alto Nivel para que presentara una propuesta al respecto.

El GAN consider una amplia gama de iniciativas y previ tambin la institucionalizacin de un tribunal permanente y la posibilidad de que se le pudieran requerir opiniones consultivas.

Esta propuesta se concret en el Protocolo de Olivos, otorgndosele al Tribunal una jurisdiccin o competencia contenciosa y otra consultiva2.

No es el propsito de estas reflexiones abordar la primera de ellas, materia que hemos examinado desde diferentes perspectivas en otros trabajos3, sino centrar la atencin en la jurisdiccin consultiva.

La idea de otorgar al Tribunal Permanente de Revisin la facultad de emitir opiniones consultivas, no constituye una novedad.

Ya en la Corte Permanente de Justicia Internacional pergeada en el seno de la Sociedad de las Naciones, como en su sucesora, la Corte Internacional de Justicia en el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas se consagr una .jurisdiccin consultiva4, ms all de las peripecias en torno al reconocimiento y ejercicio de dicha competencia en el primer tribunal5.

Tambin fue institucionalizada en otros tribunales internacionales con competencias limitadas, ratione materiae, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En el mbito de los procesos de integracin, la idea fue plasmada en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y en la Corte Centroamericana de Justicia.

El procedimiento, la legitimidad para solicitarlas, y el alcance de las opiniones consultivas, entre otras cuestiones, difieren en cada caso, razn por la que no pueden elaborarse conclusiones uniformes.

Existen abundantes estudios sobre la materia.

Por tratarse el MERCOSUR de uno de los llamados .procesos de integracin., examinaremos brevemente algunos antecedentes de los tribunales internacionales vinculados con tales organizaciones de integracin regional.

En el Tratado de creacin del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, suscripto en 1979 no se instituy la jurisdiccin consultiva.

No obstante, en un proyecto de modificaciones a este instrumento elaborado por el propio Tribunal a comienzo de la dcada del 90 del siglo pasado, entre las nuevas funciones que eventualmente consideraba podan otorgarse al Tribunal, se incluy la opinin consultiva.

El proyecto de reformas de 30 de julio de 1991 sugera el siguiente texto .El Tribunal, a solicitud de los Pases Miembros, la Comisin o la Junta, emitir opinin consultiva sobre el contenido y alcance de las disposiciones que conforman el ordenamiento jurdico del Acuerdo de Cartagena y, a solicitud de los dems rganos o instituciones de la integracin andina, sobre el contenido y alcance de las normas pertenecientes a su correspondiente instrumento constitutivo
.

Agregaba que la solicitud de pronunciamiento del Tribunal deb
a contener los antecedentes y elementos que la sustentaran y que el Tribunal deba emitir su pronunciamiento dentro del mes siguiente a la recepcin de la correspondiente solicitud6.

El Protocolo de Cochabamba de 28 de mayo de 1996, modificatorio del Tratado de 1979, recept muchas de las iniciativas elaboradas por el Tribunal, pero no acogi la propuesta vinculada con la jurisdiccin consultiva.

El Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, de 10 de diciembre de 1992, en el captulo referido a su competencia, establece .Artculo 23-que los Estados .podrn formular consultas de carcter ilustrativo a la Corte sobre la interpretacin de cualquier tratado o convencin internacional vigente tambin, respecto de conflictos de los tratados entre s o con el Derecho interno de cada Estado, agregando el dispositivo siguiente que las consultas evacuadas por la Corte en conformidad con el Estatuto, ordenanzas y reglamentos relativas al Sistema de Integracin Centroamericana sern obligatorias para los Estados que la integran.

Mas all de ciertas dudas que surgen de la redaccin y del alcance de esta facultad concedida al tribunal, sin hesitacin, constituye una de las soluciones ms innovadoras en esta materia.

El Protocolo de Olivos regul las opiniones consultivas en un nico dispositivo que integra el Captulo III.

El Artculo 3 referido al rgimen de solicitud de las mismas, slo previ que el Consejo Mercado Comn podra establecer mecanismos relativos a su solicitud al Tribunal Permanente de Revisin .definiendo su alcance y sus procedimientos.

Habra de ser el Reglamento del Protocolo, aprobado por Decisin N 37/03 del Consejo Mercado Comn el que tratara con cierta minuciosidad tal asunto.

En efecto, en el Captulo II se incluyen doce dispositivos.

En cuanto a la legitimacin para solicitar las opiniones consultivas Artculo 2-se contemplan tres hiptesis.

En primer lugar se faculta a todos los Estados Partes en el MERCOSUR .actuando conjuntamente.

En segundo trmino, a los rganos con capacidad decisoria del MERCOSUR, que conforme a la estructura institucional y la capacidad normativa reconocida son el Consejo Mercado Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de Comercio del MERCOSUR.

En tercer lugar, se concede tal facultad a los Tribunales Superiores de los Estados Partes con jurisdiccin nacional .en las condiciones que se establecen para cada caso.

El Reglamento -Artculo 2-, ha establecido normas referidas a la tramitacin de las solicitudes efectuadas tanto por los Estados Partes en las condiciones sealadas, como por los rganos del MERCOSUR habilitados.

Pueden versar sobre cualquier cuestin jurdica comprendida en el Tratado de Asuncin, el Protocolo de Ouro Preto, los protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asuncin, las .decisiones del Consejo Mercado Comn, las .resoluciones del Grupo Mercado Comn, y las .directivas de la Comisi
n de Comercio del MERCOSUR.

En este aspecto existe una coincidencia total con el mbito de aplicacin del Protocolo de Olivos7.

El proyecto de solicitud del Estados o de los Estados que deseen pedir la opinin, deber ser presentado a los dems Estados para consensuar su objeto y contenido.

Obtenido el consenso, corresponde a la Presidencia Pro Tempore la preparacin del texto de la solicitud y la presentacin a travs de la Secretara del Tribunal.

La solicitud de los rganos debe constar en el acta de la reunin en la cual se decida pedirla.

En este caso la solicitud debe ser presentada por la Presidencia Pro Tempore al Tribunal.

La tramitacin de las solicitudes de los Tribunales Superiores de Justicia Artculo 3-, deben estar referidas exclusivamente a la interpretacin de la normativa MERCOSUR ya reseada y deben estar vinculadas con causas que se estn tramitando en el Poder Judicial del Estado Parte solicitante.

Se previ la reglamentacin del procedimiento pertinente, mandato ste que cumpli el Consejo Mercado Comn en la Decisin N 02/07.

Esta Decisin, sin perjuicio de autorizar a cada Tribunal Superior de Justicia para establecer las normas internas de procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas, establece Artculo 2qu tribunales estn habilitados para solicitarlas al Tribunal Permanente de Revisin.

En el caso de la Repblica Argentina, es la Corte Suprema de Justicia de la Nacin; en el de la Repblica Federativa de Brasil, el Supremo Tribunal Federal; en el de la Repblica de Paraguay, la Corte Suprema de Justicia; y en el de la Repblica Oriental del Uruguay, tanto la Suprema Corte de Justicia como el Tribunal en lo Contencioso Administrativo.

Se ha previsto que los Estados que en el futuro adhieran al Tratado de Asuncin y consecuentemente al Protocolo de Olivos, deben notificar a los otros Estados Partes cul ser el rgano competente designado para tramitar las opiniones consultivas, debiendo formalizarse la designacin mediante una Decisin del Consejo.

Se ha contemplado la posibilidad de que los tribunales nacionales mencionados puedan delegar la competencia asignada, en determinadas condiciones.

Retomando las normas reglamentarias establecidas en la Decisi
n N 37/03 del Consejo, la presentacin de las opiniones consultivas Artculo 5-deber efectuarse por escrito, explicitndose en trminos precisos la cuestin motivo de la consulta y las razones pertinentes, debiendo indicarse las normas del MERCOSUR vinculadas con la peticin, acompandose, en su caso, la documentacin que permitiera su dilucidacin.

Para el caso de las solicitudes de los tribunales nacionales, la Decisin N 02/07 prescribe que adems de estos requisitos, deben contener la exposicin de los hechos y del objeto de la peticin.

Igualmente podr la peticin estar acompaada de las alegaciones efectuadas por las partes en el litigio, si las hubiere, y por el Ministerio Pblico sobre la cuestin objeto de la consulta.

El Tribunal Permanente de Revisin puede solicitar al tribunal nacional requirente, por intermedio de su Secretara, las aclaraciones y/o documentacin que considere necesarios en el ejercicio de su competencia.

Se reitera que las opiniones solicitadas debern referirse exclusivamente a la interpretacin de la normativa enumerada en el Artculo 3 del Reglamento y que debern estar .necesariamente vinculadas a la causa en trmite en el tribunal del Estado Parte solicitante.

Corresponde a los tribunales superiores de justicia de los Estados Partes enviar las solicitudes al Tribunal Permanente de Revisin a travs de la Secretara de ste, con copias para la Secretara del MERCOSUR y para los tribunales superiores indicados por los Estados Partes.

Al margen de otras normas procesales, la Decisin del ao 2007, prescribe Artculo 7-, que el TPR, slo entender si la solicitud rene los requisitos ya reseados y que la cuestin no sea objeto de un procedimiento de solucin de controversias en curso sobre la misma materia.

De no reunirse estas exigencias, el TPR debe denegar la peticin, informando al tribunal solicitante.

Si se admite la solicitud de opinin consultiva debe designar un rbitro que debe coordinar la respuesta, tenindose en consideracin la actuacin de los rbitros en casos similares.

Se prev cierta participacin de los Estados Partes a travs del Grupo Mercado Comn8.

Tanto la admisin como el rechazo de una solicitud encaminada al TPR, como las opiniones consultivas admitidas por ste deben ser enviadas directamente al Tribunal nacional solicitante y notificadas a todos los Estados Partes.

La Decisin en examen Artculos 11 y 12-, ha regulado la cuestin de los gastos .honorarios, costos de traslado, viticos de los integrantes del Tribunal Permanente de Revisin-y otros derivados de la tramitacin de las opiniones, y ha previsto una .Cuenta Especial para Opiniones Consultivas en el mbito del Fondo Especial para Controversias, creado por la Decisin N 17/04 del Consejo Mercado Comn, amn de establecer normas al respecto para ser aplicadas en casos puntuales.

El Reglamento del Protocolo de Olivos ha dispuesto que las opiniones consultivas deben ser emitidas por el Tribunal Permanente de Revisin en pleno, dentro del plazo de cuarenta y cinco das de recibido el pedido.

Estimamos que la participacin de todos los miembros del Tribunal en la emisin de la opinin es muy acertada.

Esta misma solucin hemos propiciado para el caso de que el Tribunal tenga que entender en una controversia que involucre a slo dos Estados Partes, de conformidad con lo previsto en el Artculo 20 del Protocolo de Olivos.

De acuerdo con este dispositivo, en tal hiptesis el Tribunal se integra con tres rbitros, en lugar de los cinco actuales.

La participacin del Tribunal en pleno en ambos casos, contribuye a asegurar una interpretacin y aplicacin uniforme de la normativa MERCOSUR9, opinin sta tambin compartida por el jurista uruguayo Didier Opertti10 .

Asimismo, en relacin con el contenido de las opiniones consultivas, el Artculo 9 del Reglamento dispone que deber fundarse en la normativa mencionada en el Artculo 34 del Protocolo de Olivos, referido al derecho aplicable11 , debiendo contener una relacin de las cuestiones sometidas a la consulta, un resumen de las aclaraciones de los solicitantes, si el Tribunal las hubiera solicitado, y el dictamen del Tribunal con la opinin de la mayora y las opiniones en disidencia, si las hubiera.

La posibilidad de que puedan emitirse opiniones en disidencia es tambin otro aspecto que estimamos innovador.

Tal solucin, ha sido excluida para los laudos de este Tribunal y de los Tribunales Ad Hoc en las controversias que le son sometidas a su consideracin.

En su oportunidad, y sin dejar de reconocer su motivacin, hemos manifestado nuestro desacuerdo con dicho criterio12.

Cabe recordar que el Artculo 25 del PO dispone que tales laudos .se adoptarn por mayora, sern fundados y suscriptos por el Presidente y por los dems rbitros.

Los rbitros no podrn fundar votos en disidencia y debern mantener la confidencialidad de la votacin.

Las deliberaciones tambin sern confidenciales y as se mantendr en todo momento.

La admisin de los votos en disidencia y de las opiniones individuales en algunos tribunales internacionales, v.g.-en los fallos de la Corte Internacional de Justicia y en su predecesora la Corte Permanente de Justicia Internacional, han contribuido a realzar el valor de los pronunciamientos y al desarrollo del derecho internacional.

El procedimiento consultivo concluye con la emisin de la opini
n consultiva, con la comunicacin al peticionante de la opinin que la misma no podr ser emitida, o por el inicio de un procedimiento de solucin de controversias sobre la misma cuestin.

En cuanto al efecto de las opiniones consultivas Artculo 11 del Reglamento de PO-no tienen valor vinculante ni son obligatorias.

En este aspecto, se ha seguido la tendencia ms conservadora, iniciada con la solucin adoptada en la Corte Permanente de Justicia Internacional.

Las opiniones consultivas deben ser publicadas en el Boletn Oficial del MERCOSUR.

Como se advierte, para el estudio de la materia en consideraci
n es necesario recurrir a distintos textos normativos, y todo indica que habrn de aprobarse otros en la medida que sea necesario suplir algunos silencios.

Es posible tambin que de modificarse la actual estructura institucional del MERCOSUR, pueda atribuirse a otro rgano la facultad de solicitar opiniones consultivas al Tribunal.

Por otra parte, no puede dejar de remarcarse la originalidad en cuanto se ha otorgado una competencia consultiva a un tribunal que en su esencia, es arbitral, ello al margen de la atribucin del carcter de .Permanente., cuando estrictamente no tiene esa peculiaridad.

Estimamos que ha constituido un acierto la determinacin de los expertos que elaboraron el proyecto del Protocolo de Olivos de incluir la jurisdiccin consultiva.

Ella puede contribuir para alcanzar la interpretacin y aplicacin uniforme del derecho del MERCOSUR.

En fecha reciente .diciembre de 2006-, por va de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay, se puso en funcionamiento este procedimiento consultivo.

Seguramente, el dictamen del Tribunal Permanente de Revisin brindar interesantes elementos de juicio al investigador.

Se termin de imprimir en el mes de septiembre de 2007 en M.E.L.