CARACTERIZACI?N DEL MERCADO DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD PARA EL R?GIMEN CONTRIBUTIVO EN COLOMBIA

3.6. Condiciones de Seguridad para la inversión privada

A continuación veamos las condiciones de favorabilidad o inconvenientes que presenta Colombia para la inversión privada.

En general, el marco normativo de Colombia, pese a todos los problemas que presenta, es aceptable para la inversión privada. Teniendo como trasfondo la gran estabilidad política que históricamente ha tenido el país –una de las tradiciones electorales más largas del mundo, el menor número de años bajo dictaduras militares en América Latina en el siglo XX, el menor número de constituciones desde 1880 en la región–, Colombia puede preciarse de tener una Constitución en la cual se defienden los derechos de propiedad; existe la figura de la expropiación pero con adecuada indemnización y no existe una tradición histórica al respecto. La Carta constitucional autoriza expresamente la participación privada en la provisión de servicios públicos domiciliarios y se ha consolidado un marco jurídico para la inversión.

En Colombia existe una fuerte tradición de separación de poderes y de jueces elegidos independientemente. Los indicadores de desarrollo institucional como los del Foro Económico Mundial, los de la Heritage Foundation sobre libertades económicas o los del Banco Mundial (Kaufmann) –basados en encuestas de percepción con empresarios– presentan, en general, una situación institucional desfavorable en el contexto internacional. Están basadas más en consideraciones de corto plazo que tienden a captar la crisis de Colombia de años anteriores.

Teniendo muchas áreas para mejorar, puede afirmarse que el marco normativo y regulatorio es en general aceptable, siendo el régimen tributario (por su inestabilidad, impuestos temporales y bases estrechas) el que demanda intervenciones con mayor urgencia.

Finalmente, mejorar las condiciones de seguridad física es y debe seguir siendo una prioridad en la estrategia de crecimiento, no sólo por sus implicaciones sobre la actividad productiva actual, sino por el potencial de negocios y recursos que deja de percibir el país por cuenta de la actividad criminal. La tasa de homicidios, que en 2004 fue la más baja en 18 años, deberá continuar cayendo hasta situarse en niveles similares a los de países desarrollados. No obstante, existen factores de riesgo que una empresa nueva no puede perder de vista, y se enumeran a continuación.

Violencia e inseguridad. Es una de las principales restricciones para el crecimiento y tiene las siguientes explicaciones: en primer lugar, esas encuestas son de percepciones de empresarios que llevan muchos años operando en Colombia y, por lo tanto, no tienen que tomar la decisión de venir al país y, además, están experimentando el significativo mejoramiento de las condiciones de seguridad de los últimos años. Por eso, este tipo de encuestas no pueden, por definición, captar las restricciones de la inseguridad y la violencia sobre inversiones –incluyendo inversión extranjera– que aún no se han materializado en nuevas empresas, en nuevos sectores y, también, en nuevas regiones del país. Esas encuestas no pueden captar a empresarios y a empresas que aún no han llegado y que el país requiere con urgencia.

Por todas estas razones, un mayor nivel de inversión requiere un consenso sobre el mantenimiento de la política de seguridad y en torno a la necesidad de ilustrar a la comunidad internacional sobre los resultados obtenidos en Colombia. Por eso, una de las metas de seguridad para 2019 es reducir la tasa de homicidios a ocho por 100.000 habitantes.

La estructura tributaria. Después de la inseguridad, la estructura tributaria de Colombia es el segundo factor que atenta contra la apropiación de los retornos para la inversión privada.

La estructura tributaria hace parte del problema fiscal general, pero es importante aislarla porque, aun si el desequilibrio fiscal se corrigiera de inmediato, el esquema tributario existente sería un elemento importante de desestímulo a la inversión. Además, las elevadas tarifas, la baja base del impuesto al valor agregado y las altas contribuciones a la seguridad social son un incentivo muy alto para la informalidad de la economía.

En realidad el sistema tributario colombiano es el lunar negro de un régimen regulatorio que, en general, está relativamente bien constituido. Por las razones que se exponen a continuación, la estructura tributaria es una de las menos eficientes de América Latina.

– La tasa marginal de renta para las empresas y personas es la más alta de América Latina, con 38,5%. Además de la tarifa, la base sobre la cual se tributa es baja, de forma que una gran proporción de los recaudos de renta es pagada por muy pocas empresas y personas.

– Colombia tiene también una de las más bajas bases tributarias de IVA de América Latina, pese a que se incrementó en los últimos años al pasar de 37% a 53% de los bienes y servicios cubiertos. Quizás aún más preocupante, el número de tarifas es el más alto de América Latina. Mientras un país como Chile tiene una sola tarifa que recae sobre aproximadamente 70% de los bienes y servicios, en Colombia existen diez tarifas que recaen sobre 53% de los bienes y servicios.

– Las empresas no sólo deben pagar impuestos sino contribuciones a la seguridad social, que en el país son las más altas de América Latina. En efecto, en Colombia, las contribuciones a la seguridad social como porcentaje del ingreso base de cotización ascienden a 26,5% mientras que en Chile son de 20,5%. Sin embargo, la tarifa porcentual de contribución al sistema pensional es 15,5% por debajo de países como Chile, Argentina y Uruguay.

– Quizá más grave que el alto nivel de las tasas de impuestos es su transitoriedad. En Colombia

existe en el momento una sobretasa transitoria a la renta; un descuento tributario transitorio a la inversión y, aunque no es un impuesto, uno de los más importantes componentes del presupuesto –las transferencias a las regiones por el SGP– es también transitorio.

– Finalmente, otro gran desestímulo a la inversión en Colombia es la impredecibilidad del sistema impositivo, por el número de reformas tributarias que se han realizado en los últimos 15 años. A partir de 1990 hasta la fecha, teniendo en cuenta las reformas pensionales, se ha introducido una reforma por año.

Más allá de contribuir a la consolidación del ajuste fiscal, Colombia requiere un sistema tributario más equitativo y racional que el actual. Dependiendo de las circunstancias, en los próximos años se deberá rediseñar progresivamente el sistema impositivo de acuerdo con un portafolio de opciones que incluye modificaciones a pensiones; a los impuestos nacionales –IVA, renta, hidrocarburos, comercio exterior; – a los impuestos territoriales; al régimen de transferencias; y a las rentas parafiscales. En general, el nuevo sistema impositivo que debe ir construyéndose requiere tres condiciones: a) eliminar la transitoriedad de los impuestos; b) simplificar el sistema; y c) hacerlo predecible.

Colombia no debe continuar introduciendo reformas tributarias o pensionales anuales. En el sistema pensional se debe continuar reduciendo el costo del pasivo pensional sobre el balance fiscal; tomar medidas para lograr un mayor equilibrio entre cotizaciones y beneficios; y profundizar el componente de solidaridad.

En IVA, debe ampliarse la base tributaria y reducirse el número de tarifas, inicialmente a un máximo de tres y eventualmente a sólo una; hoy existen diez tarifas. En renta, deberá reducirse la tarifa a un nivel alrededor de 30%; marchitar las exenciones que hoy tienen algunas regiones y sectores; y ampliar gradualmente la base para incluir a más personas naturales y, eventualmente, los ingresos de pensiones. En cuanto a los impuestos a los hidrocarburos, se deberá lograr recaudos como porcentaje del PIB similares a los de países como Perú, Chile o Argentina.

En relación con los tributos territoriales, deberá continuarse con la actualización y conservación de los catastros, generalizar el procedimiento del autoavalúo y tomar medidas para la adopción de un marco sancionatorio y procedimental propio para las regiones.

En el régimen de transferencias –cuya fórmula actual expira a finales de 2008– se requiere garantizar la estabilidad de los recursos para los entes territoriales y, simultáneamente, hacerlos sostenibles para el gobierno central, para lo cual se puede considerar la posible indexación de las transferencias con el índice de precios al consumidor.

El bajo nivel de ahorro. Colombia tiene un bajo nivel de ahorro que se situó, en 2004, en 14,7% del PIB, aunque superior al de 2002 (11,1%). La pregunta que surge con los bajos niveles de inversión es si estos son, en alguna medida, consecuencia del bajo nivel de ahorro o, simplemente, se deben a que, por otras razones –como el bajo nivel de apropiación de los retornos–, los colombianos no quieren invertir. En otras palabras, si el ahorro es o no una restricción a la inversión.

Si se observan las tasas de interés, no parecería que el ahorro fuera una restricción para la recuperación de la dinámica de la inversión. Esto se puede constatar con el hecho de que las tasas de interés están en niveles históricamente bajos.

En contra de este argumento, sin embargo, subsisten varios elementos. En primer lugar, a lo largo de los años Colombia ha mantenido déficit en cuenta corriente y ha acumulado una deuda externa considerable como porcentaje del PIB, aunque su dinámica creciente se revirtió y la razón de deuda al producto ha bajado en forma importante. Esto quiere decir que Colombia ha recurrido al ahorro externo aun para financiar bajos niveles de inversión. Si el costo de los recursos es aún bajo, esto puede ser explicado precisamente por esos bajos niveles de inversión.

En segundo lugar, hemos obtenido recursos externos pero con unos spreads relativamente altos –por ejemplo, comparados con un país de desarrollo relativo parecido, como Perú– lo que señala que se está pagando un premio al ahorro externo. Es importante, por lo tanto, elevar el ahorro interno para financiar los mayores niveles de inversión que requerirá una economía creciendo a tasas más elevadas y no depender excesivamente del ahorro externo.

En ese sentido la historia de los años noventa es elocuente. Cuando la tasa de inversión se situó alrededor de 22% del PIB, hacia mediados de esa década, las tasas de interés reales subieron a más de 20%, un claro síntoma de restricción del ahorro doméstico en un momento en que estaba abierto el crédito externo y Colombia tenía grado de inversión. Posteriormente, y como es bien conocido, la inversión se mantuvo cerca de 18% del PIB hasta 1997. En 1999, el ahorro externo se cerró por la crisis financiera internacional, la tasa de interés real subió a 17%, y eso hizo que la inversión cayera de 16,4% del PIB en 1998 a 10,9% en 1999. En alguna medida, Colombia aún siente los efectos y se recupera de esa crisis.

Por todas estas razones, el nivel de ahorro sí es una restricción a la inversión –y al crecimiento– por lo cual se requieren políticas para incrementar el ahorro doméstico, incluyendo la consolidación del ajuste fiscal.

El desequilibrio fiscal. El déficit fiscal se ha reducido considerablemente –en particular el del sector público consolidado – pero aún no se puede cantar victoria, como se plantea en la siguiente sección de este capítulo que está dedicado a una agenda de reformas en este frente.

Nivel educativo e innovación. De acuerdo con las pruebas Mincer, los retornos a la educación secundaria en Colombia son bajos en relación con los países de América Latina. Si dichos retornos fueran de los más altos del continente, habría motivos para pensar que la educación secundaria sería una restricción de corto plazo al crecimiento.

Pero los retornos a la educación superior sí se encuentran entre los más altos de la región, por lo cual se podría concluir que la oferta de educación sí es una importante restricción inmediata para un mayor crecimiento. La cobertura de educación superior en Colombia es baja y la calidad muy variable. Las mejores universidades –públicas y privadas– gradúan profesionales de excelente calidad, muchos de los cuales gozan de buena demanda en el exterior.

Es conocido que varias multinacionales reclutan un buen número de su personal directivo en Colombia. Quizás el caso más llamativo es el de British Petroleum, empresa en la cual el grupo de expatriados colombianos es el más grande en el mundo, después de los Estados Unidos y el Reino Unido. Esta demanda externa por talento colombiano es una razón adicional para incrementar la cobertura y la calidad de la educación superior en Colombia.

Infraestructura. Como señalan los resultados del más reciente estudio sobre el estado de la infraestructura en transporte, telecomunicaciones y energía, Colombia ha logrado coberturas relativamente más altas que los países de la región en saneamiento básico, electricidad y telefonía; no obstante, áreas especialmente sensibles para la actividad productiva, como la densidad de vías pavimentadas, la capacidad para generación de energía y la penetración de Internet, presentan deficiencias significativas.

Con el fin de mejorar el acervo de capital físico en áreas estratégicas, el país deberá ponerse al día en aquellas áreas en las cuales su dotación de infraestructura opera como una limitante al crecimiento, mediante la promoción de la inversión privada y la focalización del gasto público en las áreas donde la participación privada no es viable, y mejorando la regulación de estos sectores.

Un ejemplo de las potenciales ganancias que el mejoramiento de la infraestructura puede generar

sobre la competitividad del país es el de la infraestructura de transporte. En un estudio reciente sobre los impactos de la firma del TLC entre Colombia y Estados Unidos, Cárdenas y García (2004) estiman que si se logra “reducir los costos de transporte en 10%, se registraría un incremento adicional de 5% en las exportaciones colombianas a los Estados Unidos”.

Cumplimiento de contratos, derechos de propiedad y regulación. Los indicadores de calidad institucional de Colombia son bajos, pese a que hay motivos para pensar que no captan fortalezas estructurales del país. Pero estos indicadores son los que observan analistas e inversionistas internacionales, razón por la cual hay que hacer esfuerzos para mejorarlos.

La protección a los derechos económicos de inversionistas nacionales y extranjeros cuenta con respaldo constitucional, pero es necesario avanzar en la estabilidad de la regulación y en el establecimiento de mecanismos expeditos de solución de conflictos.