Una crisis financiera internacional crediticia sin precedentes

Una crisis financiera internacional crediticia sin precedentes: la necesidad de relacionar riesgos asumidos con Capital: El Acuerdo

1.2.1 La crisis de la deuda externa, las reformas estructurales y el comienzo de la apertura en América Latina

En los 1970s, la banca comercial internacional comenzó a involucrarse con los países de la región, realizando operaciones activas a través de créditos sindicados de enormes cuantías. Los destinatarios de aquellos créditos fueron, de una parte, grandes compañías industriales, petroleras o proveedoras de servicios eléctricos, las cuales eran parcial o totalmente estatales o, de otra, bancos de desarrollo estatales que a su vez utilizaban tales recursos para financiar los proyectos industriales, consecuencia de la implementación de la política de sustitución de importaciones, de común recibo en aquel entonces en la región. [1]

En Agosto de 1982, Méjico anunció la suspensión unilateral del pago del principal de su deuda externa. Como consecuencia del severo efecto de tal anuncio, los acreedores internacionales detuvieron casi por completo sus operaciones activas de crédito en la región.[2] Entonces, comenzó la crisis de la deuda externa, la cual estuvo acompañada de crisis bancarias domésticas. [3]

Con el objeto de explicar el origen de la misma, cuatro diferentes causas han sido identificadas:[4] reciclaje de Petro-dólares[5], el comportamiento de los bancos[6], las políticas de las naciones deudoras[7] y, finalmente, factores o causas externas[8] tales como cambios en las tasas de interés[9] y cambiarias en los países acreedores.

Las acciones adoptadas por los prestamistas internacionales consistieron principalmente en el otorgamiento de nuevos créditos así como la reestructuración de los existentes tanto del sector privado como de la deuda publica.[10] La reestructuración de la deuda pública[11] fue manejada a través del llamado “Club de París” [12] el cual generalmente condicionaba tal procedimiento a la aceptación por parte del país deudor de un programa de ajuste bajo las premisas y supervisión del FMI. El mismo proceso se aplicó para reestructurar deuda privada o comercial. El FMI adoptó entonces un papel de supervisor, condicionando a su vez el otorgamiento de sus propios créditos tanto a la participación de bancos comerciales internacionales como a la implementación de reformas económicas en los países deudores, que permitieran el pago de la deuda adquirida.[13]

Además de reducir el tamaño de los gobiernos locales y su ingerencia en las actividades económicas, los programas de ajuste del FMI[14] se encaminaban también a reducir el proteccionismo imperante en los esquemas de integración subregional, cuyas políticas eran contrarias a la nueva “doctrina” económica conocida desde entonces como el “Consenso de Washington”,[15] de acuerdo con el cual el crecimiento económico es promovido, entre otros factores, a través de la eliminación unilateral de tarifas y la reducción de las restricciones a las importaciones.[16]

En resumen, las llamadas reformas de primera generación se enfocaron primordialmente hacia políticas macroeconómicas que procuraran la estabilización de las economías de la región. A su vez, las políticas de desarrollo se concentraron en la expansión de los mercados y la redefinición de la actividad del Estado mediante la liberalización financiera, la apertura de los mercados locales a la inversión extranjera y al comercio, la privatización de las empresas Estatales, así como la desregulación de los mercados.[17] Tales medidas pretendían reforzar en los países de la región, las que se entendían como características propias de las economías de mercado.

Con la ventaja otorgada por la mirada retrospectiva del análisis ex post, tales reformas así como sus magros resultados han sido duramente criticadas[18] por padecer de fallas fundamentales en su concepción o ser incompletas.[19]

Un elemento adicional de crítica de estas reformas de primera generación, es el relacionado con la falta de un adecuado desarrollo institucional. Si bien es cierto, tanto la desregulación como el control fiscal o las privatizaciones dependieron en gran medida de la voluntad política de los gobiernos de turno que influyeron tales trasformaciones a través de propuestas de cambio Constitucional, legislativas o los realizaron mediante la expedición de Decretos y el ejercicio de disciplina fiscal.[20] Sin embargo, tales reformas en mayor medida no procuraron el fortalecimiento institucional requerido consecuencia de la liberalización financiera y, a su vez, producto de la apertura de los hasta entonces protegidos mercados locales y de la desregulación de los mercados financieros. Tal como lo recuerda el Profesor Norton y se discutirá en la siguiente sub-sección, la crisis Mejicana de mediados de los 1990s así como la asiática fueron producto de tales circunstancias.[21]

En Marzo de 1982, unos meses antes de estallar la crisis de la deuda externa, el Comité de Basilea produjo el documento “Administración de los préstamos internacionales de los Bancos: análisis del riesgo país, exposición, medición y control”,[22] centrándose básicamente en la necesidad de analizar el riesgo país inherente en toda operación activa de crédito internacional y el tamaño de la exposición del riesgo de crédito consecuencia de tales operaciones, sugiriendo cómo los supervisiones deberían hacer seguimiento de tales operaciones y exposición.

Por razones obvias, después de la ocurrencia de la crisis de la deuda externa el Comité de Basilea centró su atención en las propuestas de capital adecuado. Esta fue una gran lección de tal crisis. Es así como en Diciembre de 1987 el Comité emitió un documento de consulta denominado “Propuestas para la convergencia internacional sobre estándares para la medición del capital”[23] en donde presenta las conclusiones de las discusiones entre sus miembros relacionadas con la necesidad de crear una herramienta uniforme que posibilitara, tanto la medición de los riesgos de las operaciones activas de crédito internacionales asumidos por los bancos, así como el capital mínimo requerido para cubrir, en principio, la eventualidad de no pago, en aras de proteger el sistema financiero internacional y alcanzar niveles adecuados de competencia y transparencia en la información.

Es así como comenzó el proceso hacia el establecimiento de las normas de capital adecuado, conocidas en la actualidad como Basilea I. Los comentarios a tal documento fueron limitados a las asociaciones bancarias, supervisores de ciertos países fuera del G-10 y otras partes interesadas así como resumidos en un documento específico en 1988.[24]

Finalmente, en Julio de 1988 se profirió el original “Acuerdo de Capital de Basilea”, en un documento denominado “Convergencia Internacional sobre medición de capital y estándares (Acuerdo de Capital)”[25] el cual expone el acuerdo aceptado por los bancos centrales de los países del G-10 para aplicar progresivamente estándares mínimos de capital al sistema bancario de tales países que debía culminar en 1992.

La metodología allí propuesta para el cálculo del capital requerido puede considerarse en cierta medida simple. En primer lugar, determina qué se entiende por capital y qué rubros contables deben tenerse en cuenta para su especificación. En segundo lugar, señala ciertas categorías de riesgo en las cuales se clasifican las operaciones activas de crédito de los bancos, otorgándoles un cierto porcentaje que representa el nivel de riesgo presumido en tales operaciones. Una vez se aplican tales porcentajes a los valores de la cartera de créditos así clasificada, se compara el resultado final de tal ejercicio con el valor total del capital registrado por el banco y se establece si el banco cuenta con el capital mínimo requerido para cubrir las contingencias de su cartera crediticia. En aquel entonces, el Comité estableció 8% como el capital mínimo requerido.[26] Es importante notar que en Enero de 1996, el Acuerdo fue modificado requiriendo un capital adicional para cubrir las exposiciones de tales activos a los diferentes riesgos propios del mercado.[27]

Durante 1985 y 1989 el Comité trabajó en otros frentes profiriendo interesantes documentos tales como los relacionados con la relación entre supervisores y auditores externos[28] (1987), medidas para prevenir el uso criminal del sistema financiero en actividades de lavado de dinero[29] (1988) y los riegos provenientes de fallas en los sistemas de computación y de las telecomunicaciones[30] (1989)

De igual manera, los trabajos del Comité de Basilea en los principales temas anteriormente señalados, esto es, la determinación de responsabilidades de supervisión de establecimientos bancarios actuando multinacionalmente (1975 y 1983), la Cooperación Internacional (1983), la Supervisión comprensiva y consolidada (1978 y 1979), y el Capital Adecuado (1988 y 1992) comenzaron a implementarse en América Latina, en general, durante los 1990s,[31] década muy compleja desde el punto de vista de los desarrollos y crisis financieras internacionales.

[1] Ibid. Ver también Roberto Frenkel, Globalización y Crisis Financieras en América Latina, 80 Revista de la CEPAL, 41-54, Agosto, 2003 y Miguel S. Wionczek, The relations between the European Community and Latin America in the context of the international economic crisis. XIX No. 2 JOURNAL OF COMMON MARKET STUDIES, 164, (1980)

[2] Este repentino detenimiento de los flujos de capital para la región no dio la posibilidad a los países deudores de ajustarse. ROSS O. BUCKLEY, EMERGING MARKETS DEBT. AN ANALYSIS OF THE SECONDARY MARKET. 19, (Kluwer Law International Ltda, Volumen 8), (1999).

[3] De acuerdo con Buckley, en 1982 la exposición total de los Bancos Norteamericanos en países en desarrollo representaba el 287.7% del capital total de los mismos, siendo la sola exposición en países Latinoamericanos cerca del 176.5 %. El incumplimiento de alguno de los mayores países deudores pudo haber conllevado en aquel entonces al colapso del mercado interbancario de corto plazo, respecto del cual la mayoría de los bancos dependían en aras de obtener liquidez. Aun más, la relación deuda-exportaciones de los países Latinoamericanos se elevó con tal magnitud que era necesario adoptar medidas urgentes para contrarrestar tal situación. Buckley señala que para 1982 esta relación correspondía en total a cerca del 270%, elevándose al 330% en 1986. Adicionalmente, la rata de la deuda al final de 1982 en Argentina, Brasil, Chile y Méjico era mayor del 100%: todos estos países requerían de más fondos para servir su deuda externa. Aquellos que obtenían por razón de sus importaciones no eran suficientes. Ibíd., en 24 a 25

[4] Ibíd., en 11. Ver también Joseph E. Stiglitz, El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina, 80 Revista de la CEPAL, 7, 10, 16 – 17 y 19, Agosto , 2003, disponible en http://www.ecl1ac.cl/publicaciones/SecretariaEjecutiva/4/LCG2204PE/lcge2204eStiglitz.pdf, última visita Mayo 22, 2006.

[5] En 1973-1974 el precio del petróleo se incremento considerablemente. En consecuencia los países de la OPEC tenían fondos disponibles los cuales depositaron en grandes cantidades en Bancos Occidentales. Los países industrializados redujeron su demanda de crudo al mismo tiempo que los países Latinoamericanos estaban en medio de un proceso de industrialización. Toda vez que los países de la región pagaban por el petróleo que consumían, estos dineros eran depositados en bancos comerciales de países desarrollados los cuales, a su vez, los prestaban a los países Latinoamericanos con el objeto de financiar su desarrollo. Estos fondos también fueron usados para aumentar las importaciones de países industrializados en la región, ayudando a financiar su crecimiento económico. Este proceso se denomino de “reciclaje”. Texto traducido libremente del Inglés. Buckley supra nota 14, en 11

[6] El exceso de crédito por parte de los bancos a la región fue una de las mayores causas de la crisis. De acuerdo con Buckley, el “boom” del crédito internacional tuvo ocho causas: “surplus” de capital en el Hemisferio Norte; el paso del tiempo y la ignorancia de la historia; la inexperiencia de los Bancos en otorgar créditos soberanos; la búsqueda de máximo beneficio; la promoción de las carreras de los banqueros; la fortaleza de las economías de los países prestatarios; el incremento del crédito sindicado; y la posición de los Bancos sindicados de EUA. Ibíd., en 12 a 19

[7] Un patrón común de políticas económicas aplicadas por los países deudores agravo la crisis: grandes déficit fiscales, tasas de cambio sobrevaloradas, regimenes de comercio con prevención hacia las exportaciones, así como retiro repentino de capitales extranjeros y corrupción. Ibíd., en 19 a 21

[8] De acuerdo con Buckley existieron cinco factores externos: 1. Incremento en las tasas de interés. La respuesta de los países desarrollados a la Segunda crisis petrolera 1979-1980 fue la adoptar una severa medida monetaria incrementando las tasas de interés con el objeto de cortar la inflación. Esta medida afecto duramente a los países deudores cuyos créditos estaban atados a tasas de interés flotantes; 2. Movimientos en las tasas de cambio. Casi la totalidad de los créditos estaban denominados en dólares (US), moneda extranjera que se apreciaba fuertemente en comparación con las monedas locales. Los países deudores requerían exportar mas con el objeto de obtener el mismo monto de dólares; 3. Fallas en los precios de los productos primarios. La exportación de productos primarios es vital para los países menos desarrollados. Aunque la disminución de los precios de tales productos no fue severo, si fue constante durante el periodo 1982-1986, circunstancia que incremento el costo del servicio de la deuda; 4. La recesión mundial. Los precios y la cantidad de exportaciones de los países deudores disminuyo al paso que las tasas de interés de la deuda se incrementaban; 5. Fin del “reciclaje” de “petrodólares” como quiera que los países inversionistas (de la OPEC) comenzaron a retirar sus fondos secando con ello la fuente de flujo de fondos internacionales. Este texto fue traducido libremente del Inglés por el autor. Ibíd., en 21 a 24

[9] Los cambios en la tasa de interés en los Estados Unidos los considera Stiglitz como el factor macroeconómico externo más influyente en la ocurrencia de la crisis de la deuda externa latinoamericana. El “aumento repentino, inesperado y sin precedentes de las tasas de interés en los Estados Unidos” tuvo efectos que se sintieron de manera nefasta en la enorme deuda externa de los países Latinoamericanos cuyos créditos estaban atados a tasas variables. Ver Stiglitz, supra nota 16.

[10] Buckley, supra nota 14, en 29- 44

[11] El término se refiere a deudas con otros gobiernos, sus autoridades constitucionales y legales, así como con instituciones supranacionales y multilaterales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. Este texto fue traducido libremente del Inglés. Ibíd., en 30.

[12] El Club de Paris re reúne cada vez que se requiera reestructurar deuda publica. Como quiera que sus miembros son los mayores acreedores de la nación solicitante, el Club no tiene miembros fijos, ni oficina, ni cuerpos administrativos. Este texto fue traducido libremente del Inglés. Ibíd., en 30.

[13] Ibíd., en 31.

[14] De acuerdo con Buckley, las políticas impuestas incluían: 1. reducción del déficit fiscal con el objeto de limitar la inflación, las tasas de interés locales y la necesidad de crédito internacional; 2. Limites en la expansión crediticia domestica con el objetivo de controlar la inflación; 3. Movimientos en la tasa de cambio con el objeto de desincentivar importaciones y promover exportaciones; 4) Limites al endeudamiento consistentes con la capacidad de pago del deudor. Otros ajustes estructurales incluían 5) Incremento en los impuestos a los ingresos y a las ventas; 6) Altos precios a bienes producidos por el Estado y en los servicios, tales como el agua y la electricidad; 7) Privatización de las empresas estatales; 8) Desregulación del Mercado laboral; 9) Reforma de las tarifas y regimenes de importaciones. Este texto fue traducido libremente del Inglés. Ibíd., en 32.

[15] Ver John Williamson, What Should the World Bank Think about the Washington Consensus? 15 World Bank Research Observer, 251–64, (Agosto, 2000).

[16] Buckley, supra note 14, en 32.

[17] Guillermo Ortiz, Latin America and the Washington Consensus: Overcoming the reform fatigue, Finance & Development 14-17, September 2003.

[18] Stiglitz, supra nota 16, en 7-40.

[19] (…) sus fallas eran más esenciales: no ponía el énfasis en lo que debía ponerlo; se basaba en un concepto erróneo de lo que hacía funcionar a una economía de mercado y en un análisis desacertado de la función que correspondía al gobierno” Stiglitz, supra nota 16, en 9.

[20] Ortiz, supra nota 29, en 17.

[21] Joseph Norton, ‘Asian Contagion’ and Latin America en REFORM OF LATIN AMERICAN BANKING SYSTEMS. NATIONAL AND INTERNATIONAL PERSPECTIVES, 285-320, (E. Aguirre and J. Norton Editores), Kluwer Law International, (2000).

[22] Ver Basel Committe, “Management of Bank´s International Lending; Country Risk Analysis and Country Exposure Measurement and Control”, 1982, disponible en http://www.bis.org/publ/bcbsc122.pdf, última visita Mayo 21, 2006.

[23] Ver Basel Committe, “Consultative Document – Proposals for International Convergence of Capital Measurement and Standards”, 1987, disponible en http://www.bis.org/publ/bcbs03a.pdf, última visita 21 Mayo, 2006.

[24] Ver Basel Committe, “Outcome of the Consultative Process on Proposals for International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”, 1988, disponible en http://www.bis.org/publ/bcbs04b.pdf, última visita 21 Mayo, 2006.

[25] Ver Basel Committe, “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”, 1988.

[26] “Accordingly, the Committee confirms that the target standard ratio of capital to weighted risk assets should be set at 8% (of which the core capital element will be at least 4%). This is expressed as a common minimum standard which international banks in member countries will be expected to observe by the end of 1992” Basel Committee, “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”, 14, 1988, disponible en http://www.bis.org/publ/bcbs04A.pdf, última visita Mayo 21, 2006.

[27] Basel Committee, “Amendment to the Capital Accord to Incorporate Market Risks”, 1996, disponible en http://www.bis.org/publ/bcbs24.pdf, última visita Mayo 21, 2006.

[28] Basel Committee, “The Relationship Between Bank Supervisors and External Auditors”, 1987.

[29] Basel Committee, “Prevention of Criminal Use of the Banking System for the Purpose of Money-laundering”, 1988.

[30] Basel Committee, “Risk in Computer and telecommunications Systems”, 1989.

[31] El único país que realizó una reforma a fondo de su sistema financiero fue Chile en 1986 por razón de la profunda crisis económica de 1982. Las demás reformas financieras en los países de la región se presentaron en los 1990s. Ver Ernesto Aguirre, ‘Basic Reforms of the Banking Systems in Latin America: Comparative Analyses, Trends and Outlook’, 3-26, en Reform of Latin American Banking Systems. National and International Perspectives (E. Aguirre and J. Norton Editores), Kluwer Law International, (2000). Ver también Ernesto Livacic y Sebastián Sáez, La Agenda de la Supervisión Bancaria en América Latina, 74 Revista de la CEPAL, 125-138, Agosto, 2001