ANTECEDENTES DEL MERCOSUR

LA PROTECCIÓN DEL INVERSOR EXTRANJERO EN EL ESPACIO INTEGRADO DEL MERCOSUR

Como las características del presente trabajo nos obliga a ceñirnos tan solo a los antecedentes regionales mediatos del MERCOSUR, comenzaremos diciendo que en los años sesenta; mientras Europa continental, liderada por la alianza franco – alemana, se embarcaba en el proceso comunitario europeo; los países latinoamericanos iniciaban sus procesos de integración[1].

El 18 de febrero de 1960 Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay crearon la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) mediante el Tratado de Montevideo, y bajo el paraguas jurídico del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)[2]. Posteriormente se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.

La meta final a alcanzar era la conformación de una zona de libre comercio, a la cual se accedería mediante la progresiva integración de las economías de los países miembros, a través principalmente, de la eliminación gradual de las barreras al comercio intra – regional, hasta alcanzar su supresión definitiva.

La estructura orgánica de la ALALC estaba integrada, según el artículo 33 del Tratado constitutivo, reformado en 1966; por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de las partes contratantes, la Conferencia de las partes contratantes y el Comité Ejecutivo Permanente.

“Causas endógenas y exógenas atentaron contra su éxito y la ALALC fracasó notablemente en la consecución de sus propósitos. La excesiva rigidez de las cláusulas del Tratado (...), la inestabilidad política de la región, la falta de una estrategia común de inserción internacional, la gran heterogeneidad económica entre los 'socios', las políticas de sustitución de importaciones que al influjo cepalino implementaban los países miembros, e inclusive sus objetivos demasiado ambiciosos, fueron determinantes a la hora del fracaso (...)”, sostienen Jardel y Barraza[3]. Si bien no resultó fructífera en sus resultados finales, la ALALC constituyó el principio de un intento global de integración latinoamericana[4].

Tras el fracaso de la ALALC Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador suscriben el 12 de agosto de 1980 el Tratado de Montevideo que da origen a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Es conteste la doctrina que esta iniciativa con propósitos igualmente ambiciosos que la ALALC, fue más respetuosa de las diferencias existentes entre los países integrantes, y con criterios más flexibles.

La ALADI, a diferencia de su antecesora, encuentra fundamento jurídico en la Cláusula de Habilitación de la Ronda de Tokio del GATT. En virtud de dicha cláusula, sancionada por Decisión del 28 de noviembre de 1979, los países en desarrollo pueden otorgarse recíprocamente tratamientos preferenciales sin estar obligados a extenderlos de forma automática a las demás partes contratantes del GATT, dejando de esta manera de lado el principio de Nación más favorecida.

El objetivo de la ALADI es, según su artículo 1, lograr a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano. Como objetivos complementarios, la ALADI busca la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de las acciones de cooperación que coadyuven a la ampliación de los mercados[5].

La estructura institucional de la ALADI está integrada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Conferencia de Evaluación y Convergencia, el Comité de Representantes (órganos políticos de la Asociación) y la Secretaría General (órgano técnico).

Tanto la ALALC como la ALADI constituyen, tal como señaláramos, antecedentes mediatos del proceso de integración del MERCOSUR[6]. Entre los antecedentes inmediatos encontramos la integración argentino – brasileña[7].

Durante largo tiempo, Argentina y Brasil estuvieron más concentrados en analizar posibles hipótesis de conflicto entre sí[8], que en la búsqueda de una cooperación mutua como estrategia común de crecimiento e inserción internacional[9].

Sin perjuicio de ello, es en 1985 cuando el escenario político de ambas naciones ofrecía cambios en pos de establecer entre ambos países una alianza estratégica. En este orden de ideas, los mandatarios de Argentina, Raúl Alfonsín, y de Brasil, Jorge Sarney, suscribieron; en ocasión de la inauguración del puente Tancredo Neves sobre el río Iguazú, la Declaración de Iguazú del 30 de noviembre de 1985, que al decir de Jardel y Barraza, “constituyó el embrión del MERCOSUR”[10].

“La convergencia argentino – brasileña, iniciada con la Declaración de Foz de Iguazú, continuó con la firma del Acta para la Integración Argentino – Brasileña el 29 de julio de 1986”[11].

El 29 de julio de 1986 ambos presidentes firmaron en Buenos Aires el Acta para la Integración Argentino – Brasileña. El Acta tiene por objeto primordial, según su preámbulo, la integración de América Latina y la consolidación de la paz, la democracia, la seguridad y el desarrollo de la región.

Mediante este instrumento, se estableció un Programa de Integración y Cooperación Económica Argentino – Brasileña (PICAB), con principios y características graduales, flexibles y parciales. El PICAB incluye la puesta en marcha de veinticuatro protocolos sectoriales que se fueron acordando en sucesivas negociaciones a lo largo de todo el proceso de integración bilateral.

El Acta expresa que el programa debe buscar un “equilibrio progresivo”, cuantitativo y cualitativo, y el intercambio por grandes sectores y segmentos a través de la expansión del comercio.

El 10 de diciembre del mismo año, los presidentes Alfonsín y Sarney se reunieron nuevamente, esta vez en la capital brasileña, y firmaron el Acta de Amistad Argentino – Brasileña, en Democracia, Paz y Desarrollo.

A través de la misma, los mandatarios ponderan el programa de integración y cooperación económica que ambos países llevan adelante. Se comprometen a hacer cada vez más sólida y expresiva la creciente y auspiciosa cooperación bilateral en todos los sectores y reafirman el propósito de dar apertura a nuevos horizontes para la cooperación e integración regional[12].

El 6 de abril de 1988 se suscribió el Acta de Alvorada, Decisión Tripartita Nº 1, que materializó el ingreso de Uruguay al proceso de integración argentino – brasileña.

Por último, el 28 de noviembre de 1988 Argentina y Brasil suscribieron en Buenos Aires el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo. Jurídicamente enmarcado por la ALADI, el objetivo final del mencionado tratado fue la consolidación del proceso de integración y cooperación económica entre ambos países, y la formación de un espacio común en sus respectivos territorios.

Para una primera etapa se previó una zona de libre comercio mediante la remoción de todos los obstáculos arancelarios y no arancelarios. Para una segunda etapa, se pretendió la formación de un mercado común entre los dos Estados parte.

En 1990 los nuevos presidentes de Argentina y Brasil ratificaron el rumbo de las metas integracionistas de sus respectivos países. El 6 de julio de ese año, los mandatarios Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Melho, suscribieron el Acta de Buenos Aires a través de la cual se aceleraron los tiempos, comprometiéndose a alcanzar la conformación de un mercado común para el 31 de diciembre de 1994.

En la misma fecha se firmó entre ambos países el Tratado para el establecimiento de un Estatuto de Empresas Binacionales Argentino – Brasileñas, con el objetivo de promover la integración y complementación al nivel de empresas[13].

El 20 de diciembre de 1990 fue firmado en el marco de la ALADI, el Acuerdo Parcial de Complementación Económica Nº 14, que consagra las resoluciones adoptadas a la fecha por ambos países.

De manera concurrente a la firma del Acta de Buenos Aires, Paraguay y Uruguay, manifestaron su inquietud por formar parte del esquema. Dicho interés fue admitido y alentado por Argentina y Brasil, llegando a firmarse el Tratado de Asunción en marzo de 1991.

La Declaración de Foz de Iguazú de 1985 de los presidentes Alfonsín y Sarney y el Acta para la Integración argentino - brasileña de 1986, proponían un modelo de integración y especialización que debía ser intersectorial, ofrecer beneficios simétricos para ambos países y para lo cual debían existir mecanismos flexibles, graduales y progresivos. Se firmaron, así, diversos Protocolos sectoriales que abarcaban tres grandes grupos: aumento del comercio, reconversión industrial conjunta[14] y desarrollo de nuevos sectores. La forma de integración tenía entonces dos claves: una metodología de procedimiento intrasectorial y una segunda clave que propendía a la distribución simétrica de los beneficios.

No obstante, al nacer el MERCOSUR los presidentes de Argentina y Brasil habían cambiado. Carlos Menem y Fernando Collor de Melho pensaban un MERCOSUR distinto, y tenían una voluntad política integracionista diferente.

[1] En su uso cotidiano, el vocablo “integración” denota la unión de partes en un todo. Tal como nos explica Bela Balassa, en la literatura económica, el término “integración económica” no tiene un significado tan claro. De esta manera, la integración, considerada como un proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones. En este sentido es necesario distinguir entre integración y cooperación. Mientras que la cooperación involucra acciones encaminadas a disminuir la discriminación, el proceso de integración económica implica medidas encaminadas a suprimir algunas formas de discriminación. La integración económica así definida, puede adoptar como veremos variadas formas: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración económica total. Cfr. J. D. Bela Balassa; Teoría de la Integración Económica, 1ª edición en español. México D. F., UTEHA, 1964. Véase también Arnoldo Kleidermacher y Miguel A. Romero; “Las procesos de integración y las vinculaciones empresarias” en Carlos M. Negri; Tratado teórico – práctico de Instituciones de Derecho Privado y de Derecho Económico. Buenos Aires, Ediciones Macchi, 2001, p. 744 y ss.

[2] El General Agreement on Tarifs and Trade (GATT) se constituyó en 1948 y tiene por propósito principal liberalizar el comercio mundial. Para ampliar sobre el tema puede consultarse: Waldemar Hummer y Dietmar Prager; GATT, ALADI y NAFTA. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1998. Asimismo, véase: Roberto Dromi, Miguel A. Ekmekdjian y Julio César Rivera; Derecho Comunitario. Sistemas de Integración. Régimen del MERCOSUR. 2ª edición, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996. Nahuel Oddone y Leonardo Granato; “MERCOSUR, Unión Aduanera, de requisitos mínimos y máximos. Atrapada entre el GATT y la doctrina” en Contribuciones a la Economía, revista académica del Grupo de Investigación EUMED.NET de la Universidad de Málaga, noviembre de 2005. Accesible a texto completo: http://www.eumed.net/ce [recuperado: 09/11/2005].

[3] Cfr. Silvia Jardel y Alejandro Barraza; MERCOSUR. Aspectos jurídicos y económicos. Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 1998, p. 29.

[4] Cfr. Juan Mario Vacchino; “Momentos claves en la historia de ALALC – ALADI” en revista Integración Latinoamericana, Nº 126. INTAL, agosto de 1987, p. 26/27.

[5] Cfr. El proceso de integración en América Latina y el Caribe en 1993. Buenos Aires, BID / INTAL, 1994, p. 25.

[6] Cfr. Roberto Dromi, Miguel A. Ekmekdjian y Julio César Rivera; Derecho Comunitario... Op. cit., p. 127.

[7] No se nos escapa la relación Argentino – Uruguaya y Uruguayo – Brasileña. Vale decir que en el marco de estas relaciones encontramos importantes programas como los de Expansión Comercial (PEC) de 1975 y 1986 entre Brasil y Uruguay y los de Cooperación Económica (CAUCE) de 1974 y 1985 respectivamente. Cfr. Florencia González Oldekop; La Integración y sus Instituciones. Los casos de la Comunidad Europea y el MERCOSUR. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1997, p. 166 y ss. Véase también: Laura Dromi San Martino; “El MERCOSUR y el Derecho Internacional del Comercio”, en Ada Lattuca y Miguel A. Ciuro Caldani, (Coord.); Economía globalizada y MERCOSUR. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1998.

[8] Véase Luiz Alberto Moniz Bandeira; Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR. Buenos Aires, Norma Editorial, 2004.

[9] Véase Nahuel Oddone y Leonardo Granato; “Ecuación Lógica: ¿Dictadura y Belicismo? - ¿Democracia y Pacifismo? Variables intervinientes en la Política Exterior Argentina del período 1976-1989” en II Encuentro del CERPI: “Prospectivas y perspectivas de nuestra Política Exterior”. Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La Plata, septiembre de 2005.

[10] Cfr. Silvia Jardel y Alejandro Barraza; MERCOSUR. Aspectos... Op. cit., p. 36.

[11] Aldo Ferrer; Hechos y ficciones de la globalización. Argentina y el MERCOSUR en el sistema internacional. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2001, p. 56.

[12] Las políticas exteriores de ambos países tenían importantes puntos de convergencia: con respecto a la crisis de América Central, en las discusiones de la Ronda Uruguay del GATT, sobre la no proliferación nuclear. De conjunto, la Argentina y el Brasil compartían a mediados de los años 80 una posición defensiva frente al mundo, que podía reforzarse sólo si se hacía común. Cfr. Andrés Cisneros y Carlos Piñeiro Iñíguez; Del ABC al MERCOSUR. La integración latinoamericana en la doctrina y praxis del peronismo. Buenos Aires, ISEN y Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoamericano, 2002, p. 476.

[13] Al respecto véase: Raúl A. Etcheverry y Gabriela M. Etcheverry; MERCOSUR. Negocios y Empresas. Historia y futuro de la Integración Latinoamericana. Buenos Aires – Madrid, Ciudad Argentina, 2001. Véase también: Roberto Bloch; La construcción del MERCOSUR. La evolución de un nuevo actor en las Relaciones Internacionales. Buenos Aires, Duplicar, 2003, p. 5 y ss.

[14] Véase, Nahuel Oddone y Leonardo Granato; “La globalización de la economía y la reconversión de las empresas industriales del MERCOSUR (1991-1996). El caso de Metalúrgica Tandil S.A.” en Contribuciones a la Economía, revista académica del Grupo de Investigación EUMED de la Universidad de Málaga, diciembre de 2003. Accesible desde http://www.eumed.net/ce/ [recuperado: 12/12/2003].