Organizaciones y Políticas Públicas
Una mirada desde el noroeste

 

La reforma administrativa municipal en Elota (1999-2001): aplicación de un modelo gerencial en gobiernos locales

Carlos López Portillo Tostado*

* Alumno del Doctorado de Ciencias de la Administración en la UNAM, inscrito en el Padrón de Excelencia de CONACYT. Profesor adscrito al Departamento Académico de Ciencias Económico-Administrativas y miembro del Cuerpo Académico cuya línea de investigación es “Procesos organizacionales y políticas públicas en el noroeste de México”.

Resumen

En la actualidad, existe en México una oleada de estudios relacionados con la problemática municipal, que apuntan a la necesidad de replantear el modelo que se impuso a los gobiernos locales de arriba hacia abajo, del centro hacia la periferia.

En este trabajo se sostiene que cualquier reforma administrativa se orienta a hacer de la administración pública un organismo social de renovación constante, que le permita dar respuesta puntual a las demandas del entorno.

Aquí se presentan algunos conceptos que articulan las ideas y reflexiones dentro del cual se fundamenta y desarrolla una política pública de reforma administrativa.

Enseguida, se describe de manera puntual el análisis y descripción de las etapas de gestación, formulación e implementación de esa política y los instrumentos metodológicos utilizados.

Se subraya que el eje central de la etapa de implementación lo constituyó un conjunto de herramientas propias del modelo gerencial como lo son: un Taller de Planeación Estratégica, Taller de Programación y Presupuestación y un Taller encaminado a elaborar herramientas de evaluación.

Por último, en la etapa de evaluación se describen los impactos concretos en los ámbitos de estudio de la reforma administrativa municipal en los años 2000-2001, así como la descripción de acciones que se llevaron a cabo para un mejor desempeño de la gestión municipal.

Introducción

En la actualidad, existe en México una oleada de estudios relacionados con la problemática municipal, que apuntan a la necesidad de replantear el modelo que se impuso a los gobiernos locales de arriba hacia abajo, del centro a la periferia. Este circuito deberá reformarse en sentido contrario; esto es, desde la vida municipal y desde las regiones hacia el centro.

En el ámbito académico se están generando investigaciones encaminadas a introducir un conjunto de temas, ante la urgente necesidad de modernizar a los municipios, así como explorar nuevas rutas e itinerarios de acción.

En ese contexto, el motivo fundamental que impulsó el presente artículo es evaluar el impacto de la instrumentación de un programa de reforma administrativa aplicado en el municipio de Elota, durante el periodo de agosto a diciembre de 1999.

Los rubros considerados para el análisis son los siguientes: autonomía financiera, estructura orgánica, normatividad, reingeniería de procesos operativos, servicios públicos, tecnología informática y participación ciudadana.

Respecto a su estructura, éste se compone de tres apartados: el primero, que corresponde al marco teórico, el cual contiene una serie de conceptos que permiten interpretar los procesos locales de gestión; en el segundo, se presentan las etapas de gestación, formulación e implementación de la política pública de reforma administrativa en aquel municipio; y por último, en el tercer apartado se evalúan los impactos concretos de la citada reforma administrativa, a través de indicadores de gestión de carácter cualitativo y cuantitativo.

I. Marco teórico

La intención de este apartado es presentar conceptos que articulan las ideas y reflexiones, dentro del cual se fundamenta y desarrolla el presente trabajo.

1.1 El Gobierno

El gobierno está constituido por instituciones que organizan y regulan la vida económica, política y social de los ciudadanos. En el marco de un proceso de globalización económica y de la extendida aplicación de políticas neoliberales (privatización, menor injerencia estatal en la economía, desregulación), se requieren profundas transformaciones en el interior del aparato gubernamental, que permitan generar nuevas fronteras de legitimidad para preservar el todo social.

Los gobiernos locales y más ampliamente el ejercicio de lo local, se revaloriza en el contexto de las posiciones antiestatistas y su papel se redefine porque es ahí donde se instalan las fuentes primarias de la gobernabilidad: es en el municipio donde la relación entre la sociedad y su gobierno es más próxima. (Ziccardi, 1998: p.165-166). La reforma administrativa como política pública municipal es objeto de estudio en todas las latitudes del mundo. De la academia norteamericana sobresalen las ideas de David Osborne y Ted Gaebler en el año de 1996.

Los autores consideran que el ambiente actual demanda instituciones sumamente flexibles y acomodaticias, capaces de distribuir bienes y servicios de alta calidad, con bríos siempre crecientes a cambio de cada peso. Exige instituciones que escuchen a sus clientes para ofrecerles opciones de servicios no estandarizados, que dirijan mediante la persuasión e incentivos en vez de órdenes, que transmitan a sus empleados un sentido de misión y de control, hasta de propiedad. Demanda instituciones que deleguen poder a los ciudadanos, en lugar de limitarse a servirlos.

Debido a que la demanda de servicios públicos es mayor que los ingresos fiscales, resulta un imperativo para los gobiernos municipales hacer énfasis constante en la realización de más acciones con menos dinero y en la exploración de técnicas administrativas más innovadoras y eficientes en relación con su costo. Entre las prácticas de creciente aceptación – según estos autores - figuran la contratación de servicios, la evaluación del desempeño, la administración participativa, los tributos directos y la planeación estratégica.  

Los autores establecen una tipología de diferentes gobiernos de acuerdo a los diversos grados de intencionalidad. Se considera importante señalar las que se corresponden en principios, categorías y conceptos del tipo de gobierno en el cual se inscribe y desarrolla el artículo de marras:

1.2.1 El gobierno orientado a resultados

Las organizaciones públicas empresariales están en proceso de aprendizaje. Prueban nuevas cosas continuamente, descubren qué funciona y qué no y aprenden de la experiencia. Pero si una organización no evalúa los resultados y no puede identificar el éxito cuando este sucede ¿cómo va a aprender de él?. Sin la retroalimentación de los resultados, a menudo la innovación queda abortada.

Para medir los resultados es preciso contemplar indicadores de eficacia, en el que se lleve un registro sobre la capacidad de lograr objetivos y metas programadas; indicadores de eficiencia, que muestren el cumplimiento de los objetivos y metas programadas con un mínimo de recursos disponibles e indicadores de calidad del servicio o producto, en el que se mida el grado de satisfacción de los usuarios o clientes.

1.2.2 El gobierno previsor: prevenir en lugar de curar

De acuerdo a Osborne y Gaebler, una cosa es anticipar el futuro y otra muy distinta es tomar decisiones con base en la previsión. Un número creciente de instituciones públicas intentan hacer esto utilizando la disciplina del sector privado que se conoce como planeación estratégica. En esencia, es el proceso de examinar la situación actual y la trayectoria futura de una organización o comunidad, fijar objetivos, desarrollar una estrategia para alcanzarlos y evaluar los resultados. Los diferentes procesos de planeación estratégica poseen vericuetos diversos, pero la mayoría contienen una serie de puntos básicos:

Análisis de la situación, tanto interna como externa.

Diagnóstico o identificación de los problemas esenciales que afronta la organización.

Definición de la misión fundamental de la organización.

Estructuración de los objetivos básicos de la organización.

Establecimiento de una visión: cómo es el éxito

Desarrollo de una estrategia para llevar a la práctica la visión y los objetivos.

Desarrollo de un calendario para esa estrategia.

Medición y evaluación de los resultados.

En el gobierno se requiere un elemento más: el consenso. Un gobierno posee más accionistas que un negocio, y la mayoría de ellos votan.

En el ámbito latinoamericano se utiliza regularmente el concepto de buen gobierno, en el que se identifican tres dimensiones:

a) La “accountability” que alude a la responsabilidad, el rendimiento de cuentas que deben realizar los funcionarios públicos sobre sus acciones.

b) Una estructura legal que implica reglas y regulaciones claras y fuertes, que deben ser aplicados por la autoridad con procedimientos conocidos.

c) Información y transparencia adecuadas y confiables, componentes sustanciales del proceso decisorio y requisitos para reducir la corrupción y el desperdicio en el uso de los recursos.

En este mismo sentido, Alicia Ziccardi (1998:165-166) define a un buen gobierno local en México como aquel que:

a) Provee los servicios públicos con eficiencia, equidad y calidad; b) Administra la hacienda pública con honestidad, transparencia y responsabilidad.

c) Realiza una gestión del territorio planificada, participativa y en vistas al interés general.

1.2. El municipio

El municipio ha sido definido desde diferentes ópticas: ya sea como espacio de gobierno, geográfico, social, cultural y económico. Para propósitos operativos de este trabajo, nos apoyaremos en la definición vertida por Rodolfo García del Castillo (1999:46), en la que define al municipio como

Una institución de la administración pública local encargada de efectuar la gestión de recursos, formulación e implementación de políticas en un territorio dado y en interacción constante con su comunidad. En su operación cotidiana, la institución municipal actúa como una organización inscrita en las relaciones inter e intragubernamentales que transitan a través de un orden federal.

En nuestro país, la problemática municipal ocupa un lugar central en la agenda nacional. Aparecen como fundamentales un conjunto de temas que van desde la reforma del Estado, relaciones intergubernamentales asimétricas, federalismo y descentralización, los límites de la acción gubernamental y la redefinición de lo público y lo privado, así como lo relativo a cuestiones de eficiencia de operación técnico administrativa.

1.3. Política pública

Se presentan aquí algunas consideraciones teóricas que sobre el particular formula Luis F. Aguilar, (1995:33) con el propósito conformar un marco conceptual coherente, dentro del cual se desarrolla el presente artículo.

Gobernar de acuerdo a política pública significa incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa de ello, ni pasivos, ni unánimes.

La etapa de gestación tiene relación directa con la identificación de un problema por parte de la autoridad jurídicamente pública; sea a través de que los ciudadanos plantean un conjunto de demandas y necesidades o en la que las autoridades públicas son quienes modelan las necesidades de la población.

Por su parte, la etapa de formulación se puede definir como aquella que analiza e interpreta los aspectos relevantes del problema a tratar y sus posibles soluciones.  

1.1.1 Etapa de evaluación.

Debido a que el propósito central del trabajo es evaluar los impactos de la reforma administrativa municipal en Elota, en este apartado se hace una revisión exhaustiva de diferentes enfoques de reconocidos académicos sobre la etapa de evaluación, con el propósito de tener una mayor claridad sobre el tema en cuestión; cabe señalar que en esta investigación se utilizó el enfoque descriptivo.

Meny y Thoening nos dicen que evaluar una política pública es apreciar los efectos atribuibles a una intervención gubernamental, en un campo específico de la vida social y del entorno físico. Por tanto, la evaluación es una ruta de razonamiento asumido por el analista: la apreciación sistemática sobre la base de métodos científicos, de la eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o no, de las políticas públicas.

Este enfoque desagrega cuatro tipos de actitudes que son: la descriptiva, la clínica, la normativa y la experimental. La actitud descriptiva corresponde a un evaluador que intenta realizar un inventario de un efecto de una intervención pública. confecciona una lista en la que contabiliza los efectos o las variaciones entre un estado y un estado 1+n. Pretende ser exhaustivo registrando cualquier variación, no juzga si es un éxito o un fracaso porque el objetivo no es su problema; los autores denominan a ese tipo de evaluación como ex-post, que es la que utilizaremos en este trabajo.

La actitud clínica consiste no solo en registrar los resultados, sino en explicar porqué un objetivo propuesto no ha sido alcanzado y porqué otros objetivos no buscados al principio, si lo han sido. Establece un diagnóstico y explica las diferencias de efectos por los fallos de la máquina durante el recorrido.

En la actitud normativa, el evaluador elige sus propios parámetros que le servirán de referencia para medir los resultados observables; por lo tanto, no hace suyos los objetivos propuestos por el decisor o contenidas en la política pública a evaluar.

Por su parte, la actitud experimentalista es la más ambiciosa, ya que se dedica a descubrir si existen relaciones estables de causalidad entre el contenido dado de una política pública y un conjunto dado de efectos sobre el problema.

 

 

1.2 La reforma administrativa

Para Alberto Salinas, la reforma administrativa se orienta a hacer de la administración pública un organismo social de renovación constante, que le permita dar respuesta puntual a las demandas del entorno. Lo esencial a la naturaleza de cualquier reforma administrativa, es la institucionalización de un proceso que se traduzca en una acción:

a) Deliberada y sostenida;

b) Interna a la administración pública:

c) Conducente y anticiparse a los cambios en gestación dentro del entorno;

d) Evitar el deterioro natural de las respuestas o comportamientos en despliegue dentro de la organización” (Salinas, 1997:23).

Resume en una frase sus alcances: más importante que realizar cambios es cuidar que se sigan realizando en el futuro, al ritmo de las necesidades genuinas que los demandan. (Salinas, 1997:23).

El analista alerta sobre la necesidad de redefinir la expresión de reforma administrativa, debido a las experiencias fallidas en diversas partes del mundo.

Para el efecto, propone incorporar un conjunto de elementos que permitan reconceptualizar la naturaleza de la reforma administrativa, señalándose las siguientes:

Naturaleza cambiante del medio.

Relación respuesta-demanda como fuente de ineficiencia del sector público.

Tendencia natural a la desadecuación en la correspondencia respuesta-demanda.

Distinto ritmo de cambio en respuestas y demandas.

Tendencia hacia la incorporación de las respuestas al marco de los valores defendibles en el plano psicológico.

Deterioro natural de las respuestas al alcanzar ciertos niveles de rutina.

Papel de la autocrítica y revisión permanente.

Difusión de elementos innovadores.

Generación sostenida al medio.

Institucionalización de procesos continuos y sostenidos de cambio.

Con las líneas anteriores se pretende elaborar un marco referencial, con el propósito de tender puentes entre la construcción teórica y el fenómeno social por estudiar. Enseguida, se pasará al análisis y descripción de las etapas de gestación, formulación e implementación de la política pública de reforma administrativa aplicada en Elota; asimismo, se hace breve referencia a la metodología utilizada.

II. Etapas de la política pública (gestación, formulación e implementación)

A la fase de gestación se le define cuando la autoridad jurídicamente pública identifica un problema, que exige un tratamiento y lo incorpora en su agenda.

La administración pública de Elota fue seleccionada por el Gobierno del Estado para implementar un programa piloto de reforma administrativa en el periodo de agosto a diciembre de 1999, debido principalmente al dinamismo del Presidente Municipal Ing. Maximiliano Delgado Rodríguez y a su equipo de trabajo; por contar con avances importantes en materia económica y planes atractivos relacionados con la ecoregión y tener una estructura orgánica y complejidad adecuada, así como por su cercanía geográfica a la capital del Estado.

A continuación, se señalan de manera puntual los objetivos específicos institucionales de la reforma administrativa municipal en Elota:

Mejorar los servicios públicos y la atención a la ciudadanía.

Diseñar un nuevo modelo de la administración pública municipal.

Eliminar rezagos e incongruencias en el marco normativo y organizacional.

Buscar los mecanismos que permitan mayor autonomía financiera al municipio.

Incorporar tecnología de punta en el ámbito gubernamental.

Reforzar el posicionamiento del gobierno municipal ante los agentes productivos y sociales, para incidir en el desarrollo económico y social.

Promover la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas.

Multiplicar las curvas de aprendizaje de la reforma administrativa en municipios afines.

En la consecución de estos objetivos, subyacen los tres ejes básicos de referencia que le dan sentido a la acción gubernamental, a los que Enrique Cabrero alude con frecuencia:

La eficiencia, como prerrequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la relación insumo-producto, orientando la implementación de programas al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen; la eficacia, como método de visualización clara de los logros e impactos que se requieren generar, como mecanismo de monitoreo y seguimiento de los efectos parciales que un programa o política van generando para introducir los ajustes y correcciones oportunamente; y la legitimidad, como marco de referencia de las acciones gubernamentales, como mecanismo permanente de interacción con la ciudadanía como método de consulta, de opinión, de participación, que introduce permanentemente los procesos de ajuste, de negociaciones, de acuerdos, y resultado de ello, los arreglos institucionales necesarios para gobernar (Cabrero y Nava, 1999:22).

Una vez trazados someramente los diversos componentes que integran la etapa de gestación, pasaremos a describir de manera resumida la problemática detectada en la administración pública elotense, que viene contenida en la etapa de formulación.

Esta etapa se puede definir como aquella que analiza e interpreta los aspectos relevantes del problema a tratar, lo que supone aceptar que tiene solución o posibles soluciones.

La primera tarea a la que se abocó el grupo de trabajo fue entrevistar a los funcionarios municipales durante dos días para levantar información sobre responsabilidades, problemáticas y requerimientos, lo que dio una visión preliminar de las necesidades específicas de la administración municipal.  

Las personas entrevistadas fueron:

Presidente Municipal

Tesorero

Oficial Mayor

Secretario del Ayuntamiento

Director de Acción Social

Jefe de Catastro Urbano y Rural (Tesorería)

Director de Desarrollo Social

Director de Obras Públicas

Director de Ecología

Gerente de la Junta de Agua Potable y Alcantarillado

Enseguida, enumeraremos las debilidades más importantes del diagnóstico, como parte de la formulación de la política pública.

El Plan de Desarrollo Municipal 1999-2001 no estaba congruente con el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004.

La estructura organizacional no estaba orientada a una estrategia de desarrollo, ni a una normatividad efectiva.

Hay responsabilidades asignadas a puestos que no corresponden. No existe una interrelación efectiva entre las diferentes áreas.

El proceso de presupuestación se enmarcaba en un conjunto de inercias enfocadas en el quehacer diario y coyuntural, conforme a las necesidades y a los ingresos disponibles en el corto plazo.

Debilidad recaudatoria, debido a la desactualización de la base catastral de predios urbanos y a la carencia de una estrategia integral del proceso de cobranza.

Hay una normatividad obsoleta, inoperante e inexistente.

Falta de planeación del gasto y la centralización del proceso en una sola persona en las compras.

No cuenta con herramientas especializadas para la gestión municipal.

Los procesos se realizan manualmente.

Equipo informático insuficiente en la mayoría de las áreas y la falta de personal especializado.

En cuanto a servicios públicos, la situación es la siguiente:

Recolección de basura: el servicio se presta de manera irregular, sin rutas ni horario; no se cuenta con un basurón municipal.

Alumbrado público: no se canalizan recursos suficientes para el mantenimiento y operación del sistema de alumbrado y no existe un mecanismo de supervisión que garantice el adecuado funcionamiento de este servicio.

Agua potable y drenaje: hay un fuerte problema de cartera vencida; las tarifas que se aplican se encuentran desactualizadas y no existen criterios definidos para actualizarlas.

Hay comunidades y colonias que carecen de tan preciado líquido.

No hay seguimiento ante demandas planteadas por la ciudadanía.

No existe una forma ordenada de atención a las solicitudes de audiencia y demandas de la ciudadanía.

Con una visión preliminar de las necesidades específicas del Ayuntamiento, se diseñó un plan de trabajo calendarizado; asimismo, se aplicaron cuestionarios, encuestas y entrevistas con los funcionarios para ubicar de una manera más profunda la problemática específica de cada área. Esta actividad se llevó a cabo de manera permanente.

Enunciada la problemática de los ámbitos de estudio de esta investigación, se pasará a la etapa de implementación, en donde se describen las acciones estratégicas llevada a cabo para lograr los objetivos planteados de la citada reforma.

Se puede definir a la implementación como el proceso de convertir un mero enunciado mental (legislación, plan o programa de gobierno), en un caso de acción efectiva y es el proceso de convertir algo que es un deseo, en una realidad efectiva.

Enseguida, se describen las acciones encaminadas a implementar el programa de reforma administrativa en el municipio.

El programa de planeación estratégica diseñado para el municipio de Elota constó de tres fases, que son: Taller de planeación estratégica, Programación y presupuestación y Herramientas de evaluación.  

 

1ª Fase: Taller de planeación estratégica

El objetivo de instrumentar un Taller de planeación estratégica fue el de establecer un proceso continuo, flexible e integral que generase capacidad de dirección; ayudar a definir el camino a seguir y agilizar el entendimiento de los procesos de cambio; detectar oportunidades y amenazas que se generan en el entorno municipal y ubicar fortalezas y debilidades; permitir establecer prioridades de operación y gasto; promover la congruencia y la sinergia entre las áreas y buscar la consistencia entre las acciones de corto plazo y los objetivos de largo plazo.

Se llevó a cabo los días 9 y 10 de Octubre de 1999 con la participación de todos los funcionarios municipales, algunos regidores y funcionarios estatales. Dicho taller fue coordinado por consultores del Despacho Booz & Allen Hamilton.

Se inició la sesión con una presentación de los objetivos y la teoría necesaria para el armado del Plan. Posteriormente, los participantes en conjunto desarrollaron la misión, visión, valores estratégicos y el análisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas tomando como marco referencial la información contenida en el Plan de Desarrollo Municipal 1999–2001.

En el segundo día, los participantes se dividieron en grupos de trabajo para construir los objetivos y programas estratégicos, presentando las propuestas al presidente municipal y al resto de los participantes para su validación.

2ª Fase: Programación y presupuestación

Con la instrumentación de la Nueva Estructura Programática (NEP) para el ejercicio 2000, se vincularon de forma directa y sencilla los propósitos de las políticas públicas y la misión de la áreas municipales, con el quehacer cotidiano de los ejecutores directos de los recursos públicos.

Este ejercicio se realizó durante tres semanas, llevándose a cabo las siguientes acciones:

En principio, por parte de Tesorería se definieron las fuentes de financiamiento y se proyectaron los ingresos para los siguientes dos años, con el propósito de tener una base de disponibilidad financiera para el cumplimiento de los programas.

Los programas estratégicos fueron detallados en elementos programáticos de más bajo nivel, obteniéndose los costos de los programas identificados; ello nos permite hacer un costeo de las políticas públicas y la medición de sus implicaciones presupuestarias.

Cada uno de los funcionarios de primer nivel elaboró el Programa Operativo Anual para su Dirección. En dicho Programa se contemplaron las líneas de acción y el plan de trabajo.

Este ejercicio permitió a las diferentes áreas proponer resultados a alcanzar en línea con las políticas contenidas en el Plan Municipal de Desarrollo 1999-2001 y del Plan Estatal de Desarrollo 1999- 2004. Asimismo proporcionó información valiosa para fijar prioridades y de acuerdo a éstas, asignar recursos.

Cada una de las áreas del Ayuntamiento elaboró un presupuesto para el año 2000, con criterios realistas y susceptibles de realizarse en un entorno de disponibilidades financieras limitadas; con la debida observancia de los lineamientos de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria establecidos. Este presupuesto fue consolidado por la Tesorería.

3ª Fase: Herramientas de evaluación

El desarrollo de esta fase tuvo como objetivo definir los parámetros de medición y evaluación de los resultados a alcanzar, a través de la construcción de indicadores estratégicos que definen en forma precisa y clara los aspectos relevantes a las actividades institucionales y proyectos, a los cuales se asocian metas que permiten medir el desempeño de las áreas con mayor objetividad.

El día 30 de octubre se llevó a cabo una reunión de trabajo con los servidores públicos municipales. En ella se desarrollaron las siguientes actividades:

Al culminar el proceso de programación de las dependencias a través de los Programas Operativos Anuales, éstos fueron presentados por cada titular ante el C. Presidente Municipal para su validación.  

 

Se realizó un Taller de indicadores estratégicos coordinado por consultores del Despacho Booz & Allen Hamilton, cuyo propósito fue preparar a los funcionarios con la teoría sobre su diseño y la definición de metas.

Con esos elementos, quedó asentado el compromiso de que cada uno de los Directores de área formularan sus indicadores de desempeño y metas asociadas que se desean alcanzar. Con las acciones anteriores se cerró el ciclo que permitirá evaluar las acciones de la administración municipal, y que servirá como herramienta de revisión para el siguiente ciclo de planeación–programación-presupuestación.

Enseguida, pasaremos a la parte central del artículo, que es la de evaluar los impactos concretos de la reforma administrativa municipal en los años 2000 y 2001, así como la descripción de acciones que se llevaron a cabo para un mejor desempeño de la gestión municipal.

III. Etapa de evaluación

En el primer apartado se expusieron los aspectos básicos de la evaluación, como etapa última del proceso de la política pública a través de la óptica de diversos académicos y estudiosos de la disciplina. La gran mayoría coincide en que la evaluación de un programa consiste en ir más allá de los indicadores de resultado, para proceder a una valoración detenida de los mismos, determinando la eficacia de las políticas y de los programas del Gobierno a través de un proceso de medición de los resultados.

Este proceso no constituye un fin en sí mismo; en la administración pública la medición de resultados se dirige a comprender mejor los procesos y productos derivados de las políticas públicas, de manera que faciliten la toma de decisiones, más que a medir un resultado final preciso. Sin embargo, hay que estar conscientes de que medir los resultados de manera adecuada continúa planteando serios problemas conceptuales y prácticos.

En consecuencia, cualquier información sobre los resultados debe usarse con precaución cuando hay que emitir un juicio y resulta especialmente necesario servirse de ella con fines positivos (para resolver un problema), antes que negativas (para imputar culpas). El buen uso de indicadores inevitablemente imperfectos requiere prudencia y discernimiento (OCDE, 1997:234).

Se comparte con los investigadores Larios y Magaña (2001:18) su apreciación en el sentido de que la evaluación de las políticas públicas responde a dos fines fundamentales: convertir a la evaluación en un instrumento de gestión, al mismo tiempo que, y como condición necesaria del primer fin, sustituir el significado actual de evaluación como instrumento de sanción, por su reconocimiento como instrumento de análisis-aprendizaje.

Desafortunadamente, en nuestro país se presentan dificultades para llevar a la práctica el ejercicio de la evaluación como una realimentación de las decisiones; debido a la visión tradicional del modelo burocrático, de apego a las normas y la inexistencia de una tradición de colaboración para la investigación téorico-práctica. Justamente, el tipo de investigación desarrollada es la evaluación de la reforma administrativa del municipio de Elota encaminada a la apreciación de impactos, que se definen como las modificaciones de la situación o comportamiento de la gestión interna y externa de la administración municipal.

La gestión interna municipal comprende el marco normativo, estructura orgánica, finanzas municipales y tecnología informática; por su parte, la gestión externa se expresa en la prestación de los servicios municipales y la participación ciudadana. Conforme a lo descrito, se abordará de manera particular cada ámbito de acción.

3.1 Gestión interna

3.1.1 Autonomía financiera

La autonomía financiera municipal exige que, cada vez más, los municipios se financien con tributos propios y con participaciones en los ingresos del Estado.  

A partir de las reformas constitucionales al artículo 115 constitucional, se otorgaron al municipio un mayor número de atribuciones para impulsar el manejo hacendario de los recursos municipales con una mayor autonomía.

En ese sentido, se abordará el comportamiento de los años 1999- 2000-2001 de la hacienda pública municipal de Elota, con el propósito de evaluar los impactos de la reforma administrativa en el aspecto hacendario; y en esa medida, tener elementos para hacer una valoración sobre si efectivamente, se generaron los mecanismos para contar con una mayor autonomía financiera o una menor dependencia de la administración municipal.

Los ingresos propios son los que se obtienen directamente de la comunidad: impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.

Los impuestos son las contribuciones que pagan las personas físicas y morales previstas en la ley; las deudas son pagos por servicios; los productos son pagos recibidos por la enajenación de bienes patrimoniales; los aprovechamientos son ingresos por concepto de multas, recargos, gasto de ejecución, reintegro, indemnizaciones; los productos financieros son los rendimientos sobre inversiones que se generan por la venta de un bien inmueble o mueble o por los recursos que se tienen depositado en los bancos. (Cabrero y Orihuela, 2000:30).

Del total de rubros en que se componen los ingresos propios, fue el de impuestos el que aportó una mayor cantidad de recursos con un incremento del 28% en el año 2000, con respecto al año 1999 y un incremento del 12% en el año 2001, con respecto al año 2000.

Ello fue posible debido a que se instrumentaron acciones muy concretas para hacer más eficiente la recaudación derivado de la reforma administrativa en operación: se aumentó la base de contribuyentes, se abatió el rezago en materia de contribuyentes y se impulsó la regularización y actualización de predios urbanos y rústicos.

En un comparativo de recaudación de predial, el urbano tiene un incremento del 41% en el año 2000 con respecto al año 1999; mientras que en el año 2001, en comparación con el 2000 reflejó un incremento del 23% (ver figura 1).

Ese comportamiento fue resultado de un mejor proceso de cobranza de rezagos en las comunidades más importantes, se regularizaron y actualizaron los predios urbanos y se amplió el padrón de contribuyentes. La labor de coordinación intergubernamental con el Instituto Catastral de Sinaloa fue determinante para el éxito de este esfuerzo recaudatorio.

El impuesto predial rústico tuvo un comportamiento ascendente en los dos años, reflejó un incremento en el año 2000 del 3% con respecto a 1999, mientras que en el 2001 se tuvo un incremento del 7% con relación al año 2000 (ver figura 2).

Los mecanismos específicos para incrementar los ingresos de este impuesto fueron los siguientes: se implementó un proceso pro activo de inspección, fiscalización y cobranza; se amplió el padrón de contribuyentes; se impulsó la regularización y actualización de predios rústicos, entre otras acciones.

Durante el periodo, se llevó a cabo un importante esfuerzo en la actualización de la base catastral: mientras en 1998 estaban registrados 4555 propiedades catastrales, en 1999 se incrementó a 6288, en el año 2000 a 6536 y en el 2001 a 8267.

El buen comportamiento recaudatorio obtenido, acredita la pertinencia de las acciones llevadas a cabo en el marco de la reforma administrativa municipal.

Las participaciones son los porcentajes de la recaudación federal total que las leyes federales o estatales conceden a los municipios.

Las aportaciones federales a municipios son: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun). Por concepto de participaciones, el Ayuntamiento recibe el 81% del total de los ingresos, observándose un incremento del 17% del 2000 en comparación con 1999 y en el 2001 en comparación con el 2000, fue del 33%. Es importante observar que en el año 2001 se tuvo avances en cobros importantes que anteriormente no se tenian como es el caso de Zofemat y el FAISE.

Entendemos por gasto corriente las erogaciones que hace el municipio para cubrir necesidades administrativas.

El gasto corriente representó el 70% en 1999 con relación al ingreso total obtenido en ese año; en el 2000 representó el 81% y en el 2001 fue del 77%. Esta expansión del gasto administrativo se debe en parte a los mejores salarios de los empleados y funcionarios municipales, así como la contratación de más personal en áreas como seguridad pública y mantenimiento de infraestructura de prestación de servicios públicos (mantenimiento de red de agua potable, vialidades).

En 1999 el gasto corriente frente a los egresos representó el 73%; el 80% en el 2000 y el 76% en el 2001. El hecho de contar con una estructura de gasto altamente cargada de gasto corriente hace más dependiente a la administración municipal de los otros niveles de gobierno; por lo que se reduce su autonomía de gestión y además, no hay margen de maniobra para emprender proyectos de inversión local; además, se genera una burocracia que se convierte cada ciclo en una bola de nieve creciente.

Dichas inversiones se canalizaron a la construcción de nuevos pavimentos, puentes y vados, introducción de redes de electrificación y mejoramiento de alumbrado público.

3.1.2. Organización, procesos y normatividad.

3.1.2.1. Organización.

Por su propia naturaleza, la estructura orgánica es un componente que tiene que ver con la gestión interna del municipio, que requiere ser pensado en función de las características propias del mismo y de las posibilidades y recursos de cada administración municipal. Por lo tanto, no debieran existir fórmulas rígidas sino flexibles, de manera que la preocupación por los resultados y la obtención de los mismos permita una modificación de la misma estructura, tantas veces como sea necesario.

Los municipios necesitan una organización administrativa que sea capaz de resolver los problemas sin necesidad de trámites demasiado largos y penosos y han de gozar de la suficiente flexibilidad, como para poder dotarse a sí mismos de ese tipo de administración. Congruente con las anteriores premisas, en Elota se diseñó una nueva estructura orgánica basada en los cuatro pilares de la administración municipal ya indicados, que entró en operación desde inicios del año 2000.

El tipo de evaluación que en este apartado se hará, tiene que ver más con las características cualitativas que la estructura del gobierno municipal y los sistemas de relación institucional presentan, así como la capacidad o no de lograr los objetivos de programas y acciones del propio gobierno.

Como antecedente, referiremos el hecho de que en la anterior estructura orgánica existían diez áreas que le reportaban directamente al Presidente Municipal; en la nueva estructura se redujo a nueve.

Las principales modificaciones que se advierten en la nueva estructura orgánica son: la eliminación de la Coordinación de Asesores y la Oficialía Mayor; se crearon la Contraloría, la Dirección de Administración y la de Desarrollo Económico y Planeación; la Dirección de Acción Social absorbe a las de Acción Social y Deporte; por último, se le reasignan actividades de desarrollo urbano a la Dirección de Obras Públicas.

Dichos cambios obedecieron a la necesidad de ser más eficientes, tener capacidad de respuesta a las diversas demandas de la población y procurar ahorro en el gasto.

Autoridad, liderazgo y trabajo en equipo.

El mejor gobierno no es el que elude los problemas, sino el que les hace frente de manera directa. Evadir las presiones propias de la vida en sociedad, equivale a carecer de condiciones innovativas de gobierno y revela que hay un déficit para abordar con creatividad los problemas que surgen.

El presidente municipal de Elota durante el periodo de 1999- 2001 fue una autoridad que conversó, escuchó e hizo frente a los problemas tomando en consideración la importancia que los grupos tienen en la estructura de la sociedad, así como sus demandas.

Reunió características del líder participativo en donde la toma de decisiones se hizo con base en consultas con sus subordinados y promovió el empowerment o el empoderamiento, entendido como un proceso que ofrece mayor autonomía a los empleados, compartiendo con ellos información relevante y dándoles control sobre los factores que influyen en su desempeño laboral (Davis, 1999:246).

Sin embargo, observamos en el inicio de la investigación que el comportamiento de los servidores públicos municipales se asemejaba más a un grupo informal que a uno formal, debido a la base de intereses comunes, proximidad y amistad. Esto fue fácil de advertir por el tipo relación coloquial manifestada entre ellos. Asimismo, se manifestó desconocimiento por parte de algunos funcionarios de los procedimientos correspondientes a sus responsabilidades; contradicciones entre la norma y la práctica; poca coordinación interinstitucional e inseguridad respecto de la propia autoridad y responsabilidad.

A partir de los trabajos realizados en el programa de planeación estratégica, cuyo conocimiento permitió realizar un análisis que guarda la organización municipal con respecto a los factores internos: definición de objetivos y programas estratégicos, así como las líneas de acción, programas de trabajo y costeo por dependencia permitieron direccionar y darle un sentido y rumbo a la administración municipal. Durante los años 2000 y 2001 se estableció como eje central de operación la interrelación de las diferentes áreas en la consecución de objetivos comunes; el trabajo en equipo se instituyó como uno de los pilares del cambio organizacional hacia la eficiencia y la eficacia. Esta nueva dinámica de trabajo ha cumplido con las características de los equipos exitosos:

Compromiso con las metas y objetivos compartidos.

Toma de decisiones por consenso.

Comunicación abierta y honesta.  

Liderazgo con visión de futuro de parte del Presidente Municipal.

Clima de cooperación, colaboración, confianza y apoyo.

Reconocimiento a la entrega y responsabilidad de los servidores públicos municipales.

Planeación, programación y presupuestación.

El programa de planeación estratégica para el municipio de Elota permitió construir un plan de trabajo, con claridad en los objetivos y programas estratégicos enmarcados en los cuatro pilares de la administración pública municipal: eficientar los servicios públicos, mejorar la calidad de vida, promover el desarrollo económico y ejercer una nueva forma de gobierno.

Los programas estratégicos fueron detallados en elementos programáticos de más bajo nivel, obteniéndose los costos de los programas identificados.

Cada uno de los funcionarios de primer nivel elaboró el Programa Operativo Anual para su dirección, no como un mero trámite; sino como una herramienta que propone resultados a alcanzar en línea con las políticas y orientaciones contenidos en el Plan Municipal de Desarrollo 1999-2001, contempla las líneas de acción y el plan de trabajo, fija prioridades y de acuerdo a éstas, se asignan recursos. En el marco de la reforma al sistema presupuestario, destacan la concertación de la Nueva Estructura Programática (NEP) 1998 para el Gobierno Federal y la introducción de indicadores estratégicos para evaluar y monitorear a los programas, así como a las principales actividades gubernamentales, organizándose hacia una administración enfocada a resultados.

Por su parte, el proceso de presupuestación se enmarcaba en un conjunto de inercias en el quehacer diario y coyuntural, conforme a las necesidades y a los ingresos disponibles en el corto plazo.

A diferencia de como ocurría antes, en el que el Tesorero confeccionaba el presupuesto y los Directores desconocían los montos asignados para sus actividades; cada una de las áreas del Ayuntamiento elaboró un presupuesto para el año 2000 y 2001, mismo que fue consolidado por la Tesorería y validado por el presidente municipal.

Control y evaluación.

El control de gestión consiste en asegurarse de manera permanente, que las decisiones tomadas en cuanto a la utilización de los recursos y que las acciones llevadas a cabo, permitan efectivamente alcanzar los objetivos previamente fijados. Igualmente, debe favorecer la coordinación de los diferentes responsables e integrarlos frecuentemente a la organización, haciendo de tal manera que sus necesidades e intereses se armonicen con las de la administración. Es lo que se acostumbra llamar “la convergencia de objetivos”. En virtud de que en esta investigación le hemos dado un peso específico a la planeación estratégica, es necesario establecer las diferencias entre ésta y el control de gestión.

CONTROL DE GESTIÓN PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

El presidente municipal de Elota fue un activo promotor del control de gestión. La responsable del sistema lo fue la Contralora Municipal, quien aconsejó a los principales responsables para que administren con eficacia y con mayor eficiencia los recursos que tuvieron a su cargo y, por lo tanto, hizo todo para permitir a cada uno de ellos “dominar su gestión”; asimismo, motivó a los principales responsables a actuar en el sentido de los objetivos de la organización municipal.

Durante el año 2000 se atendieron 112 quejas sobre el desempeño de los servidores públicos, procediéndose conforme a reglamento en cada caso particular. En el año 2001 se elaboró el Manual del Auditor; se capacitó a más de 5 289 beneficiados de obras que se convirtieron en vigilantes de los recursos y se atendieron 47 denuncias ciudadanas, dándose puntual seguimiento hasta su solución satisfactoria.

Es importante señalar que antes de la reforma administrativa instrumentada en Elota, no se contaba con una figura administrativa idónea que llevara a cabo las tareas de evaluación y control de gestión.

Por otro lado, era la desaparecida Oficialía Mayor la que servia de enlace del Ayuntamiento con la Contraloría del Gobierno del Estado; sin embargo, no realizaba funciones de contralor.

Como punto final a este apartado, se permite citar un sugerente comentario de Tonatiuh Guillén (1996:73) con respecto a que como regla general, las dependencias coincidentes en todos los Ayuntamientos son las clásicas Tesorerías, Secretaria del Ayuntamiento y dependencias de Seguridad Pública, así como las oficinas de Comunicación Social entre otras, que conservan tradiciones administrativas y jerarquía en el aparato de gobierno. Son más importantes, sin embargo, las dependencias no comunes, pues no sólo dibujan un creciente escenario general de diversidad, sino también un particular panorama de especialización de funciones, de satisfacción de aparatos de gobierno, y también la jerarquía de esas nuevas funciones en el aparato municipal.

Capacitación de recursos humanos.

En la actualidad, podemos sostener que gran parte del éxito que obtienen determinadas organizaciones públicas y privadas está estrechamente relacionado con un adecuado manejo de sus recursos humanos. Sin embargo, la administración municipal elotense no respondió a la exigencia de implantar un programa de capacitación permanente entre sus mandos medios y operativos.

Únicamente se brindó un curso de computación para los directivos y de apoyo, con una duración de dos meses impartido por el Instituto de Capacitación del Trabajo (Icatsin).

 

3.1.2.2 Reingeniería de procesos operativos.

1. Proceso de compras, refacciones y suministros.

Durante los años de 2000 y 2001 se llevó a cabo una planeación del gasto por dependencia y se descentralizó la autorización de las compras que anteriormente ejercía la Tesorería.

Enseguida, se detalla el proceso:

Por parte de Tesorería, una sola persona recibe y tramita requisiciones y órdenes de compra.

Si la compra está dentro del presupuesto del área, no se requiere de verificación. En caso contrario, se necesitan dos firmas (Tesorero y Presidente Municipal).

Las cotizaciones se realizan a través de concurso uno o dos veces al año, organizados por el Comité de Compras y Adquisiciones.

El área de Adquisiciones de Tesorería elabora orden de compra y firma. Se revisa requisición de compra contra presupuesto de gastos de cada área y después se firma por parte de Tesorería Adquisiciones y área solicitante.

El Tesorero no autoriza las compras, si éstas se encuentran dentro del presupuesto de cada área.

El área solicitante firma copia y original de orden de compra, llevándose sólo la original que se entrega al proveedor.

El área de Adquisiciones de Tesorería entrega directamente la copia de orden de compra a Contabilidad, sin pasar por el área solicitante.

La Tesorería respeta los plazos de pago a los proveedores.

Con este nuevo proceso, los beneficios se han expresado en una mayor agilidad en el trámite, mayor control en el gasto, mejores precios por parte de proveedores, mayor transparencia y orden en el proceso.

2. Programa Progresa

Debido al control que el Gobierno Federal ejerce sobre el programa Progresa, más que un rediseño del proceso se llevaron a cabo accio- nes por parte del municipio para fortalecer estas actividades. Entre estas acciones se destaca una mayor vinculación interinstitucional entre los responsables del Programa y el municipio, que se tradujo en proporcionar una mayor información de éste a la ciudadanía; el que no se presentaran rezagos en el pago de las becas; que la población objetivo fuera la más necesitada.

De acuerdo a datos contenidos en el Tercer Informe de Gobierno (2001:20) del Presidente Municipal de Elota Ing. Maximiliano Delgado Rodríguez, se pasó de 1 542 familias acreedoras de este beneficio de 36 comunidades en 1999 a 2 300 familias de más de 47 comunidades en el año 2000; mientras que en el año 2001 se atendió a 2 400 familias de 56 comunidades, con una derrama global en los tres años de 18 millones 519 mil 550 pesos.

1. Atención a la audiencia y al público.

La modernización de la gestión municipal encuentra como principal área de preocupación el fortalecimiento y apertura de la institución municipal. Como en todos los ayuntamientos del país, los mecanismos para recibir y reconocer las demandas ciudadanas a través de la audiencia y al público son de dos tipos principales: los formales y los de facto. Los mecanismos de facto privilegian la relación directa y pública entre el grupo demandante o los ciudadanos en lo individual, con el Presidente Municipal.

En los mecanismos formales, el grupo demandante hace la gestión a través de comités de vecinos de su colonia ante las autoridades municipales; enseguida, plantea la intervención del Regidor de la Comisión del Cabildo al que corresponda atender la demanda en cuestión y por último, se presenta la demanda en la Dirección de Participación Ciudadana, Atención Social, Relaciones Públicas, Oficina de Quejas, etc.

En el Ayuntamiento elotense predomina el mecanismo de facto, siguiendo el proceso de atención a la audiencia que a continuación se menciona:

Un grupo o un ciudadano solicita audiencia con el Presidente Municipal o con el Secretario del Ayuntamiento y espera ser atendido.

El Presidente Municipal recibe petición de audiencia y decide si puede atenderlo; si no es posible, el asunto lo delega al Secretario del Ayuntamiento.

El Presidente Municipal prioriza y atiende audiencias directamente. En muchas ocasiones, el ciudadano revela su asunto hasta que ya está solo con el Presidente Municipal.

El Secretario del Ayuntamiento prioriza audiencia. Por lo general, atiende primero a cualquier ciudadano que haya sido turnado por el Presidente Municipal y después atiende a la gente que tenía esperando. En el caso de tener mucha gente esperando, atiende por la mañana a ciudadanos y grupos del medio rural y por la tarde a ciudadanos del medio urbano, por razones obvias.

El Secretario del Ayuntamiento atiende audiencia. En caso de que no pueda resolver la petición, el Secretario pide al grupo o ciudadano se dirija a la dependencia correspondiente. Como se puede advertir, la interacción entre autoridades y ciudadanos se da de una manera poco formalizada y directa dado el perfil rural de la población elotense; que suele ser susceptible ante cualquier actitud de no ser atendido por las principales autoridades.

De ahí que no se haya establecido un módulo de recepción ciudadana en la entrada al Palacio Municipal, en donde se registren todos los ciudadanos que solicitan audiencia, el establecimiento de horarios de atención a la audiencia y establecer umbrales de tiempo por audiencia, tratando de cumplir con la agenda programada.

En las cinco cabeceras de las sindicaturas se instalaron buzones de recepción de quejas, a través de las cuales los ciudadanos plantean su sentir con respecto al trato recibido por parte de los funcionarios públicos.

Este proceso de interacción gobierno municipal-ciudadanía fue promovido y administrado por la Contraloría Interna del Ayuntamiento. 3.1.2.3. Normatividad

Uno de los objetivos específicos de la reforma administrativa municipal fue la de elaborar y actualizar su marco normativo interno, con el propósito de regular su funcionamiento, establecer sus órganos de gobierno y regular el uso y aprovechamiento de los bienes municipales.

En esta materia hubo avances significativos, ya que se modificaron y publicaron: el Reglamento Interior de la Administración, de Obras Públicas y Desarrollo Urbano, de Ecología y Protección al Ambiente, el Bando de Policía y Buen Gobierno, el Reglamento Deportivo, el Interno de la Cárcel Pública Municipal y el Reglamento Interno de la Policía Preventiva y de Tránsito Municipal. Estas directrices normativas son producto de la reforma administrativa implantada en Elota. (Tercer Informe de Gobierno, 2001:7).

Quedaron pendientes de aprobarse por el Cabildo y su posterior publicación oficial el Reglamento del Consejo para el Desarrollo Económico de Elota y el Decreto que crea el organismo descentralizado paramunicipal “Unidad Deportiva Julio Lerma Quintero”.

Este esfuerzo en materia reglamentaria ha redundado en una buena imagen del Ayuntamiento ante la comunidad, ya que se establecen los principios de actuación de la autoridad municipal con respecto a los gobernados; ha evitado la improvisación o actuación discrecional de la autoridad frente a sucesos, actos y situaciones de carácter legal.

Generó un orden administrativo al definirse resultados, atribuciones, funciones como producto de la política pública de reforma administrativa, responsabilidades y obligaciones de las autoridades y servidores públicos en el ejercicio de la función pública y por último, se garantiza a la comunidad que los actos del gobierno municipal de Elota se han fundamentado en el principio de legalidad.

Por el impacto y la trascendencia en la gestión de los ayuntamientos sinaloenses, consideramos importante señalar que con fecha 26 de noviembre del 2001 fue publicada en el Estado de Sinaloa, órgano oficial del Gobierno del Estado la nueva Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa, con la que se fortalecerá la autonomía de los ayuntamientos, otorgándoles mayores facultades y atribuciones. Sus principales modificaciones son las siguientes:

Los municipios podrán concesionar el servicio de agua potable. No podrán concesionarse los servicios de alumbrado público, seguridad pública, policía preventiva y tránsito, calles, parques y jardines.

Los ayuntamientos dejan de ser entidades meramente administrativas, para ser entidades de gobierno.

Se crea la figura de síndico procurador, con funciones de contraloría interna y la procuración de la defensa de los intereses del ayuntamiento; será elegido a través de las urnas.

Organiza y regula la participación ciudadana y vecinal en sus diferentes comunidades.

3.1.3. Tecnología informática.

El proceso de cambio y modernización de las administraciones municipales nunca ocurre en general, sino por parcelas funcionales y dependencias específicas. Debido a la restricción de recursos económicos, no fue posible adquirir el paquete completo de una arquitectura tecnológica, con base en los principales módulos que debe contener un sistema integral para la administración municipal.

Sin embargo, se fueron instalando computadoras en todas las oficinas, privilegiándose el área de Tesorería. Ello le ha permitido establecer un sistema de adquisiciones mediante cotizaciones, que requiere el consumo de los bienes y servicios de cada una de las Direcciones y Departamentos; se han hecho más eficientes las tareas vinculadas con la recaudación, el catastro y la administración de recursos; asimismo, se han simplificado trámites y procedimientos y reducción de tiempo de espera, lo que ha redundado en una mejor atención y servicio a la ciudadanía.

3.2. Gestión Externa.

3.2.1. Servicios públicos.

Además de las nuevas funciones y competencias que se han venido incorporando al municipio, éste sigue siendo un importante proveedor de servicios y su gestión continúa siendo un tema relevante en el análisis municipal. Mejorar los servicios públicos fue un propósito central en la implantación de una reforma administrativa municipal en Elota.

Enseguida, detallamos los avances registrados en cada uno de los servicios públicos relacionados para este trabajo de investigación:

Recolección de Basura

Una deficiencia en este servicio lo era la falta de rutas y horarios por parte del camión recolector. Esta deficiencia se subsanó a través de un tablero de rutas y horarios por parte del camión recolector de la basura en La Cruz, con una amplia difusión hacia la ciudadanía; con estas medidas se mejoró notablemente el servicio. En el año 2000 se abrieron tres rutas nuevas, beneficiándose las comunidades de Potrerillos del Norote, Pueblo Nuevo, El Espinal, Conitaca y El Aguaje.

Para dar respuesta a las insuficiencias que se presentaban en este servicio, se llevaron a cabo las siguientes acciones:

Se adquirió un camión compactador de basura y un camión de volteo, con una inversión de 825 mil 500 pesos; lo que ha permitido eficientar el servicio a la población.

Se reubicó el basurero municipal de la cabecera al Ejido La Cruz, por lo que ya no hay necesidad de quemar y remover la basura, como se hacía anteriormente.

Se abrieron tres tiraderos de basura a cielo abierto en las comunidades Conitaca, Potrerillos y El Espinal. Ello ha evitado problemas de salud y contaminación entre los miembros de esas comunidades.

Debido a la restricción presupuestal, no fue posible comprar una barredora mecánica para mantener limpias las calles de la cabecera municipal.

Se llevaron a cabo campañas de concientización entre la población, para mantener lo más limpio posible las comunidades del municipio.

Como se puede advertir, el Ayuntamiento no concesionó el servicio de recolección de basura, invirtiendo importantes recursos para su mejora.

Estas acciones se derivan de la política pública de reforma administrativa implantada en Elota.

Alumbrado público.

En este servicio hubo significativos avances, ya que en el año 2000 se electrificó la comunidad de Ibonia y se amplió la red eléctrica en seis comunidades más, beneficiándose directamente a más de 1 240 habitantes con una inversión de 1 millón 526 mil 814 pesos (véase tabla 7). Durante el año 2001 se sustituyeron lámparas de 250 watts por lámparas de 100 watts, lo que significó un importante ahorro en el consumo de energía eléctrica.

Se rehabilitaron 760 lámparas y se adquirieron 490 lámparas suburbanas nuevas de 100 watts, colocadas principalmente en aquellas comunidades y colonias que carecían de este servicio. También se canalizaron importantes recursos para ampliar la cobertura de este servicio en la cabecera municipal, construyéndose 1 940 mts. de alumbrado público en los boulevares, con una inversión de 1 millón 325 mil 955 pesos, beneficiándose a más de 9 650 personas. (Tercer Informe de Gobierno, 2001:46).

Por concepto de ahorro en el consumo de electricidad, mientras en 1999 se consumían 2 mil 88 kw/anual con 1 mil 035 lámparas, para el año 2001 se consumen 2 mil 308 kw/anual con 1 mil 910 lámparas, obteniendo un crecimiento del 80% en cobertura de servicio, con un 10% en aumento del consumo de energía, con respecto al año 1998.

En cuanto a la supervisión del servicio por parte del personal del Ayuntamiento, se han diseñado rutas específicas de recorrido y niveles de servicio. Esta supervisión se ve complementada por la participación ciudadana, que inmediatamente reporta las deficiencias presentadas por este servicio a las autoridades responsables.

Agua potable y drenaje

En este servicio, se llevaron a cabo significativas y trascendentales acciones:

Durante el año 2000 se ejerció una inversión de 2 millones 777 mil 328 pesos con lo cual se construyeron cinco ampliaciones en líneas de distribución para agua potable, con beneficios a 1 300 habitantes.

Se construyó una planta potabilizadora de agua en San José de Conitaca con una inversión de más de 1 millón 333 mil pesos, resolviendo por muchos años por delante un viejo problema que afectaba a los 1500 pobladores de dicha comunidad.

Se rehabilitó la red de drenaje y construyó un tanque elevado en la comunidad de Tayoltita, que benefició a 360 habitantes.

Con una inversión de más de 1 millón 600 mil pesos se construyeron plantas de tratamiento de aguas negras a base de filtros enzimáticos en el sistema de drenaje en las comunidades de El Espinal, Elota y San José de Conitaca contribuyendo al mejoramiento del medio ambiente, beneficiándose 2 mil 295 habitantes.

En drenaje sanitario se instalaron más de 2 mil 200 mts. lineales de tubería, para la ampliación de la red en la colonia Miramar de la ciudad de La Cruz, beneficiándose más de 11 683 elotenses (véase tabla 7).

Durante el año 2001 se llevaron a cabo diversas acciones en materia de agua potable y drenaje, con una inversión de 2 millones 799 mil 876 pesos, sobresaliendo entre otros: la construcción de un tanque elevado en la comunidad de Boscoso y Salto Grande, ampliación de la red de atarjeas en la comunidad de Pueblo Nuevo y en las colonias Víctor Manuel Quintero, Palos Blancos y Margarita en la cabecera municipal. (Tercer Informe de Gobierno, 2001:51).

La Junta de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio del Elota (Japame) construyó su propio edificio con un costo de 550 mil pesos, con el propósito de ofrecer una mejor atención al público y contar con oficinas confortables.

En su programa de saneamiento financiero, la Japame realizó las siguientes acciones:

a) Se hizo una depuración de usuarios, con un nuevo sistema de contabilidad y facturación.

b) Se dieron de baja cuentas incobrables.

c) Se asignaron convenios con deudores a plazos predeterminados. d) Se actualizaron tarifas.

3.2.2. Participación ciudadana.

Uno de los objetivos centrales de la reforma administrativa fue la de promover la participación ciudadana, en la formulación de políticas públicas. Entendemos la participación social como elemento central de un programa democrático de gobierno, que se construye como una práctica cotidiana de toma de decisiones colectivas respecto a lo público.

En este apartado, haremos mención de los mecanismos diseñados para cumplir con ese propósito; en las páginas precedentes citábamos a Luis F. Aguilar (1994: 33) en el sentido de que gobernar de acuerdo a política pública significaba Incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos; es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa de ello, ni pasivos, ni unánimes.

Enrique Cabrero señala que la participación social en los municipios al menos cumple con cuatro funciones, y de ellas se derivan los mecanismos a instrumentar:

La función consultiva, que se refiere a emitir opiniones respecto a las preferencias o niveles de satisfacción sobre programas o políticas propuestas o ejecutadas por el gobierno municipal, a través de sondeos de opinión.

La función cooperativa se refiere a la colaboración de la ciudadanía en la realización de alguna obra pública o en la prestación de algún servicio municipal; para este fin, los mecanismos más usuales son la constitución de comités, asociación de ciudadanos o integración de organizaciones no gubernamentales.

La función decisoria se refiere a contribuir en el proceso de toma de decisiones, no sólo emitiendo opiniones, sino orientando las acciones del gobierno municipal mediante un poder de decisión, a través de consejos de ciudadanos o agentes sociales. Por último, la función de evaluación que consiste en monitorear y darle seguimiento a las acciones del gobierno municipal a través de la conformación de comités específicos, integrados por ciudadanos y expertos.

A continuación, puntualizamos las principales acciones de la administración municipal encaminadas a promover y fortalecer la participación ciudadana, desde un ejercicio de gobierno abierto y democrático.

Planeación participativa (función consultiva)

La conformación del Plan Municipal de Desarrollo 1999-2001 no fue producto de una decisión burocrática autoritaria o unilateral; por el contrario, fue fruto de una amplia y genuina consulta popular, en la que participaron organizaciones sociales, representantes de los sectores productivos y servidores públicos de los diferentes niveles de gobierno bajo la supervisión del Comité de Planeación Municipal (Coplam).

Ramo 33 (función cooperativa)

En Elota, al igual que en muchos ayuntamientos del país a través del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, su administración se vio vinculada a una extensa red de organizaciones sociales constituidas en el Subcomité de Desarrollo Social.

Dicho Subcomité es una instancia auxiliar del Coplam, y se constituye como órgano de decisión y concertación en el destino, aplicación y vigilancia, programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas del Fondo para la Infraestructura Social Municipal.

Durante los años 2000 y 2001 se constituyeron 162 comités comunitarios, y se capacitaron a más de 5 289 beneficiados, con el propósito de que sean vigilantes de la aplicación transparente de los recursos.

Consejos Municipales Ciudadanos (Función consultiva)

Enseguida, se enumeran los Consejos Municipales que se han constituido como espacios de reflexión y participación colectiva en los asuntos municipales:

Comité de Planeación Municipal (COPLAM).

Consejo Municipal de Participación Social de la Educación

Consejo para el Desarrollo Económico del municipio de Elota.

Consejo Ciudadano para la Transición Administrativa Municipal de Elota.

Reflexión final

Quisiéramos cerrar este artículo con una reflexión final: consideramos que el presente trabajo estableció una búsqueda de elementos adecuados para el análisis de la política pública de reforma administrativa aplicada en el municipio de Elota, con la idea de mejorar sustancialmente su funcionamiento e incidir en el desarrollo económico; por otro lado, a través de una evaluación ex-post se valoraron los resultados obtenidos con los objetivos buscados, así como una presentación de los impactos concretos generados en los diversos ámbitos de estudio de la investigación.

Asimismo, es conveniente considerar que el ejemplo de reforma administrativa aplicado en el municipio de Elota, se replicó en los municipios de Salvador Alvarado, Mocorito, Angostura y Guasave con resultados favorables en su desempeño institucional durante el periodo de 1999-2001.

Es importante señalar que esta reforma administrativa generó una dinámica de mejora continua en la gestión municipal, que trasciende el trienio del Prof. Daniel Amador Gaxiola en el periodo 2002- 2004 y tiene plena vigencia en el gobierno actual, que encabeza Germán Escobar Manjarrez.

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