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La información contable pública local desde el enfoque multifuncional y multiorgánico
Adolfo Dodero Jordán
Javier De León LedesmaCAPÍTULO 1
MODELO PLURALISTA MULTIFUNCIONAL PARA LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
1.1.2. Propuesta de un modelo contable pluralista municipal
En la introducción del libro exponíamos nuestra intención de plantear las posibilidades que ofrece el pluralismo contable en el análisis funcional de la actividad desarrollada por un Ayuntamiento. Por este motivo, si bien cabría la distinción de los cuatro subsistemas anteriormente expuestos, el criterio que utilizaremos para nuestro modelo no será el de su funcionamiento operativo, sino las funciones que realiza. En este sentido, el modelo pluralista tomará como criterio la propuesta de clasificación funcional del presupuesto local que se describe en el epígrafe 1.1.2.3, en contraposición a la establecida por la legislación vigente, expuesta previamente en el epígrafe 1.1.2.1.
1.1.2.1. Clasificación funcional del presupuesto local según la normativa reguladora[1]
En el artículo 167 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLRHL) aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo que, como es lógico, se limita a recoger el articulado de la anterior Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, se indica que el Ministerio de Hacienda actualmente denominado de Economía y Hacienda establecerá, con carácter general, la estructura de los Presupuestos de las Entidades locales, teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, así como las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir. Se estaba recomendando, en consecuencia, la formación de un presupuesto por programas en el que se fijen objetivos y fines a alcanzar.
La estructura de los presupuestos de las entidades locales, en la medida de lo posible, se encuentra acomodada, con las especificidades propias de la Administración Local, a la normativa presupuestaria del Estado prevista en la Ley General Presupuestaria (en lo sucesivo, LGP), cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 1.091/88 de 23 de diciembre.
El Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, en diferentes artículos, obliga al Estado a elaborar programas de gasto. La normativa local, por su parte, clasifica los créditos para gastos por grupos de función, funciones y subfunciones de acuerdo a las finalidades y objetivos a alcanzar, admitiéndose que, aquellas entidades que lo consideren conveniente para una mejor gestión del gasto, puedan descender en la clasificación funcional al nivel de programa e incluso subprograma. Esto conlleva que, para un Ente Local, el detalle de los créditos deba presentarse, al menos, a nivel de subfunción. En consecuencia, la elaboración de programas de gasto no es, en principio, obligatoria, sino voluntaria.
Sin embargo, en el artículo 211 del TRLRHL se establece que ...los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás entidades locales de ámbito superior acompañarán a la Cuenta General, entre otros documentos, una Memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados con el coste de los mismos. Por otro lado, la Orden Ministerial, de 23 de noviembre de 2004, por la que se aprueba el modelo de contabilidad Normal para las entidades locales, que surge de la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública (en adelante, PGCP) a la Administración Local, señala que dichas entidades han de presentar la Memoria con un mayor grado de detalle respecto al resto de entidades, al verse obligadas a incluir indicadores representativos de la gestión de los servicios. En consecuencia, puede concluirse que de forma indirecta se está obligando a un determinado conjunto de entidades locales a confeccionar su presupuesto por programas.
La Estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales vigente fue regulada por Orden Ministerial de 20 de septiembre de 1989. Dentro de ella, en la clasificación funcional de los gastos, se distinguen los grupos de función expuestos en el cuadro 3, donde uno de ellos (el 8) aparece sin definir, al objeto de recoger posibles ajustes de consolidación, en especial derivados de transferencias internas.
