Jorge Hernández, Abraham Sánchez y Allan Calderón
METODOLOGÍA GENERAL DEL TRABAJO
DATOS PARA LA INVESTIGACIÓN
III.3.1. Recolección de información
A pesar de que el tema del ICE, de sus estados contables y sus tarifas viene
siendo desde hace varios años, y con un especial realce durante los meses en
que se desarrolló la investigación, los datos para analizar su regulación
son escasos. Durante las últimas semanas de la investigación las principales
polémicas sobre el tema ICE giran entorno a sus prácticas contables y la
veracidad de la información que comparte con las autoridades
gubernamentales, el Banco Central y ARESEP.
El periodo de la investigación comprende de 1979 a 2000 y se utilizaron
datos anuales de tarifas, producción y venta de energía, resultados
contables, inversión y tenencia de bonos de deuda interna.
Se consultaron 4 fuentes principales:
Instituto Costarricense de Electricidad (Departamento de Proceso de
Demanda Eléctrica y Departamento de Contabilidad): Solicitudes de aumento
tarifario entre 1980 y 2003, Proyección de Demanda de Energía Eléctrica en
Costa Rica 2002-2024, Consultoría Modelos de Proyección de la Demanda
Contemplando el Uso Racional de Energía del Desarrollo Eléctrico III y los
Estados de Resultado y de Situación de la institución para el periodo
analizado.
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Dirección de Energía y
Concesión de Obra Pública y Archivo Central): Tesis de Licenciatura y
Maestría (Álvaro Barrantes), Solicitudes de aumento tarifario ICE 2000
2003, Archivos sobre tarifas eléctricas del ICE a partir de 1980 al
presente.
Dirección Sectorial de Energía (página en Internet: www.dse.go.cr): datos
de tarifas por empresa y sector; generación transmisión y distribución por
empresa y sector; inversión pública y privada en energía eléctrica; otros.
Banco Central de Costa Rica (página en Internet: www.bccr.fi.cr):
Estadísticas Fiscales, Índice de Precios al Consumidor, Producto Interno
Bruto.
Dado que los trabajos sobre el tema de regulación y más específicamente el
rubro de energía eléctrica o para el ICE son escasos en el medio y los
existentes dispersan su atención sobre temas muy variados el proceso de
documentación y obtención de datos requiere indagar en muchas fuentes, con
muy baja probabilidad de obtener información sobre el mismo tema de dos
fuentes diferentes o la mala fortuna de encontrarla pero los datos no
coincidan a plenitud. Vale la pena externar la inquietud para que las
autoridades públicas relacionadas con los temas de estadísticas financieras
y regulación de energía intenten un esfuerzo por mejorar la documentación
existente y contribuir así a investigaciones posteriores.
Si bien la mayoría de datos provienen de fuentes primarias o secundarias, la
forma en que se encuentra la información dificulta la labor para su manejo
estadístico:
Solicitudes de aumento tarifario: a pesar de que las tarifas se deberían
actualizar todos los años, no existe regularidad en el momento de
presentación de las solicitudes. Hasta antes de 1998, además de las
solicitudes ordinarias se realizaban otros ajustes en las tarifas por
concepto de Factor Térmico que correspondía a correcciones en las tarifas
para mantener un flujo de caja que permitiera al ICE comprar combustibles a
la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) en periodos de baja
generación en las plantas hidroeléctricas. A partir de entonces las
solicitudes han sido muy irregulares, especialmente la que se tramita en la
actualidad que de concretarse en agosto significaría el primer ajuste en
precios desde hace principios de 2001.
Otro aspecto que dificulta grandemente las estimaciones y números de esta
investigación es el hecho de que ARESEP solicitase al ICE separar sus
estados contables en sectores (Generación, Transmisión y Distribución) a
partir de 1993, por lo que es imposible obtener un parámetro exacto de
comparación antes y después de este año. A pesar de ello, la diferencia no
debería tener efectos mayores a los de un cambio de escala, dado que las
tarifas antes y después siguen los mismos criterios que para efectos de la
metodología tarifaria deberían generar resultados similares. Recuérdese que
las tarifas se fijan con base en la relación ingresos menos gastos sobre
activos que de un nivel determinado de rédito para desarrollo.
Dos rubros en el apartado de Gastos se ven afectados para efectos del
estudio: a partir de 1993 los estados financieros para el sector
Distribución indican que los Gastos en Generación de energía es cero, sin
embargo parte de este rubro se pasa gastos por compra de energía (en este
caso a ICE-Transmisión, que le compra la energía a ICE-Generación) por el
monto que requiere para Distribución; y además los Gastos Administrativos (a
pesar de corresponder a un mismo aparato) se separa en los tres sectores
indicados. Es decir, entes de este cambio se incluían gastos por generación
de energía vendida a otras empresas distribuidoras, y gastos en
administración por Generación y Transmisión. Parte de estos gastos deberían
venir incluidos en el costo de la energía comprada a ICE-Transmisión y la
otra parte es la información que causa la diferencia entre ambos periodos.
Documentación del Archivo Central de ARESEP: un apartado de gran
importancia en nuestro estudio depende de la información que permita
comparar criterios de decisión sobre los cambios de tarifa por parte de las
autoridades de ARESEP, ello dependería de los documentos de trámites de
aumento tarifario y sus resoluciones correspondientes. Sin embargo, la
documentación que se conserva en la ARESEP es escasa y de difícil consulta.
DSE ICE: como se muestra en el gráfico N° 1 para la Dirección Sectorial
de Energía y el ICE, los ingresos por ventas de energía difieren por en
proporciones muy grandes. Dado que los datos del DSE no indican fuentes, es
difícil precisar el origen de la diferencia, sin embargo, se puede presumir
que parte importante corresponde al cambio en la metodología contable de
1993, con lo que antes de ese año, la DSE contabiliza en las ventas del ICE
a otras empresas de distribución junto con las suyas y a partir de entonces
contabilicen cifras similares. Para efectos de nuestro estudio consideramos
los datos extraídos de los estados de resultado del ICE.
Datos como inversión y tenencia de Bonos de Deuda Interna no se separan,
como lo hace la metodología por sectores funcionales ni actividad. El rubro
de inversión en energía que presenta la DSE para el ICE, incluye la
inversión en Generación, Transmisión y Distribución; mientras las deudas o
Bonos que reporta el BCCR como parte de las Estadísticas Fiscales para Costa
Rica, se refieren al ICE como empresa pública, es decir, no diferencia entre
ICELEC e ICETEL. Parte de las críticas que emergieron en las últimas semanas
por parte de los dirigentes sindicales del ICE se refieren a este punto
específico, pues para ellos, una de las principales fortalezas del ICE es su
integración vertical y horizontal, siendo fuente de sus economías de escala.
III.3.2. Descripción de las variables
Tal y como se señalaba anteriormente, es evidente el cambio metodológico
en la contabilidad de ICELEC a partir del año 1993 a partir de cuando ARESEP
solicita a la entidad separar sus cuentas en tres sectores: Generación,
Transmisión y Distribución; para las cuales siempre se han manejado tarifas
diferentes, pero no contabilidad separada.
Fuente: ICELEC
Ventas
La primera observación se deriva de la diferencia en los datos reportados
por el ICE en cuanto a ingresos por ventas de electricidad con respecto a la
Dirección Sectorial de Energía (DSE). Según explica Álvaro Barrantes,
encargado del sector energético en ARESEP, es imposible determinar el origen
de las diferencias, pues ni siquiera están claras las fuentes de la DSE, e
incluso es posible que se basen en cálculos derivados de la producción y no
directamente de los datos de distribución.
Aún a pesar de ello, los datos, que no son comparables antes de 1993,
muestran una diferencia máxima en los datos reportados para 1995, a partir
de donde la brecha se hace cada vez más pequeña.
Ingresos de Explotación
Así, establecidas las salvedades del caso, se consideran los datos de ICELEC
por razones de homogeneidad en los datos, facilidad de uso y por su
condición de fuente primaria.
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Fuente: ICELEC
En términos constantes, los ingresos de ICELEC muestran una tendencia
creciente durante todo el periodo, muy marcada entre 1979 y 1992, con un
periodo de relativa estabilidad en la cantidad de ingresos entre 1983 y
1989.
Sin embargo, a partir de 1993, con la separación de las cuentas, la
tendencia creciente es menos notoria y más regular. Es importante considerar
el hecho de que en términos reales las tarifas han sufrido una caída
continua desde 1995. Esto quiere decir que el aumento en los ingresos de
explotación puede deberse únicamente a aumentos en la producción y del rubro
otros ingresos, que representa una porción bastante pequeña de los ingresos,
aunque creciente.
Fuente: ICELEC
Gastos
Por el lado de los gastos, se muestra una tendencia creciente en términos
reales a lo largo de todo el periodo, excepto en 1982, 1990 y 1999.
Fuente: ICELEC
Nótese el cambio en el rubro Producción que a partir de 1993 es cero,
debido, como ya ha sido reiterado al cambio en la contabilidad; sin embargo,
considérese también que la disminución en este rubro significó para el
siguiente periodo un cambio en Otros Gastos, principalmente debido a que
parte de los gastos que dejó de tener el sector Distribución (como subsector
independiente) en producción, pasaron a ser compras de energía a ICELEC
Generación peaje a ICELEC Transmisión. En cuanto a los gastos
administrativos, representan un promedio de 8,1% del total de Gastos de
Explotación, sin embargo, mantienen una tendencia decreciente y para el
final del periodo analizado representaron un 2,9% del total. El rubro más
importante en tamaño y crecimiento de la serie es Otros gastos.
Como se muestra en el siguiente cuadro, Otros gastos está principalmente
compuesto por la depreciación del capital, los pagos institucionales, las
compras de energía y el peaje al sector Transmisión. Éstos dos últimos
cobran importancia a partir del cambio en la metodología contable, cuando se
dejan de contabilizar los costos de producción y se pasa a comprar la
energía a los sectores Generación y Transmisión. Un punto importante, sin
embargo que escapa a los alcances del presente estudio es el considerar qué
porcentaje del aumento en los pagos por compras de energía corresponde a
producción autónoma y qué otra a los generadores privados, los cuales
representan una carga fuerte al ICE, pues deben pagar toda su producción a
un precio establecido más alto.
Fuente: ICELEC
Otro punto importante es ver la relación de los gastos incluidos en el
análisis de las tarifas en comparación al total de gastos de la institución.
Fuente: ICELEC
Como se aprecia en el gasto, durante la época de los 80, los gastos
financieros producto de las deudas, además de las altas tasas de interés
significaron altos costos para el ICELEC, al punto de ir viendo caer
lentamente la inversión en energía en términos reales hasta 1989, como
muestran las cifras de la DSE. Sin embargo, el efecto se revirtió
fuertemente en los 90, posiblemente impulsado por la condonación de la deuda
que se hizo a Costa Rica, en la cual el ICE se vio beneficiado, lo cual se
refleja en el rubro otros ingresos gastos diferentes de explotación del
año 1990, que contabiliza en el estado de resultados de ICELEC de ese año un
ingreso de ¢4200 millones (¢14.548 millones de 1995) como resultado de la
condonación, además de un ingreso de aproximadamente ¢800 millones (¢1925
millones de 1995) por ganancias en operaciones cambiarias. A partir de ahí
se reducen los gastos financieros y a partir de 1993, con el cambio en la
metodología y la separación de sectores, los gastos financieros se reducen
al mínimo, lo que además indicaría además que el grueso de las inversiones
en energía de ICELEC están en los sectores Generación y Transmisión.
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Fuente: ICELEC
A partir de 1990, comienza un aumento en términos reales de la inversión
energética, que se mantuvo alrededor de ¢30.000 millones constantes de 1992
a 2000. Sin embargo, recuérdese una vez más que el detalle importante a
considerar en cuanto a los efectos y necesidad de la inversión de ICELEC,
requiere considerar una proyección suficientemente larga de demanda, pues
los proyectos de inversión en energía requieren programación, planificación
y consideraciones de demanda futura.
Ingresos de Explotación, Gastos de Explotación y Rédito Neto
Las tres variables relevantes para la fijación de las tarifas eléctricas son
los ingresos de explotación, los gastos de explotación y el rédito para el
desarrollo, el cual, en términos constantes vendría a ser el rédito neto de
operación o rédito neto antes de incluir los gastos financieros.
Fuente: ICELEC
A pesar de las dificultades enfrentadas durante la década de los 80, el
monto real del rédito neto de operación fue creciente hasta 1990, a partir
de donde comenzó a declinar, incluyendo una baja relativa (por efecto
escala) a partir de 1993 tras la separación de ICELEC en dos y
posteriormente tres sectores; sin embargo, esto no quiere decir que por ello
debiese caer, como entre 1995 y 1998 en niveles negativos o cercanos a cero.
Según explica Francisco Garro, director del Departamento de Estimación de
Demanda de ICELEC, y encargado del manejo de las tarifas, ICELEC opera desde
hace muchos años con réditos para el desarrollo muy bajos. Estos réditos
para el desarrollo serían, según señala, inaceptables para un ente privado,
sin embargo, aún para una institución pública es un asunto grave, ya que
limita sus planes de inversión de largo plazo.