El rol del Estado uruguayo

Habiendo descrito la evolución económica reciente de Uruguay, pasemos a intentar dar una respuesta a la segunda pregunta realizada, acerca de las semejanzas y diferencias con los casos analizados, que dan cuenta de esta enorme disparidad en sus consecuencias económicas. Comencemos con los resultados del modelo implementado, para analizar luego las diferencias entre las políticas realizadas.

Uruguay al igual que Irlanda, Chile y Nueva Zelanda logró cifras importantes de crecimiento en el período 1985-2000, elevadas cuando se compara con la historia económica del país. Sin embargo el crecimiento del PBI fue significativamente menor que el obtenido por Irlanda y Chile y similar al registrado en Nueva Zelanda. Más decisivamente, a pesar de la situación recesiva internacional que ha provocado un enlentecimiento del crecimiento en los tres países estudiados, ninguno de ellos ha sufrido una crisis tan profunda como la que hoy exhibe Uruguay: por el contrario las tasas de crecimiento aunque disminuidas se mantienen en valores positivos.

Para comenzar con el análisis comparado de los modelos de acumulación que las clases dominantes en cada país propulsaron, digamos que Uruguay en forma similar a los casos estudiados propició un “correcto” ambiente de negocios a través de la legislación y la estricta separación de poderes, mediante la represión primero y la tercerización después el salario real fue abatido en forma drástica en el momento inicial y luego creció lentamente y en menor medida que la productividad,  se realizó una apertura comercial complementada con acuerdos de libre comercio con países importantes como destino de sus exportaciones. Los sucesivos gobiernos controlaron la inflación que se había disparado a principios de los 90, liberalizaron el flujo de capitales desde épocas tempranas (durante la dictadura militar), promovieron la localización en el país de inversiones extranjeras e incentivaron nuevos sectores económicos (forestación, turismo, etc.)

Pero las diferencias con los casos analizados son importantes y van a redundar en las conclusiones que detallaremos más adelante: el tipo de cambio se mantuvo elevado en casi todo el período, la apertura comercial distó de ser gradual y no se buscaron mecanismos para mitigar sus efectos inmediatos sobre el tejido industrial, se mantuvo un déficit fiscal que se pudo financiar mientras existió crédito internacional pero que supuso la imposibilidad de inversión en infraestructura en la cantidad necesaria para el crecimiento y que significó una pesada carga a futuro. Por parecidas y otras razones (a la cuál no fue ajena la política con respecto a la Universidad estatal) no se apoyó la investigación científica y técnica ni aún la dirigida a los sectores que debían impulsar el crecimiento económico del país.

¿Cuales fueron las consecuencias de estas similitudes y diferencias, analizando el rol del Estado, a la luz de los casos analizados y de la teoría clásica?

La primera, que lo asemeja al caso de Nueva Zelanda y difiere un poco del de Chile y aún más de Irlanda, es que consolidó la inserción internacional del país en la nueva división internacional del trabajo como un proveedor de materias primas y productos alimenticios, complementado en el ámbito regional con el papel de proveedor de servicios (en especial turísticos y financieros, últimamente y con éxito que perdura de informática.) En cuanto a lo primero, la creación de riqueza en el país y su exportación está basada en productos de bajo contenido tecnológico, con reducida capacidad de generación de empleo, con baja diversificación, de demanda poco dinámica y de pobre comportamiento de precios[i]. Por lo segundo depende de la situación de las inestables economías regionales, en especial la de Argentina con la cuál es similar en su producción exportable por lo que de existir problemas con la colocación o los precios de los productos primarios, el efecto se verá potenciado por la caída de los servicios dirigidos a los vecinos rioplatenses. Por último se produjo un proceso de desindustrialización con restitución de importaciones, reduciendo y desarticulando el ya escaso e inconexo tejido industrial, beneficiando a los sectores comerciales (a los capitales importadores, en especial) y financiero. Como consecuencia las tasas de crecimiento en períodos largos alcanzadas con el modelo de acumulación descrito fueron bajas: en los últimos 20 años, donde hubo períodos de rápida acumulación y profundas crisis, la tasa fue menor al 2% anual (prácticamente nulo en ingreso per cápita) lo que ubica al país en el lugar 137 dentro de 178 naciones en un ranking ordenado por tasas de crecimiento decreciente.

En segundo término, para un crecimiento sostenible es necesario generar un incremento de los excedentes que se reflejan en mayor ahorro interno con relación al PBI. La inversión de estos ahorros complementados con la inversión extranjera directa es crucial para el crecimiento. El elevado tipo de cambio contribuyó a disminuir la rentabilidad de las empresas volcadas a la exportación o con productos competitivos con la importación, especialmente una vez que las monedas de los países vecinos se devaluaron. El desafío que presenta a los economistas el trilema de tratar de lograr a la vez un tipo de cambio fijo para disminuir la inestabilidad, un libre flujo de capitales para asegura una alocación eficiente de recursos y una política monetaria activa implicó políticas incongruentes y resultados inadecuados. El bajo nivel de ahorro de la economía  continuó y en su momento máximo alcanzó el 13,4% del PBI, muy por debajo de valores internacionales. La inversión bruta interna si bien se incrementó significativamente en términos relativos, continuó ubicándose en niveles reducidos tanto en la comparación regional como en la internacional.

No disponemos de cifras referentes a tasas de beneficios de las empresas privadas que nos permitan seguir su evolución, pero resulta claro de los datos disponibles que los excedentes generados fueron disminuyendo a la par de la pérdida de competencia internacional en lo externo y del aumento del capital constante en lo interno.

En último lugar, para lograr el crecimiento económico es necesario contar con sectores donde invertir con rentabilidad. Mientras que algunos sectores tradicionales crecieron a la par que otros se estancaban, el desarrollo de nuevos polos de crecimiento fue escaso y se agotó en la medida que la inversión en capital constante creó una capacidad que excedió las posibilidades de la demanda externa e interna.

Analicemos el soporte que el Estado dió al proceso de acumulación y crecimiento.

En el ámbito macroeconómico, el modelo de exportación de productos primarios y servicios regionales ha sido aplicado con políticas inconsistentes si la finalidad era crecer en forma sostenible mediante la exportación: se mantuvo un alto tipo de cambio (aún después de la devaluación brasileña) a la vez que se procesaba una apertura comercial implementada rápidamente, manteniéndose alto el consumo social sustentado en el ingreso de capitales mayormente especulativos, con escaso soporte del Estado en el desarrollo de infraestructura y capacidades tecnológicas a las actividades generadoras de riqueza y en especial a los sectores exportadores, a la vez que se mantuvo un alto déficit fiscal y de cuenta corriente.

Para agravar la situación la liberalización del flujo de capitales, en la búsqueda del posicionamiento como plaza financiera internacional y en sintonía con las recomendaciones de los organismos internacionales de crédito, resultó catastrófica al momento de la crisis ya que la corrida bancaria de julio del 2002 implicó que en ese año se transfirieran al exterior neta fuera de 2.627 millones de dólares, la cuarta parte del Producto Interno Bruto.

En el ámbito de las políticas sectoriales, el soporte del Estado fue débil, tanto en infraestructura como en tecnología y en apertura de mercados para su comercialización, con una baja inversión en ambos rubros y falta de coordinación con las empresas privadas, dando lugar a un posicionamiento pasivo.

Para comenzar,  no invirtió en infraestructura para apoyar al sector exportador y a los nuevos polos que se pretendían desarrollar: el motivo pudo estar en la fuerte restricción fiscal que si bien fue financiada con fuentes externas no permitió inversiones necesarias para el crecimiento económico. En cada ajuste fiscal se disminuían los montos destinados a inversiones y no se acometió la reforma del injusto e ineficiente sistema impositivo para que el sector público pudiera desarrollar las funciones de apoyo y regulación básicas para el crecimiento.

Con relación al soporte del Estado en el desarrollo tecnológico, tres graves debilidades ha presentado el sistema de innovación uruguayo: en primer lugar, el retiro del Estado de un área clave como la tecnológica se manifiestó en la inexistencia de una política de ciencia, tecnología e innovación (CTI) ordenada y enmarcada dentro de un plan estratégico de mediano y largo plazo[ii]. El conjunto de instituciones que integran el sistema de innovación uruguayo no ha tenido un ordenamiento de conjunto, ha sido un movimiento desarticulado y espontáneo. No hubo un conjunto articulado de instituciones, mecanismos y acciones del Estado con un objetivo común en la materia.

En segundo lugar se observa que los recursos dedicados a la inversión en ciencia y tecnología en Uruguay fueron sumamente bajos, como lo muestra la comparación de los gastos en investigación y desarrollo con la región y con el mundo desarrollado. Uruguay gastó 0,23% de su PBI en 1998 en actividades de ciencia y tecnología en comparación con 0,53% del promedio de América Latina y de 2 a 3% en los países europeos y Estados Unidos.

Igualmente fueron muy bajos los gastos de las actividades científicas y tecnológicas (actividades que incluyen la investigación y el desarrollo) por habitante: 16  dólares anuales de Uruguay contra 42 de Argentina, 56 de Brasil, 165 de España y 914 de Estados Unidos.

La restricción presupuestaria de la Universidad de la República, la institución que dispone el mayor potencial de ciencia y tecnología del país y que ha encabezado el sostenido crecimiento de la producción científica tras el retorno a la democracia, limitó las posibilidades de desarrollar actividades de CTI y mantuvo una reducida cantidad de investigadores.

Adicionalmente, la actuación del Estado en la promoción y coordinación de actividades de investigación y desarrollo, en especial la dirigida a los sectores tradicionales o nuevos donde Uruguay podía crecer con rentabilidad, fue prácticamente existente o peor aún, se dirigió a desmantelar las escasas instituciones dedicadas a tal fin por la vía de su disolución o la restricción de los recursos a ellas asignados.

Como tercer elemento, la ausencia de instrumentos eficaces de incentivo de las actividades de CTI de las empresas, que se explica por la actitud prescindente del Estado y por la rebaja de aranceles y la financiación de los proveedores de bienes de capital hizo que el empresario prefiriera la introducción de tecnología antes que la generación y adaptación local, lo que implicó la disminución de la actividad de las ramas industriuales de medios de producción  aumentando la dependencia externa como ya se comentara.

Por otra parte, la ausencia o debilidad de un sistema institucional de promoción a las exportaciones responsable de identificar mercados externos, estudiarlos y divulgar sus oportunidades, de coordinar programas tendientes a mejorar y prestigiar la calidad de los productos de exportación, de capacitar y apoyar a las empresas en el comercio exterior, completaron el panorama de soporte débil al proceso de crecimiento nacional por parte del Estado, sea por razones de desinterés, imposibilidad, incapacidad, por responder a intereses de sectores no productivos o por clientelismo político en que incurrieron los gobiernos del período analizado.

El Estado uruguayo en la década de los 90 cumplió con su rol sustancial en la economía capitalista que describieramos al comienzo de esta sección: un entorno social e institucional que favorezca la existencia de excedentes y posibilite su apropiación por el empresario. Sin embargo, debido a errores de política y al balance de fuerzas entre los distintos sectores capitalistas, fue mayor su capacidad en asegurar lo segundo que en lograr lo primero en forma sostenible, logrando resultados en el corto plazo sacrificando las posibilidades de desarrollo en el largo, por lo que el sistema económico desembocó en una profunda crisis al fin del milenio.