El proceso económico reciente en Uruguay

El período dictatorial iniciado en 1973, pero antecedido por una creciente represión de los sectores populares al incrementarse la lucha de clases, significó la toma de medidas para recuperar la tasa de beneficio de las empresas y la reinserción de Uruguay en la nueva división del trabajo que se estaba poniendo en marcha como reacción del capitalismo a la fase recesiva de la crisis general, tal como describiéramos en el apartado anterior que caracterizaba el capitalismo a escala global en el período.

El modelo de acumulación que la dictadura militar y los gobiernos que le sucedieron implementaron en Uruguay tiene características similares a las descriptas en los casos presentados pero presenta fuertes diferencias en aspectos claves que explican los disímiles resultados alcanzados.

La economía uruguaya es de base capitalista, con instituciones y prácticas que se caracterizan por un bajo nivel de corrupción, libertad de empresa sin discriminación entre nacionales y extranjeros, funcionamiento razonable del Poder Judicial con protección de la propiedad  privada y del cumplimiento de los contratos. En síntesis, un ambiente de negocio correcto desde el punto de vista de los empresarios donde los sucesivos gobiernos desde 1973 fueron eliminando la intervención del Estado en los contratos entre particulares, dieron permanencia en el tiempo a las reglas de juego e intentaron mantener un ambiente macroeconómico estable (con menor éxito relativo en este punto, dadas las crisis que existieron y la influencia de la inestabilidad de los países vecinos, Argentina y Brasil.) En particular el cumplimiento puntual de las obligaciones financieras externas e internas del sector público forjó una imagen respetable para el país en el ámbito regional e internacional.

Uruguay concretó una apertura comercial,  gradual en las décadas de los 70 y 80 y rápida en los 90, desmantelando el proteccionismo derivado de la fase de sustitución de importaciones: en 1989 las tarifas sobre las importaciones variaban entre un máximo del 40% y un mínimo del 10% (algunos bienes de capital y productos intermedios estaban exentos de recargos.) Desde 1990, el Gobierno comenzó a reducir estas tarifas: en enero de 1995 las tarifas sobre las materias primas que no se producen internamente se habían fijado en un entorno del 2-6%, las tarifas sobre bienes intermedios en un 8-16% y las tarifas sobre bienes al consumo en un 10-20%. Lo que es más importante, el Gobierno redujo sustancialmente las barreras no arancelarias, incluyendo los precios de referencia y los precios mínimos de importación sobre los que se aplican las tarifas.

Complementariamente  Uruguay firmó acuerdos de libre comercio con países claves como destino de la exportación de sus productos: fundó con Argentina, Paraguay y Brasil el MERCOSUR, un acuerdo de integración que se propuso una amplia liberalización del comercio intrarregional y la adopción de políticas comerciales comunes, sustituyendo una serie de acuerdos preferenciales entre sus miembros por una unión aduanera (Uruguay tenía convenios vigentes desde la década del 70 con Argentina (CAUCE) y Brasil (PEC).)

A diferencia de los casos analizados (con la excepción parcial de Nueva Zelanda), Uruguay no liberó el tipo de cambio y mantuvo una fuerte apreciación de la moneda en la mayor parte del período 1973-2001, especialmente entre 1978 y 1982 (“período de la tablita”) y más grave por dimensión y extensión a partir del Plan de Estabilización de 1990.

La política económica de la década de los 90, diseñada para reducir la inflación, utilizó un ancla cambiaria con el dólar en un sistema de “crawling peg”: como consecuencia implicó la suba de los costos en dólares para las empresas sólo parcialmente compensada por un alto aumento de la productividad laboral en la industria, encareciendo la producción nacional y reduciendo la competitividad exportadora del país.

La disminución de los salarios fue uno de los puntos claves de la política económica. Con la dictadura militar (1973-1984), diezmadas y reprimidas las organizaciones sindicales, los salarios reales y las jubilaciones tuvieron una drástica caída, que se adicionó a la fuerte disminución de los años anteriores. La contención del salario real en la década de los 90, que creció lentamente, se buscó mediante la desregulación laboral, llevada a cabo de hecho y de derecho, a través de la precarización de las condiciones de trabajo (subcontratación, empresas unipersonales, personal temporario, etc.) manteniéndose, aún durante los años de crecimiento, tasas de desempleo por encima del 8%.

La lucha contra la inflación, elemento esencial para el cálculo empresarial y la atracción de inversiones, no logró un éxito sostenido hasta la década del 90 con la implementación del mencionado Plan de Estabilización. Uruguay, un país de inflación crónica moderada desde fines de los 50, sufrió un proceso de aceleración inflacionaria en el bienio 1989-90 llegando la tasa a un máximo absoluto de 133% en el año terminado en enero de 1991. La base del Plan, en su aspecto monetario, fue la utilización de un ancla nominal con el dólar para la variación de los precios internos: la instrumentación  del ancla cambiaria fue realizada por el Banco Central del Uruguay mediante un régimen de banda para un tipo de cambio previamente anunciado por las autoridades. Luego de un lento decrecimiento inicial de la inflación, el incremento del Índice de Precios al Consumo (IPC) se redujo gradualmente al 44,1% en 1994 y alcanzó el 8,6% en 1998, último año de crecimiento.

Para la reducción del déficit público se intentaron estrategias similares a las aplicadas en los casos analizados: privatizaciones, desmonopolizaciones, disminución de beneficios del Estado de Bienestar. El Estado redujo su participación directa en la producción, trasladando áreas al sector privado, en un proceso gradual y acotado debido a la resistencia popular a estas medidas.

Esta misma resistencia, expresada en sendos plebiscitos que invalidaron total o parcialmente las leyes promulgadas por el gobierno, implicó el bloqueo de las privatizaciones generalizadas (sólo se pudieron realizar algunas menores y en forma parcial formando empresas mixtas como la del ente estatal de aeronavegación, PLUNA), una lenta desmonopolización de actividades (en la actualidad se está discutiendo la referente a los combustibles) y una reforma de la seguridad social (responsable del 75% del gasto social uruguayo equivalente al 15.3% del PBI en 1996) muy disminuida con relación a las propuestas originales y cuyas consecuencias en lo referente al déficit fiscal se verán en el largo plazo. Ante la imposibilidad de lograr un ajuste drástico del nivel de gasto público, los sucesivos gobiernos optaron por reducir gradualmente la plantilla de funcionarios.

El déficit fiscal se redujo tendencialmente con relación al PBI entre 1985 y 1998, pero la mayor causa de esta reducción no fue la disminución del gasto público que intentaron las medidas antes descriptas (de hecho el gasto aumentó en esos años por las transferencias a la seguridad social) sino el persistente incremento de la recaudación tributaria por la mayor actividad económica,  por el aumento de la presión impositiva aplicado mediante sendos ajustes fiscales y por la renegociación del servicio de la deuda externa, en el marco del Plan Brady, obteniéndose la reestructuración y reducción de los saldos adeudados.

Se fomentó la inversión extranjera, al igual que en los casos analizados pero con mucha menor intensidad, mediante la Ley de Inversiones de 1988 y regímenes especiales para el sector turístico (hotelería y complejos), forestación, vitivinicultura y riego, además de la adopción del marco legal para la creación de Zonas Francas. Se crearon  incentivos a la exportación, reembolsos y reducción de aportes patronales de la mano de obra, como débil respuesta al alza de los costos en dólares que implicó el Plan de Estabilización.

Habiendo analizado las principales políticas que se implementaron a partir de los 70 pero especialmente en los 90, siguiendo un esquema similar al utilizado en los capítulos anteriores, es el momento adecuado para responder las preguntas: ¿Cuales fueron los resultados de este conjunto de políticas? ¿Cuáles son las causas de la crisis que comienza en 1999 y se profundiza en el 2002? ¿Cómo se explica esta evolución a la luz de la teoría clásica y de los casos estudiados?

Comenzando con la primera pregunta, la década de los 90 significó un crecimiento económico en tasas que Uruguay no alcanzaba desde la época de sustitución de importaciones en los 40: en el período 1985-2000 el PBI se incrementó a una tasa promedio del 3,1% anual. Dicho crecimiento se dio en un marco de reestructuración productiva en el contexto de la integración regional en el Mercosur y con la profundización de la apertura comercial (los aranceles aduaneros se redujeron aceleradamente y se hicieron nulos al interior de la unión aduanera), que significó la consolidación de un patrón de especialización productiva sustentado en la exportación agroindustrial de bienes con escasa transformación industrial (carne, lana, arroz, lácteos, forestación, cueros) y en el incremento del rol de proveedor de servicios regionales, principalmente financieros y turísticos enfocados a Argentina y en menor grado a Brasil, países que tuvieron un fuerte crecimiento económico por lo que demandaron fuertemente estos servicios.

Las condiciones de rentabilidad y seguridad, soportados en la liberalización financiera y comercial junto con la integración al Mercosur,  resultaron atractivas para el ingreso de capitales tantos productivos como especulativos, en el marco institucional y económico ya comentado. Con respecto a los primeros, la inversión acompañó el proceso de recomposición productiva localizándose en el sector forestal, la carne, hotelería, y transporte entre otras. Si bien las tasas de inversión con respecto al PBI siguieron siendo bajas a escala internacional, supusieron un considerable incremento (4,1% anual) con respecto al registro histórico uruguayo.

La inversión extranjera directa se multiplicó casi por tres entre 1993 y1998, duplicando su participación en el PBI.  En 1990 ningún sector no industrial era controlado por empresas transnacionales en Uruguay en más del 50%,  en 1998 el capital extranjero era mayoritario en las grandes empresas de transporte y almacenaje, comercio mayorista y minorista, construcción e ingeniería, forestación. Las inversiones se dirigieron al sector primario (en búsqueda de seguridad en el abastecimiento de materias primas) y al sector terciario (para captar mercados en servicios) como oportunidad de expansión al ingresar en el mercado local. En el sector industrial las empresas transnacionales realizaron una vasta compra de empresas, pero la apertura comercial unida a la pequeña escala del mercado frente a las necesarias en las nuevas tecnologías de producción y los altos costos internos en dólares hicieron aconsejable (particularmente luego de la devaluación del real) el cierre de las plantas industriales, con la utilización de la marca y de los canales de distribución importando los productos desde sus plantas en Brasil y Argentina. Por las mismas razones, las ramas de la industria que continuaron en manos nacionales y que tenían mayor dependencia de la protección del mercado interno (calzado, vestimenta, tejidos de punto, metalurgia, entre otras) se contrajeron o directamente desaparecieron.

La reestructuración industrial de la década del 90 implicó la reducción de la ya escasa producción de bienes de capital, maquinaria agrícola, vehículos e instrumental científico, incrementándose la importación de esos bienes. Entre 1990 y 1995 el déficit comercial en estas ramas industriales claves para el desarrollo capitalista se duplicó, pasando de –437 millones de dólares a –975 millones, a la vez que que se incrementaba la producción y exportación de alimentos. En el balance de ramas industriales, Uruguay sufrió en el período una importante disminución de su producción manufacturera, se desarticuló su ya inconexo tejido industrial mientras que creció su dependencia externa de maquinarias y equipos de producción.

En el sector agropecuario el proceso liberalizador y aperturista avanzó desigualmente a partir de una situación estancamiento de la ganadería (con excepción hecha de la lechería) y con la protección de los cultivos agrícolas dedicados al consumo interno que se desarrolló en los años 50 con el objetivo de lograr seguridad alimenticia, la economía de divisas y el reasentamiento en el campo. El objetivo de política en los 90 fue la inserción competitiva en los mercados internacionales, el desarrollo de las fuerzas productivas en el sector en donde la imagen utilizada era que el “productor rural” debía transformarse en “empresario rural”.

Los resultados fueron dispares y dependientes de la capacidad de competencia de cada sector y de la demanda mundial para el mismo: a pesar de continuar la explotación de la ganadería en forma extensiva y de no ser posible la apropiación de más tierra por ocupar el 93% de las tierras productivas, el índice de producción de carne se incrementó 23% y las exportaciones de carne pasaron de 270 millones de dólares en 1990 a 400 millones en el 2000 (previo a la aparición de aftosa en el rodeo nacional), la lana se desplomó desde 315 a 133 millones de dólares exportados en los mismos años, el sector lácteo incrementó 93% su producción entre 1987 y 1997 y su productividad por hectárea un 75%.

En los cultivos, sectores como cebada y girasol tuvieron crecimientos importantes mientras que se estancaron los de maíz, sorgo y soja, la producción de trigo se redujo  drásticamente y se concentró haciendo desaparecer la pequeña producción familiar, el arroz creció desde ocupar 54.000 ha. en 1980 a 170.000 en 1998 con rendimientos que se ubican entre los más altos del mundo, la horticultura fue el sector donde la apertura tuvo un efecto terriblemente nocivo, un renaciente sector citrícola que en comparación a la ganadería intensiva y a otros cultivos tiene un alto índice de ocupación  logró crecer e insertarse en los mercados internacionales.

El impactante crecimiento de la forestación a partir de 1990 ha determinado la existencia de 2 millones de hectáreas explotadas que se concentró en grandes propietarios transnacionales.

El detrimento de la producción de bienes industriales fue acompañado de un fuerte aumento en el proceso de intermediación productiva, dinamizando las áreas de comercio, financieras, transportes y turismo. La importancia del sector servicios creció en el Producto Bruto Interno a la par que decreció fuertemente el industrial  (del 26,8% del PBI en 1991 al 16,7% en 1999) y en menor grado el agropecuario (del 10,7% al 5,6% en los mismos años.)

El capital no productivo tuvo un crecimiento espectacular debido al aumento de la riqueza argentina en esos años y al creciente rol de servicio financiero uruguayo para la región, confiable y discreto. Las colocaciones de no residentes en los bancos en Uruguay pasaron de 2000 millones de dólares en 1992 a 7000 millones en el año 2001, antes de que la salida apresurada de estos capitales disparara una crisis financiera sin precedentes en Uruguay. La liberalización del flujo de capitales, promovida por los grandes inversores internacionales y el Fondo Monetario Internacional, creó inestabilidad en los países subdesarrollados como se comentó en la primera parte de este capítulo. El caso uruguayo es un ejemplo reciente de ello.

La economía creció entonces al impulso de sectores donde la rentabilidad surgida en las nuevas condiciones permitió la inversión que incrementó fuertemente el capital constante.

Pero el crecimiento económico alcanzado hasta 1998 respondió en buena parte a las condiciones económicas de la región a la cual Uruguay pertenece geográfica e histéricamente, el cono sur, y con la que estrechó sus lazos comerciales en los últimos años:  “el proceso de apertura con su disminución de aranceles y todos los acuerdos comerciales firmados y profundizados por Uruguay en el período, han producido incrementos en las exportaciones e importaciones debido a razones diferentes que los movimientos de la tasa de cambio real. Al mismo tiempo la política económica aplicada por los vecinos de Uruguay y sus más importantes socios comerciales, el “Plan de Convertibilidad”en Argentina y el “Plan Real”en Brasil, hicieron que se apreciaran sus monedas y ayudaron a Uruguay a mantener su nivel de competitividad con relación a ellos en la mayor parte del período bajo estudio” (Mordecki, 2000).

El crecimiento económico del país tenía su talón de Aquiles en los procesos de especialización y pérdida de competitividad que se generaron a partir de las políticas aplicadas y que se manifestaron en el momento en que la fase de crecimiento de la década de los 90 se comenzaba a agotar en la medida que la inversión en sectores rentables creó un exceso de capacidad y de capital constante. Hemos visto, al modelar el intercambio internacional y la apertura comercial en el capítulo II de esta sección, que la tasa de cambio real sostenible es la que corresponde  a la posición competitiva relativa de un país, medida por sus costos laborales unitarios reales. El flujo de capitales puede mantener por un tiempo más o menos prolongado una tasa de cambio distinta de la que se deriva de la relación de valores de los bienes producidos  doméstica e internacionalmente, pero fatalmente ello conduce a pérdida de competitividad y a problemas que potencian las consecuencias adversas del ciclo económico.

La súbita devaluación de la moneda en Brasil en 1999, que continuó las devaluaciones del sudeste asiático y que fue del 30% en términos reales, desencadenó un proceso que afectó severamente la capacidad de competencia bilateral y, en forma sucesiva, retrajo  la demanda de sus dos principales socios comerciales. A partir de principios de 1999 la economía uruguaya desmejoró notoriamente, entrando en la fase de aguda recesión que aún hoy continúa. Por otra parte, cayeron los precios de importantes materias primas exportables tales como la carne, lana y arroz y se elevó considerablemente el precio del petróleo.

Si la exportación perdió dinamismo por razones externas e internas desde 1999, más dramática fue la caída de la exportación de carne vacuna en 2001 debido a la aftosa. El panorama adverso se ensombreció aún más a consecuencia del colapso argentino a comienzos del 2002 que paralizó la corriente comercial entre ambos países platenses, cayendo los ingresos por turismo en Uruguay y disparando una crisis financiera con el retiro masivo de depósitos de no residentes (en su mayor parte argentinos) primero y luego de algunos residentes, por desconfianza en la capacidad de cumplimiento de sus obligaciones por parte del Estado uruguayo agravado por el mantenimiento a ultranza de un tipo de cambio controlado. Corresponde mencionar que elementos desencadenantes de la corrida bancaria fueron la situación de dos bancos nacionales con negocios en Argentina (Comercial y Montevideo-Caja Obrera) aunque no la causa última que debemos situarla en la visión de los depositantes argentinos de que Uruguay mantenía una política económica similar a la que llevó a Argentina a la catástrofe.La fuga de capitales y la pérdida del crédito internacional junto con el continuado y creciente déficit fiscal y en cuenta corriente obligó al gobierno a financiarse a través de los organismos financieros internacionales, incrementándose la deuda externa hasta alcanzar ratios cercanos al 100% con relación al PBI.

Los números indican con claridad la gravedad de la crisis: caída del PBI del 105,% en el año 2002 y del 16,4% desde el comienzo de la crisis, con lo que el producto bruto per capita se retrotrae a valores de principios de los años 90. La formación bruta de capital fijo cayó 64% en tres años.En el 2001 las exportaciones se contrajeron 10,4% y una cifra similar al año siguiente, la reducción con Argentina y Brasil alcanzó al 19,4% y fue aún mayor en el comienzo del 2002. La desocupación aumentó hasta el 19% en el trimestre Julio-Septiembre del 2002 con disminución del salario real en ese año del 19,5%.