La economía neozelandesa

Situada a 1900 Km al sudeste de Australia, las dos islas que componen Nueva Zelanda totalizan una superficie de una vez y media la de Uruguay (270.500 km2) y una población similar (3,6 millones de habitantes) en su mayoría europea (83%) y con minoría maorí (10%, la reivindicación de su cultura es en la actualidad muy fuerte y compartida por los neozelandeses), concentrada en la isla situada más al norte.

El país siguió un esquema similar de desarrollo similar al chileno y uruguayo: países de climas templados lejanos de los centros desarrollados, caracterizados por la inserción tardía en el capitalismo mundial al final del siglo XIX, baja densidad de población y abundancia de recursos naturales lo que le permitió disfrutar a sus habitantes de un alto nivel de vida.

Históricamente el principal recurso de Nueva Zelanda fue una óptima combinación de clima y tierra para el desarrollo de la ganadería, sus productos más competitivos eran la lana, manteca, cordero y productos refrigerados. Durante la primera mitad del siglo XX el Estado intervino en la vida económica del país como productor y distribuidor, amparando el bienestar de una satisfecha y aislada sociedad neozelandesa. El crecimiento se aceleró con la exitosa aplicación, en la primera fase, de políticas de sustitución de importaciones. En 1955 el Producto Bruto per cápita de Nueva Zelanda era el tercero entre el rico grupo de países de la OCDE.

A partir de los años 60 y principalmente en los 70 el fin de la época de oro del capitalismo de los países centrales con el deterioro de los términos de intercambio debido a la caída del precio de las materias primas, el ingreso de su principal comprador Gran Bretañas a la Comunidad Económica Europea y el aumento de los precios de petróleo redujo la renta real, intensificó los conflictos sociales, incrementó la inflación debido a la lucha distributiva y aumentó el desempleo, todo esto a pesar de la búsqueda de nuevos mercados (estrechamiento de relaciones comerciales con Australia) y del intento de diversificar la base productiva del país (incentivo a las manufacturas, desarrollo de industria intensiva en capital.)  El crecimiento prácticamente se detuvo, promediando 1,5% en los diez años que van de 1975 a 1984. El déficit fiscal  alcanzó el 9,5% del PBI en 1986 y la deuda exterior neta representaba el 80% del PBI. La tasa de desempleo superó el 7% a principios de los 80, el valor más alto registrado en la historia del país.

Nuevamente se tildó de “liberalismo económico” o de “experimento neoliberal” a la serie de medidas que la clase dominante neozelandesa puso en marcha para recuperar la rentabilidad de las empresas y alcanzar un mayor ritmo de acumulación de capital. Pero esta denominación recoge solamente el espíritu de las medidas de apertura comercial y las privatizaciones: en realidad el Estado se retiró de áreas de la economía que cedió al capital privado pero intervino en todas aquellas necesarias para asegurar la ganancia de las empresas y el funcionamiento del sistema. En particular, la disminución de los salarios reales y de los beneficios del estado benefactor fue realizada no sin una fuerte represión a punto tal que, en conjunto con el hecho de institucionalizar un modelo de crecimiento fuertemente basado en la exportación, ha sido comparado por De Bruin (2001) con la experiencia chilena: “Nueva Zelanda fue la variante democrática  del proyecto  autoritario chileno de reestructura económica”.

Al igual que en el caso chileno, se asumió que el tamaño del mercado interno era insuficiente para generar economías de escala que hicieran competitivas a las empresas dadas las tecnologías actuales de producción, por lo cual se hacía necesaria una estrategia de crecimiento basada en la expansión de las exportaciones con las consiguientes implicancias de reciprocidad y apertura comercial.

La disminución del salario se logró debilitando el poder de negociación de los trabajadores. La “Ley sobre los Contratos de Trabajo” de 1991 introdujo el marco jurídico para un sistema de negociaciones fuertemente descentralizado que completó la eliminación del sistema de acuerdos nacionales: los contratos de empleo se podían negociar ahora en forma individual, reduciéndose el número de afiliados a los sindicatos. La participación de los salarios de los trabajadores en el Producto Bruto cayó desde un 49,9% en 1987 a 43,6% en 1995, un retroceso de más del 12%.

Una fuerte devaluación en 1987 al dejar flotar la moneda permitió potenciar la reducción de los salarios y del resto de los costos no transables de la economía, a partir de allí se mantuvo un tipo de cambio competitivo (aunque no en forma continua) para fomentar las exportaciones.

El déficit fiscal se eliminó no por la vía de aumentar la recaudación impositiva sino por la reducción de los beneficios que concedía un fuerte Estado de Bienestar. Los montos percibidos por los beneficiarios del sistema de bienestar se redujeron en valores superiores al 25% pero además las reglas de elegibilidad para esos beneficios se endurecieron fuertemente, lo cual implicó un importante ahorro adicional. En el caso de las pensiones por jubilación se incrementó la edad necesaria para jubilarse y se redujeron los montos a pagar, para el seguro por desempleo se eliminaron causales y se redujeron los pagos. El objetivo declarado del gobierno cambió desde el “estado benefactor que proveía a los habitantes con necesidades para que se sintieran pertenecientes a la sociedad” al de “una modesta red de seguridad” que en realidad debiera leerse como una “mínima red de seguridad”[i].

El objetivo de reducir el déficit a través de una disminución de los gastos y no de un incremento de los ingresos se institucionalizó con cuatro leyes entre 1986 y 1994 que promovieron cambios radicales en la forma de gestionar los distintos servicios públicos, introduciendo herramientas modernas de management, y permitieron la privatización de vastas áreas de la economía. Encontramos nuevamente el hecho de que el Estado deja en manos de las empresas locales o extranjeras (y esto último es lo que se da en mayor parte) los sectores económicamente rentables y se encarga de aquellos sectores  que los capitales privados no tienen interés por explotar o en donde ofrece servicios a empresas privadas subvencionando sus costos.

En el caso de Nueva Zelanda esto se tradujo en la eliminación de los monopolios de empresas estatales, la corporativización de 24 empresas estatales y la privatización de las empresas de transporte (aerolínea y ferrocarriles), petrolera, astillero, correos y telecomunicaciones entre otras.

El resultado de las acciones de reducción de gastos, recorte de transferencias a la seguridad social y privatizaciones redujo la deuda pública hasta un 27% del PBI en la actualidad, mientras que el déficit fiscal se transformó en un superávit del 3% del PBI para el año 1995 manteniéndose positivo hasta el momento actual en valores de alrededor del 1%.

La inflación fue eliminada gracias a la reducción del déficit fiscal que permitió una política monetaria dura, con baja emisión, manejada contra ciclicamente: cuando a principio de los años 90 se produjo una disminución del crecimiento se permitió un relajamiento de las condiciones monetarias para facilitar la expansión. El Banco Central de Nueva Zelanda,  Reserve Bank, fue independizado del Gobierno mediante una ley dictada en 1989 y su objetivo de política monetaria fue la estabilidad de precios. La inflación cayó hasta valores menores de un dígito, estimándose para el presente año en un 3,8%.

La integración al sistema económico mundial, que reforzó el papel del país en la división internacional del trabajo como proveedor de productos alimenticios, se procesó mediante una apertura comercial que eliminó controles de importación desmantelando el “paraguas protector” de la industria nacional. Se redujeron aranceles para productos específicos con muy altas tarifas y se estableció un programa de disminución general muy gradual. Un acuerdo de libre comercio con Australia determinó la reducción de los derechos de importación con este país. La  apertura comercial se produjo acompañada de una fuerte devaluación de la moneda, la eliminación de las restricciones a las divisas extranjeras y la liberalización de los mercados financieros. En sentido contrario en cuanto a la promoción de exportaciones pero más que compensado por la devaluación realizada, se eliminaron todos los subsidios e incentivos directos a la exportación. Luego de los primeros años de reforma la moneda se apreció debido a los flujos de capital, creando dificultades para el aumento de las exportaciones.

El rol del Estado en el apoyo al comercio exterior, motor de la economía neozelandesa en la actualidad, se desarrolló en tres áreas:

ü        promocionando  la internacionalmente reconocida imagen de nación “limpia y verde”, por medio de una cuidada atención a las exigencias medioambientales y de calidad.

ü        desarrollando un fuerte acceso a los mercados para sus productos a través de acuerdos bilaterales con las naciones del Pacífico (APEC) y Australia.

ü        creando un organismo dedicado a la investigación y el desarrollo para los productos exportables neozelandeses. Si bien la inversión pública en R&D con relación al PBI se mantuvo por debajo de los estándares de los países desarrollados (1% frente a 1,6%), igualmente es alto frente al promedio del resto del mundo (0,6%) y creció a un fuerte ritmo durante la década de los 90.

Asegurado el nuevo marco de negocios, la existencia y desarrollo de sectores de la economía donde invertir con rentabilidad es una condición necesaria para la acumulación de capital y el crecimiento.

La inversión en Nueva Zelanda, realizada por un pequeño conjunto de grandes empresas con vinculaciones internacionales, se concentró en su mayor parte en sectores tradicionales de su economía con escaso desarrollo de sectores nuevos. El sector agropecuario (incluyendo el procesamiento e industrias complementarias) significó el 50% de un total de 17 mil millones de dólares exportados en el 2000, equivalentes a un 29% del PBI:

ü      las exportaciones de carne de vaca y cordero dieron cuenta del 20% del total exportado, habiendo logrado fuertes incrementos en productividad que compensaron la caída internacional de precios de los últimos años.

ü      la producción de leche se incrementó dramáticamente en los 80 y 90, por el aumento de la cantidad de ganado lechero y de la productividad, dando cuenta en la actualidad del 18% de las exportaciones.

ü      las actividades hortícolas se expandieron gracias en buena parte al desarrollo de una nueva fruta, el kiwi, que se impuso en los mercados mundiales por su gusto y sus cualidades nutritivas. La manzana, los vegetales frescos y procesados y la incipiente industria del vino neozelandés dan cuenta de una exportación por valor de 1.500 millones de dólares equivalentes al 9% del total enviado al exterior.

ü      la nueva industria de la forestación (con referencia a su significación como volumen exportable) logró un boom de crecimiento a lo largo de 10 años, gracias a las características del clima neozelandés que en el caso del pino, principal especie plantada, tiene una tasa de crecimiento de 25 m3 por hectárea, una de las más altas del mundo.

ü      otra industria reciente es la que resulta de la explotación de los productos de mar. Nueva Zelanda cuenta con una amplia zona de pesca, equivalente a 15 veces su territorio, con abundantes recursos marinos. Estas dos industrias nuevas, pesca y forestación, dan cuenta del 15% del total exportado.

Complementando el panorama inversor, el sector turístico se desarrolló en la década de los 90 a través de la construcción de hoteles, entretenimientos e infraestructura de transporte. Se logró un incremento del 60% en el número de turistas que visitó Nueva Zelanda, llegando a significar el turismo en forma directa un 4,7% del PBI en 1997. Si bien esta no es una actividad de exportación, es equivalente desde el punto de vista del ingreso nacional, ya que a través del consumo de los extranjeros el país receptor se apropia de parte de los excedentes generados en el país de origen.

La fuerte intervención del Estado en el crecimiento y la distribución entre las clases sociales logró el objetivo de relanzar la acumulación del capital, sacando al país de la crisis que se extendió por más de una década en su fase más aguda. Pero el crecimiento logrado en Nuevo Zelanda fue moderado, alto en el momentum posterior a la reforma o sea a principio de la década de los 90 disminuyendo luego. En total  la tasa promedio de incremento del PBI en la década fue de 2,7% anual, elevada en comparación a las décadas anteriores pero no con respecto a terceros países. El valor del PBI per cápita aumentó tan sólo 0,7% entre 1987 y 1998 debido a un fuerte crecimiento de la población (según OCDE la población creció a un ritmo del  1.1% anual hasta 1996, tasa sólo excedida por México), aunque debe tomarse en cuenta que el valor alcanzado en 2001 de US$ 19.000 per cápita es bajo en comparación con los países desarrollados pero alto para países de características similares a Nueva Zelanda.

Las razones para este moderado crecimiento se explican por dos hechos principales: el ahorro nacional que si bien creció se mantuvo en valores bajos si los comparamos con otras economías y las posibilidades de reinversión de esos excedentes.

En general el ahorro doméstico no ha sido suficiente para satisfacer la demanda total de inversiones en Nueva Zelanda, por lo que el gap lo ha debido llenar la inversión extranjera. Sin embargo ésta se ha visto acotada por los crecientes déficit en cuenta corriente que alcanzaron el 6.7% en 1999. La tasa de ahorro de Nueva Zelanda ha sido del 4% del PBI, lo que la ubica en los menores valores de los países de la OCDE. Las tasas de formación bruta de capital fijo y de inversión muestran valores más cercanos a la media de los otros países desarrollados, ha sido en promedio de un 22% y 8% del PBI respectivamente (lo que implica por habitante valores menores de inversión en valor absoluto.) Pero esto también implica que Nueva Zelanda no podía, por este factor, tener una tasa de crecimiento mayor a los otros países que le permitiera converger en alguna medida a sus valores de PBI per cápita.

La inversión extranjera que complementó la relativamente escasa inversión doméstica fue sustancial, una de los mayores de OCDE,  y se dirigió en buena parte a los servicios por lo que no potenció las condiciones exportadoras del país. Las empresas transnacionales que sí se dedicaron a la exportación se enfocaron a la explotación de los recursos naturales del país tales como alimentos, bebidas y forestación. Esto reforzó el perfil de inserción internacional de productor primario del país al tiempo que no desarrolló en forma importante las actividades manufactureras, fuentes de valor y crecimiento sostenible.

Nueva Zelanda creció sobre la base de sus sectores tradicionales (con excepción de un par de sectores nuevos): el Estado facilitó la acumulación de capital en la forma descripta pero no desarrolló sectores nuevos, mediante las políticas adecuadas de búsqueda, formación de clusters, incentivos y apoyo de infraestructura que permitieran invertir con rentabilidad. Nueva Zelanda logró salir de la larga fase de recesión en que se encontraba en los 70 y 80, las oportunidades desarrolladas en distintos sectores de la economía (especialmente primaria) le permitió alcanzar un crecimiento moderado. Pero no resultó suficiente para generar tasas de crecimiento que le permitieran converger hacia los países desarrollados con los que hace unas décadas se encontraba en similares condiciones de riqueza.