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El ALCA. Acuerdos e implicaciones del Tratado
Los antecedentes más recientes de las negociaciones para la conformación del ALCA puede encontrarse, como ya se ha mencionado, en la propuesta realizada por el presidente de los EE.UU. George Bush, en junio del 1990, tendiente a la conformación de una zona de libre comercio hemisférica a través de un compromiso marco inicial y, posteriormente, la celebración de distintos acuerdos de índole bilateral o sub-regional, que en una etapa final podrían consolidarse en un único convenio.
Uno de los puntos significativos de aquella primera idea era el compromiso en materia de inversiones, incluyendo la creación de un fondo multilateral para promover las mismas en la región, de manera tal que la liberalización comercial pudiera venir acompañada de una apertura a las inversiones directas que permitieran un aumento en la productividad.
Si bien, como veremos seguidamente, los acuerdos en el marco del ALCA han ido avanzado de una forma adecuada, también es cierto que la mayoría de ellos ha dejado de lado una de las ideas fuerzas de las primeras negociaciones: la contribución activa del gobierno de los EE.UU para reducir el problema de la deuda externa latinoamericana, a través de mecanismos generados con la colaboración de los organismos financieros internacionales, y las ayudas para iniciar las reformas estructurales pendientes.
Antes de iniciar el análisis de los acuerdos conseguidos en la III Cumbre de las Américas, conviene echar un vistazo a las reuniones y los logros obtenidos en las cumbres previas91. Los esfuerzos se inician en diciembre de 1994 durante la celebración de la I Cumbre de las Américas, en la que se acordó establecer una zona de libre comercio y donde se fija el año 2005 como fecha límite para concluir las negociaciones.
Tras la I Cumbre, los ministros de 34 países se han reunido 4 veces: la primera vez fue en junio de 1995 en Denver (EE.UU.), la segunda en Cartagena (Colombia), la tercera en mayo de 1997 en Belo Horizonte (Brasil) y una cuarta en marzo de 1998 en San José (Costa Rica). En la tercera de estas reuniones se creó un Comité Preparatorio integrado por los 34 viceministros responsables del área de comercio, con el fin de intensificar esfuerzos y transformar los grupos de trabajo en grupos de negociación. Estos grupos impulsaron los siguientes temas: establecimiento de un régimen común de inversiones, compras del sector público, política de competencia, agricultura, acceso a mercados, servicios, subsidios, antidumping y derechos compensatorios. Además, se acordó crear un sitio en Internet para publicar todos los documentos públicos del proceso del ALCA. Por último, en la cuarta reunión, los ministros solicitaron que las negociaciones fueran relanzadas durante la II Cumbre de las Américas, a realizarse en Santiago de Chile en mayo de 1998. Se reiteró el compromiso de que el ALCA tome en cuenta la agenda económica y social acordada en la Cumbre de Miami y de conseguir progresos concretos en el año 2000 (como la adopción de medidas específicas antes de final del siglo que faciliten el comercio).
La III Cumbre de las Américas, desarrollada entre el 20 y el 22 de Abril del año 2001 en la ciudad de Quebec, ha ratificado el compromiso suscrito por parte de los 34 países del continente americano (todos, excepto Cuba) de crear un área de libre comercio para toda la región en el año 2005.
Hay que señalar que la primera condición para el éxito de las negociaciones es la autorización para promover nuevos acuerdos comerciales (el antiguo fast track o vía rápida) que el presidente de EE.UU., George Bush, se ha comprometido en Quebec a conseguir antes de final de año. En este sentido, es necesario indicar que la última vez que el Congreso concedió esta autorización fue a George Bush padre, lo que permitió firmar el Tratado de Libre Comercio con México y Canadá. Los países latinoamericanos lo exigen para evitar que las Cámaras estadounidenses puedan modificar sustancialmente los acuerdos alcanzados con el Gobierno Bush.
A pesar de este requisito, la Cumbre canadiense concluyó con la aprobación del libre comercio continental, comprometiéndose la totalidad de países a finalizar las negociaciones del ALCA antes del mes de enero del año 2005 con la intención de hacerlo efectivo en diciembre de ese mismo año. Este proceso de liberalización comercial está pensado que sea desarrollado por la Organización de Estados Americanos (OEA) o, incluso, el propio Banco Interamericano de Desarrollo (BID). De hecho, el BID ha anunciado, durante el transcurso de las reuniones en Quebec, que prestará 40.000 millones de dólares (7,38 billones de pesetas) a Latinoamérica y el Caribe en los próximos cinco años para que lleven a cabo proyectos en el ámbito de la democracia, la integración, el desarrollo sostenible, la igualdad social y el acceso a la tecnología.
En el desarrollo de esta Cumbre, los negociadores se han encontrado con un importante y trascendental cambio en la posición que, hasta ahora, venía manteniendo el coloso americano y que pretendía que el Tratado de Libre Comercio fuera efectivo en 2003, frente a la postura que defendían los países iberoamericanos de formalizar el acuerdo para su puesta en marcha en el año 2005. Evitar una posible unión de los países iberoamericanos que pudiera perjudicar a EE.UU. estaría en la base de ese cambio de opinión por parte de la Administración Bush. El principal país que se ha opuesto a la fecha estadounidense ha sido Brasil, que considera que el ALCA sólo tendrá éxito si consigue eliminar las barreras no arancelarias de EE.UU.
Además, los brasileños consideran que será difícil construir este mercado en paridad cuando una parte está en inferioridad extrema en términos de productividad y competitividad (un ejemplo de ello: entre 1994 y 1997, las exportaciones brasileñas hacia Estados Unidos crecieron sólo un 5%, mientras que las importaciones provenientes de ese mismo país eran del 116%).
Los mandatarios de todos los países americanos han aprobado en el desarrollo de estas reuniones una medida, la llamada «cláusula democrática», propuesta por Argentina, y según la cual serán apartados del ALCA todos aquellos países que se alejen de la senda democrática (estos países tendrán, además, negado el acceso a los préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo). No obstante, en la declaración final, se admite que la percepción exacta de la palabra democracia no es la misma en todo el continente y el máximo dirigente venezolano, Hugo Chávez, si bien firmó dicha declaración, dejó constancia de su rechazo a la inclusión obligatoria de dicha cláusula, manifestando igualmente discrepancias respecto a la fecha de entrada en vigor del acuerdo en el año 2005.
En la Cumbre, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno han asumido el compromiso de garantizar la democracia e impulsar el desarrollo social de sus pueblos, así como fortalecer el Estado de Derecho como condiciones esenciales para participar en el proyecto ALCA. Entre los acuerdos alcanzados en Quebec figura, además, un pacto que concede a la Organización de Estados Americanos (OEA) la responsabilidad del desarrollo político del continente y, dentro de este organismo, los ministros de Exteriores prepararán una Carta Democrática Interamericana.
Definitivamente, se estableció un calendario que incluya los siguientes pasos: en mayo de 2002 deberán comenzar las negociaciones sobre los asuntos más importantes: aranceles, barreras no arancelarias, subsidios a las exportaciones agrícolas; el 1 de enero de 2005 se prevé concluir las negociaciones sobre el tratado y éste deberá entrar en vigor lo más rápidamente posible, pero no más allá del 31 de diciembre de 2005, por lo que el proyecto tiene que ser una realidad a partir de 2006.
En lo que respecta, genéricamente, al Tratado, Washington está dispuesto a negociar las inquietudes de Brasil, país que ha manifestado que mantendrá sus reticencias al acuerdo si EE.UU. no abre más su mercado. El Gobierno brasileño teme que el ALCA le haga perder el peso económico que, en los últimos años, ha venido teniendo en la región y México tampoco ve con buenos ojos el acuerdo que supone la extensión a todo el continente del Tratado de Libre Comercio (TLC) que, desde 1994, mantiene con EE.UU. y Canadá. La Administración mexicana, por medio de su presidente, Vicente Fox, propuso, además, establecer, a semejanza europea, criterios de convergencia nominal para medir los avances de los países más atrasados y la creación de un fondo de cohesión social que ayude a estas economías, destinando un porcentaje de los gastos de defensa a estas ayudas, aunque EE.UU. y Canadá ya han expresado su negativa al respecto. Latinoamérica exigió a EE.UU. que considere el ALCA como algo más que un mero espacio comercial.
Volviendo a la posición brasileña, en palabras de su presidente, Henrique Fernando Cardoso, el ALCA es una «opción, mientras que Mercosur es un destino», que Brasilia no cesa de apuntalar, ante la dificultad de abrirse al mercado estadounidense. Además, Brasil también confía en el acuerdo de integración entre el Mercosur y la Unión Europea para equilibrar las relaciones y la ampliación de los mercados asiáticos. Incluso este país consiguió en agosto de 2000, reunir a los doce presidentes sudamericanos para hacer del sur del continente un bloque integrado física y comercialmente frente a la pujanza del norte y equilibrar la relación de fuerzas. Brasil constituye un mercado muy deseado por las potencias del norte (no olvidemos que este país es la novena potencia económica mundial con un PIB de unos 500.000 millones de dólares y 170 millones de consumidores, mantiene un 50% de su comercio exterior con el hemisferio, donde sitúa el 70% de sus productos manufacturados). No obstante, Brasil valora la presión que ese proceso puede ejercer sobre la Unión Europea para que realice mayores concesiones en las actuales negociaciones para alcanzar un acuerdo comercial con Mercosur. A Brasilia le ha salido un país aliado, Venezuela, que ha solicitado su ingreso en Mercosur, pues aprecia que la apertura de mercados del continente beneficia muy claramente a Estados Unidos.
A pesar de sus reticencias, Brasil sabe que ambos bloques no son excluyentes .México cuenta con un acuerdo comercial con la UE, además del que le vincula con EE.UU. y Canadá. y que, si el ALCA fracasa, Washington cerrará acuerdos bilaterales con cualquier país dispuesto a ello. Argentina y Uruguay ya han mostrado su interés en esta posibilidad, por lo que jugar varias cartas simultáneas será la táctica habitual en adelante. El propio ministro de Exteriores brasileño, Celso Lafer, reconoció que Brasil corre el riesgo de perder sus relaciones comerciales con sus vecinos si queda aislado.
En el otro lado de la balanza, se encuentran los países que más firmemente apoyan esta área de libre comercio, EE.UU., Chile y Argentina. El Gobierno de G. Bush recogió el testigo de la Administración Clinton, que ya propuso el ALCA en la primera Cumbre de las Américas en 1994 y los gobiernos argentino y chileno apoyaban su puesta en marcha en el año 2003, si bien, también entonces, la firme oposición brasileña convenció a los partidarios del proyecto de que éste no se haría realidad antes del 2005.
Habría que referirse, además, a los obstáculos de carácter estructural y que arrojan algunos interrogantes sobre el ALCA. Entre éstos, destacan el todavía alto grado de proteccionismo de esas economías. En relación con esto, en EE.UU. existen fuertes intereses económicos en algunos sectores productivos (por ejemplo, agricultura, ganadería o industria del acero), contrarios a una liberalización comercial. Los argumentos esgrimidos ante la opinión pública para su rechazo son los efectos negativos que se pueden generar en ámbitos como el medio ambiente, la protección laboral o los derechos de propiedad intelectual. Otro sector clave y conflictivo para el ALCA es el agrícola, uno de los problemas de más difícil solución debido a los intereses antagónicos entre EE.UU. y otros importantes productores agrícolas y ganaderos de la región, en especial los integrantes de Mercosur. Éstos últimos se quejan de que los norteamericanos mantienen aranceles muy elevados y cuotas que traban la importación de sus productos, de las barreras no arancelarias existentes y de su régimen de subsidios. Para algunos países no se puede hablar de liberalización comercial mientras EE.UU. mantenga lo que consideran políticas proteccionistas.
La gigantesca disparidad económica entre EE.UU. y los otros 33 socios potenciales aparece como otro handicap de complicada resolución. Para equilibrar estas diferencias tan marcadas, países como México o Ecuador han propuesto durante el desarrollo de la cumbre la necesidad urgente de encontrar medidas que ayuden a solucionar los problemas de subdesarrollo de la región y apoyen a las economías más débiles.
Otros obstáculos que será necesario superar para llevar a buen puerto el tratado son la fuerte oposición a la globalización entre las opiniones públicas, y la inexistencia de proyectos para crear instituciones panamericanas que, como las de la Unión Europea, regulen posibles excesos en los intercambios comerciales, financieros, derechos humanos, medio ambiente y derechos laborales.
La entrada de América en la modernidad del siglo XXI requiere pasos previos hacia la cohesión latinoamericana. El problema, quizá más acuciante, sea la recuperación de Mercosur, lastrado por la crisis argentina. Las dificultades económicas de Argentina hicieron que el entonces Ministro de Economía argentino, Domingo Cavallo, de incluir el euro en el sistema de paridad peso-dólar y su decisión unilateral de subir aranceles comerciales no sólo dañan (en principio) la unión aduanera, sino que dejan fuera de juego a Brasil en su papel de contrapeso frente a Washington y, en concreto, en su petición de que Estados Unidos modere sus normas antidumping y abra su sector agrícola a la competencia. En definitiva, parece certero advertir, haciéndonos eco de los estudios, análisis y consideraciones de los diferentes organismos internacionales como el BID y el BM que este mercado continental no puede fructificar sin equilibrio social en un área donde más de la tercera parte de los consumidores perviven bajo el umbral de la pobreza.
Por último, es importante destacar que la evolución de las negociaciones estuvo marcada durante la segunda mitad de los 90 por un contexto global y regional muy particular. Desde el punto de visa global, se pueden mencionar algunos acontecimientos que condicionaron la evolución de ALCA: a) culmina la Ronda Uruguay y se crea la OMC después de muchos años de negociación, lo cual implica un avance en el proceso de liberalización comercial a nivel mundial, b) la economía norteamericana inicia un ciclo expansivo, que viene acompañado de una abundante oferta de capitales que financia el crecimiento acelerado de las economías en desarrollo, c) se amplía el grupo de países emergentes que se ven favorecidos por las nuevas corrientes de inversión, en el caso de América Latina: México, Argentina y Perú se van incorporando al grupo .hasta entonces compuesto por los «tigres» asiáticos y Chile., d) el tránsito al capitalismo de los países de Europa del Este resulta más complicado de lo previsto inicialmente, disminuyendo las perspectivas de que los mismos generaran un boom económico. Este fenómeno se interpreta de forma positiva ya que Europa no desplaza sus inversiones y permite complementar la estrategia de integración de América Latina.
Desde una perspectiva regional, a mediados de los 90 América Latina recuperaba la senda del crecimiento, de la mano de la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y el auge de las inversiones extranjeras directas, logrando aliviar el peso de la deuda externa, como consecuencia del plan Brady y la caída de las tasas de interés internacionales. Entre los hechos más significativos podemos mencionar: a) la incorporación de México al acuerdo de libre comercio EEUU-Canadá (conformándose el NAFTA), en un contexto en el cual se verifica una mayor disposición de los EEUU para encarar acuerdos comerciales preferenciales, b) el NAFTA permite un marco de discusión sobre algunos temas esenciales para EEUU y que no habían sido incorporados con éxito en la Ronda Uruguay (propiedad intelectual y servicios) c) el fortalecimiento del MERCOSUR como proceso de integración genera una mayor predisposición de los EEUU para ampliar el NAFTA hacia otros países de la región.
91 En este contexto, es importante mencionar el acuerdo de Rose Garden de 1991, que se firma tres meses después de la constitución formal del Mercosur (Tratado de Asunción) y es el primero que se realiza con un tercer país (EE.UU.), bajo el formato «4+1». El objetivo del mismo, era constituir un foro de consultas recíprocas sobre liberación comercial e identificación de oportunidades de inversión. En la agenda contenía una acción inmediata que consistía en cooperar para el éxito de la Ronda Uruguay.
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