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El principio de equidad y la estrategia de la progresividad real en el impuesto sobre la renta personal

Enrique Fuentes Quintana

Contar con un impuesto equitativo sobre la renta personal constituye una aspiración permanente de un sistema tributario. La equidad alcanzable por un impuesto personal en un sistema tributario y en un país determinado no puede prescindir, sin embargo, de las características que definen el reparto de la imposición personal existente. Y es a esas características a las que tiene que atender la estrategia de la progresividad.

Es evidente que el principal problema que, en torno a la equidad, revela el IRPF es el de disponer de un impuesto de masas aplicado con generalidad. Algo que hoy obviamente no tenemos. Mientras esa generalidad del impuesto no se consiga, presumir de tarifas formalmente muy progresivas no significará otra cosa que agudizar las diferencias entre quienes pagan y quienes evaden el impuesto, haciéndolo más regresivo y, por lo mismo, más rechazable. De ahí que el tipo de progresividad del impuesto personal deba elegirse con la modestia y la servidumbre de reconocer la contribución del tipo de progresividad a la generalización de la imposición personal.


Epígrafe del libro: "Las Reformas Tributarias en España: teoría, historia y propuestas", Ed. Crítica, 1990.

Para citar este texto puede utilizar el siguiente formato:

Fuentes Quintana, E.: "El principio de equidad y la estrategia de la progresividad real en el impuesto sobre la renta personal" en Textos Selectos de EUMEDNET. Accesible a texto completo en http://www.eumed.net/textos/


A ese enfoque responde la siguiente definición del principio de equidad: Un impuesto es equitativo cuando la legislación se aplica con uniformidad, los privilegios fiscales son mínimos y las bases imponibles son gravadas con generalidad -evitando el fraude y la evasión- de acuerdo con una distribución de la carga impositiva que refleje las valoraciones dominantes acerca del reparto de la renta y la riqueza. A partir de la formulación del principio de equidad, es posible definir la estrategia de la progresividad del impuesto personal sobre la renta. Seis criterios útiles que habría que contabilizar para este fin serían los siguientes:

1º Una tarifa lineal está capacitada para conseguir la progresividad que se desee. Basta fijar el tipo de gravamen y el mínimo exento oportunamente para lograrlo.

La progresividad de la imposición no depende sólo del tipo de gravamen y mínimo exento aplicados. Depende además de la definición en la base del impuesto.

La discusión sobre la progresividad nominal de un impuesto, atendiendo al mundo de papel de la Ley, constituye una visión limitada y parcial del problema. Lo que importa es si la tarifa del impuesto -cualquiera que ésta sea- se aplica realmente. Si la evasión domina al impuesto, la principal contribución que puede realizarse en favor de la progresividad es la de extender el cumplimiento tributario.

El mal de la evasión, cuando se convierte en endémico como sucede en España, obliga a montar una campaña nacional que lo reduzca. Esa campaña nacional, si quiere ser eficaz, tiene que atender a muchos factores e incorporarlos todos ellos para lograr consecuencias positivas. Esos factores son: a) La administración ejemplar del gasto público y su destino hacia la satisfacción de las necesidades públicas, que pueden ser las distributivas y progresivas a las que el impuesto sobre la renta trata de servir. Carece de sentido no contemplar los impuestos integrados con los gastos públicos para juzgar la progresividad de un impuesto. b) La información y el conocimiento que la Administración posea de las rentas de los contribuyentes. Entre la renta fiscal legal y la renta efectivamente gravada a los contribuyentes hay diferencias importantes que encuentran su origen en la información desigual que la Hacienda pública tiene de los rendimientos de los sujetos pasivos de la imposición. Muchas son las causas que explican esas diferencias de información: la índole de los rendimientos, la estructura del sistema tributario según que la información que ofrece cada tributo apoye la gestión de los restantes, la organización de la Administración fiscal y su capacidad para articular un sistema integrado de información, y el funcionamiento eficiente de un cálculo ajustado de las retenciones constituyen todas ellas variables claves para generalizar la aplicación del tributo a todos los rendimientos, evitando la caída en la tentación de la facilidad, consistente en gravar aquello que 'se conoce porque es inocultable: las rentas del trabajo dependiente encadenadas a una nómina. Cuando esto sucede, la progresividad del impuesto es unidireccional y, por lo mismo, radicalmente injusta.  Como ha afirmado expresivamente Neumark, los perceptores de rentas de trabajo tienen la impresión en muchos países de jugar un partido en un campo que no está nivelado, sino escandalosamente inclinado en su contra. Esta realidad la conocen bien los contribuyentes españoles por rentas salariales, que aportan el 81 por 100 de las bases del impuesto sobre la renta, mientras que la aportación de las rentas del trabajo a la renta nacional, después de haber efectuado los oportunos ajustes para que las magnitudes sean comparables, es mucho menor. Una tarifa nominalmente progresiva, que se aplica con tanta desigualdad a las rentas del trabajo, jamás merecerá el calificativo de realmente progresiva. A ello cabe añadir que el rendimiento neto medio del trabajo excede al de cualquier otra fuente de renta. En consecuencia, la aportación a la recaudación procedente del trabajo podría exceder al 81 por 100.

La suma de inspección y aplicación efectiva de un derecho sancionador constituye un componente vital de la lucha contra el fraude. Goode y Stiglitz destacan como factor condicionante de la mayor evasión del impuesto sobre la renta en Estados Unidos su masificación, que ha hecho menos frecuente la inspección, ante la limitación de sus efectivos personales (las comprobaciones de inspección han caído del 2,6 por 100 de los contribuyentes en 1973 al 1,3 por 100 en 1984). A esa menor probabilidad de ser descubierto se ha añadido el hecho de la disminución de las penalizaciones por fraude, que mientras sean inferiores al beneficio obtenido por el defraudador resultarán poco útiles para cumplir su cometido.

A los cinco factores anteriores tiene que sumarse necesariamente la moderación de los tipos de gravamen, premisa condicionante decisiva para exigir el cumplimiento de sus obligaciones fiscales al contribuyente. No conozco un solo hacendista que no destaque a la ambición desproporcionada de los tipos de gravamen del impuesto personal como causa importante de la evasión. Luigi Einaudi expresó esta interdependencia con su habitual maestría descriptiva:

Un tipo marginal de gravamen elevado obliga al contribuyente a renunciar a muchas cosas necesarias e induce a ciertas transacciones con la conciencia. Además, en estas circunstancias, los delincuentes fiscales encuentran indulgencia en gran parte de la población. Cuando ese estado de ánimo se difunde acaba por ganar a los jueces y a los mismos funcionarios de la Hacienda, que tienden a ser menos rígidos en sus valoraciones. El propio Estado no encuentra ya razón para aplicar la pena propuesta en las leyes. Las sanciones no se aplican y, descubierta la infracción, se admite el acuerdo amistoso. De modo que, además de la justa penalización contra los defraudadores, el mejor medio para impedir el fraude es la moderación de los tipos de gravamen para evitar que el contribuyente encuentre indulgencia pública.

Una tarifa lineal moderada constituye un ingrediente vital para articular una campaña nacional contra el fraude en conjunción con los factores expuestos anteriormente, porque a la elección prudente de la progresividad que supone añade la propiedad de simplificar el impuesto y la virtud de permitir retenciones ajustadas, que es, en opinión unánime de los hacen distas, uno de los mayores recursos para reducir la evasión y el fraude. Como ha afirmado Joseph Stiglitz:

La eliminación de los tipos impositivos nominalmente elevados para rentas altas reducirá los incentivos para que esas rentas aprovechen las inevitables lagunas que serpentean la legislación tributaria. Cuando los tipos de gravamen crecen se origina un incentivo para que el contribuyente gaste recursos, tiempo y energía en evitar la imposición sobre la renta, en vez de emplear recursos, tiempo y energía en producir esa renta... La reducción del tipo impositivo marginal haría financieramente inviables muchos de los utilizados y populares sistemas de evasión fiscal existentes. Por otra parte, la uniformidad del tipo de gravamen eliminaría igualmente muchas de las alternativas actuales para evadir los tributos.


 

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