CAPÍTULO 4

ABERTURA EXTERNA BRASILEIRA E SEUS IMPACTOS AO LONGO DA DÉCADA DE 90

O processo de abertura comercial e liberalização financeira que caracterizou a estratégia de inserção internacional do país na última década não produziu os efeitos propalados por análises teóricas convencionais e ideólogos dessa estratégia.

De fato, houve um sucesso inconteste no controle inflacionário, como visto anteriormente, quando os índices, que apontavam um patamar de quatro dígitos em 1994, passaram a apresentar dois dígitos em 1995 e apenas um em 1996. A obtenção de superávits nas contas públicas, ainda que apenas no conceito primário, também foi uma meta alcançada com relativo sucesso, dentro do componente de estabilização da estratégia implementada.

Entretanto, observando-se a tabela 1, é indiscutível o caráter pífio dos resultados em termos de crescimento econômico, acumulação de capital e geração de emprego.

Tabela 1 - Indicadores Macroeconômicos do Brasil (1989-2000)

	Taxa de crescimento	Taxa de crescimento per capita	Investimento (% PIB)¹	Taxa de crescimento da FBKF²	Taxa de desemprego³
1989	3,2	1,4	-	-	3,3
1990	-4,4	-5,5	-	-	4,3
1991	1,0	-0,6	15,2	-1,8	4,8
1992	-0,5	-2,1	14,0	-8,6	5,7
1993	4,9	3,4	14,4	7,2	5,3
1994	5,9	4,3	15,2	12,5	5,1
1995	4,2	2,8	16,7	13,7	4,6
1996	2,7	1,2	16,5	2,5	5,4
1997	3,3	1,9	17,9	12,4	5,7
1998	0,2	-1,1	17,5	-1,8	7,6
1999	0,5	-0,5	16,1	-7,0	7,6
2000	4,4	3,1	15,7	nd	7,1

1-preços de 1980.

2-formação bruta de capital fixo.

3-médias anuais pela PME do IBGE.

Fonte: Banco Central, IBGE e IPEADATA.

Entre 1990 e 1999, a taxa média de crescimento da economia foi de 1,78% ao ano, enquanto que a taxa média em termos per capita atingiu menos de 0,38% ao ano. Se comparado com o período da década de 80, a década perdida, quando a economia brasileira cresceu em média 2,2% ao ano, não seria exagero considerar os anos 90 como a década mais do que perdida. A taxa média de investimento no período 1991-2000 foi de 15,9% do PIB, aos preços de 1980, inferior aos 17,7% médios dos anos 80. Não bastasse essa redução, a composição da taxa de investimento “mostra sensível piora, pois o peso dos bens de capital caiu de 34% em 1990 para cerca de 25% em 1996-1997, aumentando o da construção” (Cano, 2000: 266).

Em termos dos setores produtivos, Cano (2000: 271-274) ainda estima que a taxa média anual de crescimento do setor agropecuário entre 1989 e 1998 foi de 2,1%, mantendo sua participação relativa no PIB em 7,6%. Já a indústria de transformação teve o pior desempenho setorial. Sua taxa média anual de crescimento foi de 0,2%, pior do que os 0,9% da década de 80. A participação deste setor no PIB caiu para 20%, algo similar ao observado ainda na primeira metade da década de 50.

As taxas oficias de desemprego, por sua vez, mais do que duplicaram durante a década de 90, saindo dos 3,3% da PEA (população economicamente ativa) em 1989 para 7,6% em 1999.

No setor externo, apesar do crescimento no volume de exportações , a situação tampouco foi animadora. Cano (2000: 270) constata que a pauta exportadora em 1989 era composta de 27,9% em produtos básicos, 14,5% em semi-manufaturados e 56,8% em manifaturados. Em 1997, essa composição já era, respectivamente, de 27,3%, 16% e 55%. Em relação à pauta importadora, os bens de consumo representavam 14,2% do total em 1989, os bens intermediários 35,3%, e os bens de capital 26,5%. Durante os anos 90, “enquanto estas últimas triplicaram em valor, as de bens de consumo e de intermediários quadruplicaram, colaborando com isso para o debilitamento e desestruturação de parte da agricultura e da indústria nacional” (Cano, 2000: 270)[1].

Mas, afinal, de que forma a estratégia de inserção internacional passiva, respaldada no processo de abertura externa, conseguiu atingir tão medíocre desempenho?

4.1- A VULNERABILIDADE EXTERNA COMO RESTRIÇÃO AO CRESCIMENTO

A própria montagem e execução da abertura comercial e financeira, aliadas à sobrevalorização cambial que caracterizou a segunda metade da década, criaram armadilhas e restrições que impediram o crescimento econômico do país.

O incentivo ao aumento das importações, por conta tanto da abertura comercial como da valorização do câmbio, e o ritmo lento de crescimento das exportações provocaram um substancial déficit comercial. Isso, aliado a um déficit histórico na balança de serviços, agravado pelo aumento das remessas de lucros e dividendos e do pagamento de juros, levou a consideráveis déficits em transações correntes (tabelas 2 e 3). A forma encontrada para financiamento dos déficits externos foi a atração dos capitais forâneos. Para tanto, ampliou-se a taxa de juros doméstica acima da internacional, em níveis que incrementassem a atração de capitais (diretos e de portfolio), o que definiu uma extrema dependência da economia brasileira frente aos movimentos erráticos do capital financeiro internacional, além dos crescentes empréstimos externos também contratados (gráfico 1).

Tabela 2 - Balanço de Pagamentos do Brasil em US$ bilhões: contas selecionadas (1989-1994)

Conta \ Ano	1989	1990	1991	1992	1993	1994
Balança Comercial - Exportações - Importações	16,1 34,4 18,3	10,7 31,4 20,7	10,6 31,6 21	15,3 35,9 20,6	12,9 38,6 25,7	10,4 43,5 33,1
Balança de Serviços - Lucros e dividendos - Juros líquidos - Outros	-14,8 -2,4 -9,6 -2,8	-15,3 -1,6 -9,7 -4,0	-13,5 -0,6 -8,6 -4,3	-11,3 -0,5 -7,3 -3,5	-15,5 -1,8 -8,2 -5,5	-14,7 -2,5 -6,3 -5,9
Saldo em transações correntes	1,5	-3,8	-1,4	6,1	-0,6	-1,7
Movimento de capital - Empréstimos - Investimento de portfolio líquido - Investimento direto estrangeiro líquido - Amortizações pagas e refinanciadas	-4,1 1,9 0,7 0,1 -14,5	-4,7 -0,3 0,1 0,3 -8,6	-4,1 0,9 0,5 0,5 -7,8	25,2 17,5 1,7 1,1 -8,5	10,1 11,6 6,6 0,4 -9,9	14,3 53,8 5,0 1,9 -50,4
Saldo do balanço de pagamentos	-3,4	-8,8	-4,6	30,0	8,4	12,9

Fonte: Boletim do Banco Central.

Tabela 3 - Balanço de Pagamentos do Brasil em US$ bilhões: contas selecionadas (1995-2000)

Conta \ Ano	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Balança Comercial - Exportações - Importações	-3,2 46,5 49,7	-5,6 47,7 53,3	-8,4 53 61,4	-6,5 51,1 57,6	-1,2 48 49,2	-0,6 55,1 55,7
Balança de Serviços - Lucros e dividendos - Juros líquidos - Outros	-18,6 -2,6 -8,2 -7,8	-21,7 -2,3 -9,8 -9,6	-26,9 -5,6 -10,4 -10,6	-30,3 -7,1 -11,9 -11,3	-25,2 -4,0 -15,2 -6,0	-25,4 -3,3 -14,6 -7,5
Saldo em transações correntes	-17,8	-24,3	-32,4	-34,1	-25,4	-24,3
Movimento de capital - Empréstimos - Investimento de portfolio líquido - Investimento direto estrangeiro líquido - Amortizações pagas e refinanciadas	30,9 33,5 4,7 2,9 -11	34,2 22,8 6,1 9,2 -14,4	26 28,8 5,3 16,2 -28,7	15,9 41,6 -1,8 23,7 -33,5	13,9 28 3,8 26,9 -42,4	19 -8,7 6,9 30,5 -25,8
Saldo do balanço de pagamentos	13,5	9	-7,8	-17,2	-7,8	-2,2

Fonte: Boletim do Banco Central.

A dependência extrema em relação aos capitais externos em um mundo de forte instabilidade do sistema financeiro internacional, e a baixa capacidade de resistência da economia brasileira frente a choques externos, definiam, respectivamente, uma fragilidade e uma vulnerabilidade externas, responsáveis pela restrição ao crescimento econômico que caracterizou a década.

Além da restrição externa estrutural, a abertura comercial e financeira criou uma armadilha financeira nas contas externas (Tavares, 1997 e Gonçalves, 1997). Os crescentes déficits em transações correntes, agravados pelo efeito da sobrevalorização cambial sobre o saldo comercial e por outras contas como gastos em viagens internacionais, foram financiados pela maior entrada de capital externo, na forma de endividamento ou de investimento externo. Isso provocou o aumento do passivo externo (dívida e estoque de capital) o que, em um segundo momento, foi traduzido em elevação do déficit na conta de serviços (pagamento de juros e remessa de lucros e dividendos) e, conseqüentemente, do déficit em transações correntes. A armadilha financeira nas contas externas manifestou-se assim em um endividamento externo crescente, tanto pelo crescimento da dívida, como pelo aumento do passivo externo, por conta do círculo vicioso de realimentação financiamento externo – déficits crescentes.

O déficit externo crônico definiu uma obrigação de manter elevadas as taxas domésticas de juros, provocando o “engessamento” da política monetária. Por outro lado, a obrigatoriedade de manter as altas taxas de juros construiu, ainda, uma armadilha fiscal. As altas taxas de juros representaram a elevação dos custos de rolagem da dívida pública, levando à explosão do seu serviço. Dado o compromisso de estabilidade monetária, o governo ainda se viu obrigado a esterilizar o efeito expansionista da entrada de capital externo sobre a oferta monetária, o que terminou por elevar o volume da dívida pública[2]. Apresentaram-se duas opções não excludentes. Ou o governo financiava o endividamento público crescente emitindo novos títulos públicos, em um processo de rolagem, ou promovia fortes processos de ajuste fiscal, incluindo elevação de receitas, cortes nos gastos e ampliação do programa de privatizações. Constituía-se assim o “engessamento” da política fiscal.

A vulnerabilidade externa ainda provocou outra armadilha no que diz respeito ao crescimento econômico. A estratégia de abertura, potencializada pelos efeitos da sobrevalorização cambial da segunda metade da década, levou a um processo de stop and go na trajetória de crescimento do país[3]. Qualquer melhora conjuntural que elevasse a renda nacional provocaria aumento da demanda por importações, agravando o déficit em transações correntes e definindo a necessidade de reduzir esse nível de renda. A variável-chave para isso sempre foi a taxa de juros que, mantida em níveis elevados, conseguiu não só reduzir o nível de renda a patamares condizentes com a restrição externa, mas também manter o fluxo positivo de capitais externos.

A vulnerabilidade externa se manifestou assim, ao longo da década de 90, através de crescentes endividamentos externo e interno, e na incapacidade recorrente que a economia brasileira demonstrou em crescer de forma sustentada. É justamente da inviabilidade estrutural externa e interna, e das manifestações conjunturais da restrição externa ao crescimento que se passa a tratar.

4.1.1-Inviabilidade estrutural externa

O crescimento da dívida externa nos anos 90 é nítido nas tabelas 4 e 5, passando de um total de US$ 115,5 bilhões em 1989 para US$ 241,2 bilhões dez anos depois, um aumento de quase 109% na década. Os gastos com o serviço dessa dívida também mostraram um crescimento considerável de US$ 24 bilhões no final da década de 80 para US$ 62,8 bilhões ao término da década passada. Deve-se ressaltar, entretanto, que o serviço da dívida externa experimentou certo recuo no início da década de 90, muito por causa da renegociação da dívida externa nos moldes do Plano Brady encerrada em 1994. A partir desse momento, a trajetória de crescimento do serviço da dívida acompanhou a elevação do endividamento do país.

Tabela 4 - Dívida Externa: Estoque e Composição em US$ bilhões (1989-1994)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994
Dívida externa total	115,5	123,4	123,9	135,9	145,7	148,3
Dívida externa privada	31,5	28,7	29,2	42,5	55,1	60,9
Dívida externa pública	84	94,6	94,6	93,4	90,6	87,3
Total de curto prazo	16,2	26,8	30,9	25,1	31,4	28,6
Total de médio e longo prazo	99,2	96,5	93	110,8	114,2	119,6
Dívida Externa líquida	105,8	113,5	114,5	112,2	113,5	109,5
Serviço da dívida	24,1	18,9	17,3	15,4	18,6	19,1

Fonte: Boletim do Banco Central.

Tabela 5 - Dívida Externa: Estoque e Composição em US$ bilhões (1995-2000)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Dívida externa total	159,2	179,9	200	234,7	241,2	236,1
Dívida externa privada	71,8	95,6	123,7	139,8	141,2	125,5
Dívida externa pública	87,4	84,3	76,2	94,9	100	110,6
Total de curto prazo	29,9	37,7	36,7	24	28,6	29,9
Total de médio e longo prazo	129,3	142,1	163,2	210,6	212,6	206,2
Dívida Externa líquida	107,4	119,8	147,8	197,2	204,7	203,1
Serviço da dívida	21,6	27,2	43,2	49,5	62,8	40,4

Fonte: Boletim do Banco Central.

Quanto à composição dessa dívida externa é importante salientar dois aspectos. Em primeiro lugar, a maior participação da dívida de médio e longo prazo, em relação aos vencimentos de curto prazo, sempre esteve presente. Este perfil mais alongado da dívida externa permitiu a contínua rolagem do endividamento, em que pese o vultoso crescimento de seu estoque e de seu serviço. Em segundo lugar, na segunda metade da década de 90, a parcela privada da dívida passa a superar a parcela pública, representando 58,5% do total em 1999, quando em 1989 representava apenas 27,3%[4].

A inviabilidade estrutural externa da estratégia brasileira de abertura nos anos 90 pode ser observada, além do endividamento externo crescente, através de indicadores de vulnerabilidade externa apresentados nas tabelas 6 e 7.

Tabela 6 - Indicadores de Vulnerabilidade Externa (1989-1994)

Indicador	1989	1990	1991	1992	1993	1994
Dívida externa total / exportações	3,35	3,93	3,92	3,78	3,77	3,41
Dívida externa líquida / exportações	3,3	3,6	3,6	3,1	2,9	2,5
Dívida externa total / PIB (%)	27,7	27,6	32	36,3	33,8	27,3
Dívida externa líquida / PIB (%)	25,4	25,4	29,6	29,9