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CAPÍTULO 3

 

 

A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE ABERTURA EXTERNA: O NEOLIBERALISMO TARDIO

 

 

            O Brasil terminou por, tardiamente, aderir à onda das políticas neoliberais que se abateu na América Latina nas últimas décadas, desde que as primeiras experiências dos anos 70 tiveram o ocaso relatado. Entretanto, as relações do país no cenário internacional sempre foram determinantes para sua trajetória de desenvolvimento.

            A experiência histórica brasileira sempre mostrou amplas e profundas relações com o exterior, ainda que com distintos padrões de inserção internacional ao longo do tempo. A evolução econômica do país tem sido em muito determinada por suas relações e padrões de comércio exterior[1], papel na divisão internacional do trabalho e dependência em relação ao capital internacional, tanto na forma de empréstimos e financiamentos como na de investimentos diretos e, mais ultimamente, de portfolio. Como fez questão de assinalar Casseb (2000: 68), “desta forma, o setor externo tem atuado ora como fonte importante do crescimento, ora como verdadeira barreira ao crescimento”.

            O que se pretende neste capítulo é, após uma digressão sobre a inserção externa no passado da economia brasileira, identificar as especificidades dessa inserção na década de 90 e ressaltar a congruência dessa opção com os ideários neoliberais de abertura externa.

 

3.1- ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO E INSERÇÃO EXTERNA NO PASSADO

 

            Ao contrário de todo o discurso, não só o liberal mas também o pretenso modernizador, seja na academia ou nos meios propagandísticos, o grau de internacionalização (abertura) da economia brasileira sempre foi compatível – e até superior em não raros momentos – com as economias consideradas “abertas”.

            Gonçalves (1994) demonstra claramente que, tanto em termos de abertura comercial, como em abertura financeira e produtivo-real, o Brasil esteve longe de poder ser considerado uma economia fechada.

            No que se refere ao aspecto comercial, a comparação com os EUA[2] demonstra que as participações das exportações e importações sobre o PIB, no período 1900-1990, sempre foi historicamente superior na economia brasileira do que na americana. A situação é alterada, no lado das importações, só a partir de meados dos anos 70 e durante a década de 80, quando o Brasil apresenta um forte estrangulamento externo, obrigando o país a aplicar controle de importações, e os EUA começam a conviver com os déficits gêmeos estruturais (fiscal e comercial). Do lado das exportações, o percentual sobre o PIB na economia americana é superior a partir do início dos anos 90, chegando a cerca de 12% do PIB entre 1997-99, enquanto na economia brasileira chegava-se a 6,6% em 1998 e 8,6% em 1999[3]. Mesmo assim, em termos de abertura comercial, o país sempre esteve historicamente com coeficientes compatíveis aos observados na economia internacional[4].

            No que se refere ao setor financeiro (receitas e despesas em relação a investimento direto estrangeiro e dívida externa), ainda em comparação com os EUA, e ao setor produtivo-real (participação de empresas estrangeiras na indústria em termos de vendas e empregos), os dados[5] também demonstram que o Brasil está longe de ser considerado uma economia historicamente fechada.

            Isto não impediu que o Estado brasileiro, quando assumiu um esforço industrializante e de crescimento, tenha utilizado instrumentos que restringissem a abertura externa, principalmente no tocante ao comércio exterior. De acordo com a sua estratégia, “manejando câmbio, tarifas e outros elementos de política econômica, o Estado desenvolvimentista interveio sistematicamente na estrutura de preços relativos, com diferentes ênfases, mas sempre de modo a favorecer a continuidade do processo industrializador” (Benjamin et al., 1998: 96). Essa estratégia também esteve ligada em distintos momentos à necessidade de obtenção de financiamentos externos, empréstimos e/ou capital externo, para possibilitar a formação interna de capital e o crescimento. Por outro lado, essa dependência em relação a capitais externos colocou recorrentemente os desequilíbrios externos, direta ou indiretamente, no centro das crises econômicas do país, desde a declaração da independência.

            Já da transferência da Corte portuguesa para o Brasil e com a abertura dos nossos portos às “nações amigas”, a balança comercial brasileira irá se tornar deficitária. O período compreendido entre 1821 e 1860 se caracterizou por fortes déficits comerciais que eram cobertos pela entrada de capital externo, quase sempre sob a forma de empréstimos públicos. Em um segundo momento, o desequilíbrio externo passou a se manifestar pelo enorme pagamento de juros e amortizações da dívida. Considerando o período 1850-1889, nosso superávit comercial (presente desde 1861) acumulado foi de 690 milhões de mil-réis. Entretanto, o serviço da dívida externa acumulou no mesmo período 780 milhões[6].

            Assim, pode-se dizer que durante a época imperial, a política comercial liberal[7], aliada ao fato de assumirmos a dívida de nossos colonizadores, quando da transferência da corte, nos obrigou a recorrer a empréstimos, principalmente ingleses, o que, em um segundo momento, se transformou em um crescente pagamento do serviço da dívida.

            Com a proclamação da República até a 1a Guerra Mundial, o padrão anterior é repetido, com o país obtendo expressivos superávits comerciais, utilizados para o pagamento do serviço de dívida. O resultado, em termos de transações correntes é ligeiramente negativo. Na década de 1890, o déficit em transações correntes atinge 2% do PIB; na década seguinte obtemos um superávit nessa conta de 2% do PIB; e, voltamos a apresentar um déficit  de 3% do PIB entre 1910 e 1913. Já em seu nascedouro, a República se viu às voltas com a crise do “encilhamento” que, como ressaltou Tavares (1999: 452), já naquela época, resultou da política econômica de endividamento interno e externo do Império, o que levou a duas das primeiras medidas da República, que foram uma grande moratória, seguida da negociação de um reescalonamento da dívida externa (funding loan) com os banqueiros ingleses[8]. De fato, a dívida externa federal que em 1890 era de 30,9 milhões de libras chegou a 44,2 milhões de libras em 1900. O fato da taxa de crescimento média entre 1901-1913, período pós-moratória, ter sido de 4,49% ao ano não parece ser mera coincidência.

            No entre-guerras, as entradas de capital foram pequenas até a primeira metade dos anos 20, e depois atingem 3,5% do PIB até 1931. Desse momento até o início da 2a Guerra Mundial, o fluxo líquido de capitais é negativo (Goldsmith, 1986: 183). Vale ressaltar que, após a crise de 1929-33, um novo padrão de acumulação de capital vigorará no país. A economia brasileira passava de uma dinâmica primário-exportadora, onde o determinante básico eram as exportações, para um processo de maior industrialização, quando o determinante básico passam a ser os investimentos[9]. Mesmo assim, o que se teve de industrialização substitutiva de importações nas primeiras três décadas do século passado teve importante participação do IDE que, antes de 1930, recebia o mesmo tratamento que o capital nacional, chegando “a receber privilégios especiais de taxas de retorno mínimas garantidas, empréstimos internos com taxas preferenciais e isenção fiscal” (Gonçalves, 1999b: 56).

            Os dois primeiros períodos históricos do processo de substituição de importações, segundo a periodização feita por Tavares (1982: 70-73), foram justamente o período que se inicia no pós Grande Depressão e termina no início da 2a Guerra Mundial e o compreendido pelo período durante esta última. Nesses dois períodos o estrangulamento externo brasileiro se caracterizou pelas fortes restrições à capacidade para importar, tanto na Grande Depressão quanto durante a 2a Guerra Mundial. A cobertura cambial disponível – somando o saldo da balança comercial com a entrada de novos empréstimos externos, e descontando o serviço da dívida pública externa – em 1929 chegou a um valor negativo de 6,7 milhões de libras, enquanto que em 1940 foi de 0,3 milhões de libras, também negativos. Considerando o serviço da dívida pública externa como proporção do saldo comercial, ele atinge 146,2% em 1927, passa para 252,2% no ano seguinte, e chega a 213,6% em 1929 (Abreu, 1999: 46 e 149). No primeiro período, a política governamental de defesa procurou recuperar a atividade interna, aproveitando a capacidade produtiva instalada para substituir importações. No segundo, por conta das dificuldades em suprimentos externos, o investimento público foi a opção utilizada para enfrentar um momento de escassez absoluta na entrada de novos empréstimos externos. Ainda segundo Abreu (1999: 46 e 149), a entrada de novos empréstimos externos para o país foi nula em todo o período compreendido entre 1935 e 1945.

            Em matéria de políticas cambiais[10], a situação típica a partir de 1930 foi a opção por um racionamento das escassas divisas, através de um sistema de licenciamento de importações. A situação insustentável nas contas externas no início da década de 30[11] levou à reinstituição do monopólio cambial do Banco do Brasil, além da suspensão de pagamentos do serviço da dívida em 1937. Esses controles cambiais foram utilizados entre 1931 e 1935, ano este em que se processou uma certa liberalização com a eliminação da política discriminatória de alocação de câmbio. Essa liberalização se desdobrou em uma crise cambial quando “ao final de 1937, a escassez cambial, associada principalmente ao súbito crescimento das importações, levou, após o golpe de novembro, à unificação das taxas de câmbio com a taxa única desvalorizada, à reintrodução do controle cambial estrito e à moratória do serviço da dívida externa” (Abreu, 1999: 152).

            No período da 2a Guerra Mundial, ocorreu uma perda de mercados antes de 1941-42 que foi prontamente revertida, e os saldos comerciais pós-1942 propiciaram um acúmulo de reservas que, em sua maior parte, era composto de cambiais inconversíveis, o que não permitiu acesso irrestrito a importações mesmo no pós-guerra.

            O período compreendido entre 1930-45 também é ilustrativo no tocante à dívida externa, pois foi um período de ajustamento gradual dos pagamentos à capacidade de pagamento do país. Já em 1931, o Brasil suspendeu os pagamentos aos fundos de amortização de todos os empréstimos externos, com exceção dos referentes à consolidação (funding) de 1898 e 1914, ao mesmo tempo em que se negociou um outro empréstimo de consolidação para três anos. Entretanto, findo este em 1934, a redução do pagamento do serviço da dívida permitida pelo esquema não foi suficiente. Assim, nesse ano, foi acertado um outro esquema de redução de pagamento, que tampouco solucionou o problema.

            O conseqüente desequilíbrio externo nos obrigou a uma nova suspensão dos pagamentos do serviço da dívida já em 1937, que só seriam retomados em março de 1940, após a negociação de um esquema quadrianual de pagamento, ainda que só em novembro de 1943 tenho sido acertada a renegociação com os credores, através de um acordo permanente. No balanço final, o estoque total da dívida externa caiu de 237 milhões de libras esterlinas em 1939 para 169 milhões de libras esterlinas seis anos depois. O fato de que a taxa média anual de crescimento real tenha sido de 5,9% nos anos 40, frente a 4,4% nos anos 30, tampouco parece ser mera coincidência (Gonçalves e Pomar, 2000).

            Ilustra-se assim que não só as crises econômicas pelas quais atravessou o país estão relacionadas com os desequilíbrios nas contas externas, como também que estes últimos impõem uma restrição externa ao crescimento, que, por sua vez, solucionada ou, no mínimo, contornada, possibilita o aparecimento das condições para a retomada do crescimento.

 

3.1.1- Estrangulamento externo e industrialização no período 1945-64

 

            O processo de substituição de importações que caracterizou a industrialização brasileira no longo período 1930-61 acabou sendo imposto pelas próprias conseqüências da inserção internacional periférica e dependente do país. A redução da demanda internacional por nossas exportações e a retração do financiamento externo, pelo menos em um primeiro momento, definiam os recorrentes estrangulamentos externos que colocavam a necessidade de tarifas aduaneiras sobre importações, controle quantitativo sobre as mesmas (com esquemas como os licenciamentos), reservas de mercado interno e uso planejado de divisas com controle cambial.

            Entretanto, se durante o período 1930-45 ocorreu uma restrição absoluta à capacidade para importar, com os problemas cambiais e de retração de financiamento externo, o período 1947-1961 passará a apresentar restrições relativas, por conta dos resultados positivos na balança comercial e, em um segundo momento, da retomada do financiamento externo.

            Os estrangulamentos externos recorrentes e a conseqüente restrição à capacidade para importar induziram investimentos substitutivos de importações, de forma que se passava a produzir internamente produtos antes importados. O aumento da demanda por importações derivadas do crescimento provocado por aqueles investimentos redundava em novos estrangulamentos externos que, por sua vez, redefiniam o processo, e forneciam a dinâmica ao processo de substituição de importações (PSI), segundo a observação clássica de Tavares (1982: 41).

            Ainda segundo essa autora, o PSI pode ser definido em três períodos históricos, além daqueles dois iniciais da 2a Guerra Mundial e da fase pós-depressão. O primeiro deles é o do imediato pós-guerra (1945-47), quando ocorre um certo alívio externo com a retomada absoluta da capacidade para importar e um crescimento menos orientado para a substituição de importações[12]. O segundo período duraria até 1954 e seria definido pela expansão industrial aliada a melhoria do poder de compra das exportações. Já o último período (1956-61)[13], correspondente à implementação do Plano de Metas, estaria caracterizado pelo crescimento na participação do governo nos investimentos e pelo considerável financiamento dos investimentos através da entrada de capital externo privado e oficial.

            Logo após o término da guerra instituiu-se o mercado livre de câmbio, abolindo-se as restrições a pagamentos existentes desde os anos 30. A política liberal de câmbio redundou em um acúmulo de atrasados comerciais – o déficit comercial atinge US$ 313 milhões em 1947 – e na forte redução das reservas. Dessa maneira, mais uma vez, a imposição de controles cambiais e seletivos sobre as importações tornou-se imperativa.

            Nesse sentido, implementou-se em julho de 1947 o regime de controle de câmbio por cooperação segundo o qual os bancos autorizados a operar eram obrigados a vender ao Banco do Brasil 30% de suas compras de câmbio livre à taxa oficial. O Banco do Brasil, por sua vez, fornecia divisas de acordo com as prioridades de importação. Em fevereiro do ano seguinte foi adotado o contingenciamento das importações segundo o sistema de licenças prévias para importar de acordo com prioridades estabelecidas. Esses controles, ao mesmo tempo que funcionaram como resposta ao desequilíbrio externo, promoveram o desenvolvimento industrial. Vianna (1990: 115) destaca ainda que a manutenção da paridade cambial no nível de 1939 (Cr$18,5 por dólar), levou a uma valorização do câmbio real, tendo em vista a inflação positiva do período, que, somada ao controle de importações, teria provocado três efeitos em direção à promoção do desenvolvimento industrial e da atividade interna: (i) efeito subsídio dado pelos preços relativos artificialmente mais baratos para importações prioritárias (bens de capital, matérias-primas e combustíveis); (ii) efeito protecionista como resultante da restrição às importações que competissem com a produção interna; e, (iii) efeito lucratividade, definido pelo estímulo à produção para mercado doméstico com a valorização cambial (excetuando obviamente o setor exportador cafeeiro).

            O relaxamento na concessão das licenças para importação nos sete primeiros meses do segundo governo Vargas originou um desequilíbrio na balança comercial. Prontamente foi modificada a orientação de relaxamento mas, “mesmo assim, 1952 caracteriza-se por uma clara crise cambial, com um déficit comercial de US$ 286 milhões, pelo esgotamento das reservas internacionais conversíveis, e por um acúmulo de atrasados comerciais superiores a US$ 610 milhões” (Bocchi, 2000: 24).

            As modificações no marco regulatório sobre capital externo e comércio exterior nesse momento são de crucial importância. Em janeiro de 1953, com a lei 1807, foram liberalizados os movimentos de capital estrangeiro pelo mercado de câmbio livre, ao mesmo tempo em que era favorecida a remessa de rendimentos. Na prática, essa lei instituiu um sistema de taxas múltiplas de câmbio. Do lado da oferta de câmbio  passaram a vigorar uma taxa fixa oficial aplicada a mais de 85% das exportações (café, cacau e algodão) e três taxas flutuantes para as demais exportações, combinando em diferentes proporções a taxa oficial com a taxa do mercado livre, que era aplicada nas transações financeiras. Do lado da demanda de divisas, passaram a existir a taxa oficial, que cobria as importações essenciais (cerca de 2/3 do total), remessas financeiras do governo e remessas do capital estrangeiro considerado de “interesse nacional”, e a taxa livre para o restante das importações e outras remessas.

            Ao longo do ano ainda foi homogeneizado o benefício cambial dado às exportações (excluindo o café), o que reduziu as três taxas mistas e flutuantes a apenas uma – igual a 50% da taxa oficial mais 50% da taxa do mercado livre – e introduzido o sistema de pauta mínima para as exportações[14].

            Em 09/10/1953, o governo lança a Instrução nº 70 da SUMOC que restabelece o monopólio cambial do Banco do Brasil e extingue o controle quantitativo das importações, estabelecendo o regime de leilões de câmbio em bolsa de fundos públicos do país, sob o sistema de taxas múltiplas de câmbio. O regime de leilões cambiais pode ser apresentado simplificadamente em quatro etapas:

(I) importador resgata em pregão público as Promessas de Venda de Câmbio (PVC), dando direito à aquisição de câmbio no valor e moeda estipulados;

(II) comprador das PVC’s leva estas ao Banco do Brasil no prazo de cinco dias e, em seguida ao pagamento de ágio, recebe o certificado de câmbio;

(III) verificados os preços dos produtos a importar, obtém-se a licença de importação com o certificado de câmbio;

(IV) de posse da PVC e da licença de importação, o comprador adquire câmbio à taxa oficial em qualquer banco autorizado. O comprador fica com o direito à restituição do correspondente à diferença não utilizada.

            Ficavam fora dos leilões as compras do governo e algumas importações preferenciais. As demais importações eram classificadas em cinco categorias de acordo com o critério de essencialidade para a realização dos leilões[15].

            Já as exportações tiveram as taxas mistas substituídas por duas bonificações (uma para o café e outra para as demais), definindo um sistema com duas taxas de câmbio para as exportações.

            Outra mudança importante no marco regulatório foi a apresentação da Instrução 113 da SUMOC em 27/01/1955, fornecendo tratamento favorável ao capital estrangeiro. “Esse mecanismo permitia às empresas estrangeiras importar bens de capital sem cobertura cambial, se o investidor estrangeiro aceitasse o valor (em moeda nacional) do equipamento como participação de capital na empresa que fosse usar o equipamento” (Gonçalves, 1999b: 59). Os benefícios ao capital estrangeiro contidos nessa Instrução duraram até 1961. Essa facilidade para o capital externo vai ser utilizada no período seguinte de industrialização pesada (1956-61) como forma de financiamento para os projetos do Plano de Metas. Mesmo assim, vale ressaltar que nesse período do PSI (1945-55) a taxa média anual de crescimento da economia foi de 6,5% (Cano, 2000: 170).

            A partir de 1954, o preço do café caiu em maior proporção ao aumento do quantum exportado do produto, o que contribuiu para uma redução da capacidade para importar. A queda nas exportações e o endividamento externo definiram o estrangulamento externo que levou a uma nova onda de investimentos substituidores de importações, assegurada pela reserva de mercado obtida através de proteção cambial e tarifária. Além disso, face à redução da capacidade para importar, as importações necessárias foram mantidas à custa de financiamento externo, sendo considerável o crescimento tanto dos empréstimos externos como dos investimentos diretos no período 1956-61, em comparação com o período 1947-55 (tabela 1).

 

Tabela 1 – Balanço de pagamentos 1947/1964 (US$ bilhões)

Conta \ Período

1947/55

1956/61

1962/64

1947/64

1-Balança comercial

1,66

0,77

0,37

2,80

2-Serviços

-2,92

-2,24

-0,73

-5,89

    - Fretes e seguros

-1,50

-0,62

-0,26

-2,38

    - Lucros e dividendos

-0,41

-0,20

-0,02

-0,63

    - Juros

-0,25

-0,51

-0,34

-1,10

3-Transações correntes

-1,26

-1,47

-0,36

-3,09

4-Movimento de capitais

-0,09

1,12

0,21

1,27

     - Investimentos externos

0,15

0,67

0,13

0,95

     - Empréstimos

0,42

2,29

0,80

3,51

     - Amortizações

-0,68

-1,87

-0,95

-3,5

5-Variações de reservas

-1,30

-0,69

-0,59

-2,51

Fonte: Golsdmith (1986), apud Bocchi (2000: 42).

 

            Esse foi exatamente o período de implementação do Plano de Metas, que procurou complementar o PSI através da instalação de indústrias produtoras de bens de capital no país[16]. As peças básicas da política econômica do Plano incluíam o tratamento extremamente favorável ao capital estrangeiro, o aumento da participação pública direta na formação de capital – esta participação na formação bruta de capital fixo passou de 25,6% em 1953-56 para 37,1% em 1957-60 (Lessa, 1983: 70) – e na canalização de recursos privados para áreas estratégicas. Estes últimos foram estimulados tanto pela reserva de mercado interno, como pela garantia de favorecimentos nos financiamentos externos e pela concessão de crédito de longo prazo, via BNDE, com baixas taxas de juros e prazos favoráveis de carência e amortização.

            Para a primeira peça, o tratamento favorável ao capital externo, foi fundamental a alteração do marco regulatório antes referida, nos moldes da lei 1807 e suas posteriores regulamentações, principalmente a Instrução 113 da SUMOC[17].

            Em agosto de 1957 foi realizada nova reforma no sistema cambial com o objetivo de simplificar o sistema de taxas múltiplas e introduzir um novo sistema de proteção específica por produtos da mesma categoria. O sistema cambial teve uma redução das cinco categorias anteriores para apenas duas. Na categoria geral foram incluídas as matérias-primas, os equipamentos e bens genéricos sem suprimento interno, enquanto que na categoria especial estavam bens de consumo restritos e com suprimento interno. Foi mantido o regime de leilões cambiais, com a categoria geral obtendo a maior parcela de divisas. Uma terceira categoria (preferencial) foi criada, não sujeita a leilão, com a finalidade de abarcar importação de bens com tratamento privilegiado, como o petróleo por exemplo.

            A reforma aduaneira de 1957 procurou assim reduzir o controle cambial como mecanismo de proteção, passando-se a impor alíquotas ad valorem elevadas às importações. Foram estabelecidas tarifas entre 0 – 150% para cada grupo de produtos similares. Além disso, regulamentou-se a lei de similar nacional que, para determinado produto, “garantia a total exclusão da pauta de importações caso sua produção interna fosse em volume e qualidade suficiente para atender à demanda” (Orenstein e Sochaczewski, 1990: 179).

            Dessa maneira, a inserção internacional do país no período do Plano de Metas se caracterizou pela utilização dos instrumentos cambiais e comerciais na promoção da industrialização e da atividade interna, processo no qual o favorecimento ao capital externo também foi determinante para alavancar as altas taxas de investimento no período. Além das alterações regulatórias sobre capital externo, que permitiram a forte entrada dos investimentos diretos, deve-se ressaltar também a importante atitude tomada em 1959, quando o governo rompe com o FMI, não se submetendo à sua política de estabilização. Como balanço do período (1956-62), denominado por Cano (2000) como de industrialização pesada em sua primeira etapa, o investimento como proporção do PIB sai de 13,5% em 1955 para 18% em 1958-59, detendo-se em 15,5% em 1960-62, o que sustentou uma taxa média anual de crescimento igual a 7,1%!

            Os anos 60 se caracterizaram pela modificação das funções dos instrumentos cambiais, que deixaram de servir como ferramentas industrializantes, passando a assumir um papel de maior liberalização, isto é, a taxa de câmbio passou a ser determinada mais pelo mercado, o que acabou se concretizando em desvalorizações cambiais à medida em que as contas externas expressavam maior saída líquida de capitais.

            Considerando este período 1945-64 como um todo, mais especialmente até o final do Plano de Metas, a política econômica governamental contribuiu para o processo de substituição de importações, na medida em que efetuou-se investimento público de infra-estrutura e forte financiamento ao capital privado. No mesmo sentido, a “política de comércio exterior, sobretudo cambial, que, variando embora de mecanismos (desde os controles quantitativos até taxas múltiplas de câmbio), manteve até recentemente[18] uma discriminação efetiva entre as importações, dando tratamento preferencial aos bens de capital e certos insumos essenciais” (Tavares, 1982: 61).

            Mesmo com a alteração do foco da política econômica para um combate mais incisivo à inflação, que começava a se definir como uma meta mais prioritária do governo, nos anos 60, o PSI já apresentava sinais de esgotamento, por conta das assincronias criadas na estrutura produtiva brasileira. As restrições que provocaram essas assincronias, como destacam Miranda e Tavares (1999), se definiam pela restrição ao financiamento interno e externo à importação de equipamentos e bens intermediários, assim como pelo esgotamento da reserva de mercado outorgada pela política substitutiva.

            Analisando o período pós-guerra (1945-64), do ponto de vista das contas externas, nota-se a retomada do recorrente padrão de superávits comerciais que são incapazes de saldar os déficits na conta de serviços (tabela 1). Entre 1947 e 1964, a balança comercial acumulou um superávit de quase US$ 3 bilhões, consumido quase que inteiramente apenas com nossos gastos em fretes e seguros (US$ 2,38 bilhões). No mesmo período, o déficit acumulado nas transações correntes atingiu US$ 3,1 bilhões, não financiado integralmente pela entrada de capitais externos, mesmo com as facilidades para o capital estrangeiro instituídas pelas mudanças regulatórias.

 

 

 

3.1.2- A época da ditadura militar até o final da década de 70

 

            A crise econômica do período 1962-67 tem explicação no próprio movimento cíclico da economia, e se manifestou mediante deficiências do Sistema Financeiro Nacional (SFN) e dos efeitos recessivos das políticas de estabilização. Essa crise teve como principais determinantes o aumento da capacidade ociosa nos novos setores (bens de capital, consumo duráveis e alguns intermediários), o que inibiu a acumulação, os violentos cortes de investimento público, e a redução do investimento de reposição, face à recente modernização dos segmentos de bens de consumo não-duráveis.

            Quanto à estabilização, de fato, a equipe econômica que assume logo no início da ditadura militar tem a redução da inflação como prioridade. O diagnóstico sob o comando Campos-Bulhões identificava a estagnação econômica e o descompasso das contas externas como provocados pelos efeitos das altas taxas inflacionárias, originadas, segundo o diagnóstico, no desequilíbrio das contas públicas e pela política salarial recente. Ainda que discordando de um tratamento de choque, o gradualismo da terapia proposta, que caracterizou a política de estabilização do regime militar (1964-67), promoveu, além da indexação financeira da economia e o controle dos preços, a contenção da expansão monetária e creditícia, a redução dos gastos públicos e um brutal arrocho salarial[19].

            Das reformas econômicas institucionalizadas no período inicial da ditadura militar, aquela implementada no sistema monetário-financeiro foi a mais importante. O objetivo explícito dessa reforma era consolidar o SFN, constituindo instituições, instrumentos financeiros e regras operativas, de forma a capacitar o sistema para uma função de financiamento de médio e longo prazo junto ao setor privado. O objetivo, portanto, era sustentar um novo ciclo de industrialização de forma não-inflacionária, isto é, alterar o modelo de financiamento que se baseava em concessão de crédito público e endividamento externo ligado ao suporte das importações necessárias e dos atrasados comerciais. Em suma, manter a inflação controlada e montar um modelo de financiamento junto ao mercado de capitais e, em termos externos, com movimentos autônomos de capitais, eram as metas.

            As principais medidas da reforma incluíram a introdução da correção monetária em quase todas as operações contratuais financeiras, uma nova regulamentação das sociedades de capital aberto, dos bancos (tanto comerciais como de investimento), corretoras e distribuidoras de valores (com atuação nos mercados primário e secundário de ações), criação de sociedades de crédito imobiliário e demais formas de captação de recursos financeiros líquidos, assim como a redefinição de captações de recursos externos.

            Neste último conjunto de medidas estão a nova lei de remessa de lucros, que revogou os constrangimentos anteriores para remessas, e “a ampliação do grau de abertura da economia ao capital externo – de risco e, principalmente, de empréstimo – visando a ampliar a concorrência do Sistema Financeiro Brasileiro” (Hermann, 1999: 21).

            Das reformas financeiras, ainda é preciso destacar a criação de novas instituições, o Conselho Monetário Nacional (CMN), com funções normativa e reguladora, e o Banco Central como executor das políticas monetária e financeira (em substituição à antiga SUMOC). Essas instituições regulavam os incentivos criados, a autorização de emissão de passivos com correção monetária (vigente inicialmente para títulos públicos), e os incentivos fiscais de redução/isenção de imposto de renda para o mercado de capitais.

            Alguns autores defendem que as reformas monetário-financeiras do período 1964-67 não tiveram êxito em seu intuito de alavancar um novo modo de financiamento para a industrialização. Resumidamente, Hermann (1999: 23) afirma que “nem o ‘milagre econômico’, nem o II PND tiveram como fontes principais de financiamento o mercado de capitais ou bancos privados nacionais, mas sim o endividamento externo, créditos públicos e recursos próprios gerados por ‘mark-ups’ crescentes”. Dessa forma, embora o endividamento externo não tenha crescido tanto no período, o início da ditadura terminou por propiciar os meios, exatamente ao contrário dos objetivos propostos pela reforma financeira, para um modelo de financiamento galgado no endividamento externo, modelo consubstanciado na década seguinte.

            Entre 1969 e 1973, época conhecida como o “milagre econômico”, por conta das taxas médias de crescimento anual em torno de 10% - em que pese a brutal e conhecida concentração de renda que a caracterizou -  nossa dívida externa passou de 11% do PIB para 16,6%[20]. Se considerarmos que o país apresentou nesse período uma balança comercial equilibrada, gastos com serviços “produtivos” (transporte, seguros, etc.) de US$ 2 bilhões, e um saldo líquido na conta de capital de risco de US$ 1 bilhão, conclui-se que restaria US$ 1 bilhão para financiar com empréstimos externos, a fim de sustentar aquelas taxas de crescimento econômico (Bocchi, 2000: 44). Entretanto, a captação desses recursos atingiu no período US$ 6,8 bilhões (Cruz, 1984).

            Ao endividamento externo “gratuito” – além das necessidades de sustentação das altas taxas de crescimento – deve-se acrescentar o fato de que, no período, o grau de abertura externa foi acrescido. Do lado comercial, “embora a tarifa média tenha caído de 108% para 60%, a proteção efetiva ainda não comprometia a produção nacional, representando isso muito mais uma simplificação do que uma abertura comercial” (Cano, 2000: 193)[21]. Já a abertura produtivo-real pode ser tipificada pela aprovação da lei 4390, regulamentada pelo Ato Executivo 55762, de 02/1965, cujo princípio básico era fornecer tratamento idêntico ao investidor externo em relação àquele dado ao capital nacional.

            Dentro da estratégia industrializante do II PND, que tinha o objetivo de fornecer uma resposta ativa à crise internacional do choque petrolífero de 1973[22], para completar o PSI dos setores de bens de capital e insumos básicos, foi facilitada a captação de capital externo para investimento em áreas como energia, siderurgia e transporte. Além disso, foram captados vultosos empréstimos externos, sendo que a maior parte deles foi feita por governos e empresas públicas.

            Se durante o “milagre”, o suposto financiamento pela entrada de capital externo gerou um forte endividamento, após o primeiro choque do petróleo e com a estratégia do II PND, a dependência do financiamento externo se deu para financiar o crescente déficit em transações correntes, que de US$ 600 milhões em 1970 passou para US$ 1,7 bilhão em 1973 e US$ 7,1 bilhões no ano seguinte. No final do governo Geisel, as empresas públicas estavam superendividadas e, mesmo assim, continuaram captando empréstimos apenas para que o país conseguisse honrar o serviço de seu endividamento. A dívida externa brasileira que, no final de 1973, era de US$ 13,8 bilhões, chega a US$ 52,8 bilhões em 1978, um crescimento de 283%. Essa mesma dívida, como proporção do PIB, atingia 26% nesse último ano e, em 1977, o correspondente ao pagamento de juros já representava cerca de 50% do nosso déficit em transações correntes.

            Embora de maneira excessiva, o endividamento externo realizado no período militar ainda foi direcionado, em alguma parcela, para investimentos que sustentaram altas taxas de crescimento. No período 1970-79, a taxa média de crescimento ao ano foi de 8,75%, sendo que o PIB por habitante cresceu, no mesmo período, 6,02% em média. O conhecido brutal retrocesso em termos políticos e sociais do período militar no Brasil, incluindo aqui a concentração da renda criada, esteve associado a esse quadro de crescimento econômico. Se o apelo ao excessivo endividamento externo feito nos anos 90 pode ser comparado ao do período militar, enquanto estratégia, o mesmo não pode ser dito a respeito de sua destinação.

 

3.1.3- Crise da dívida e ajuste exportador: a década perdida

 

            Se, durante o “milagre econômico”, o financiamento pela entrada de capital externo levou a um crescente endividamento e, durante o contexto do 1º choque do petróleo e do II PND, o novo endividamento serviu para cobrir o crescente déficit em transações correntes, na época do 2º choque do petróleo e da alta dos juros internacionais a situação piorou.

            O contexto internacional da virada dos anos 70 para os 80 foi extremamente desfavorável para os países periféricos. O preço do petróleo explodiu pela segunda vez, passando de US$ 12,4 por barril para US$ 34,4. Só esse fato já provocou um adicional nas despesas da balança comercial brasileira de US$ 37,7 bilhões entre 1979 e 1983. Além disso, ocorreu a grande alta das taxas de juros internacionais: a taxa básica de empréstimos bancários nos EUA subiu de 5,7% em 1975 para 18,8% em 1984, enquanto que a taxa libor e a prime rate atingiram, respectivamente, 16,4% e 21,5% no ano de 1980. Como resultado, o pagamento de juros sobre a nossa dívida externa passou de US$ 2,7 bilhões em 1978 para US$ 11,4 bilhões em 1982.

            O país entrou em um processo de insolvência externa, tendo em vista o enorme endividamento acumulado até aquele momento – a dívida externa brasileira chegou a US$ 93 bilhões de dólares em 1983 conforme a tabela 2. Este endividamento perdurou ao longo da década e esteve na origem da deterioração das contas internas do país (crise fiscal do Estado), na queda da atividade econômica e na disparada da inflação. Dessa forma, não seria exagerado afirmar que a crise dos anos 80 tem como origem o endividamento externo oriundo dos objetivos industrializantes da ditadura militar, no contexto das duas crises do petróleo e da explosão dos juros internacionais.

 

Tabela 2 - Dívida externa total, por prazo (1979-1989) -US$ bilhões

Ano

Longo e médio prazo

Curto prazo

Total

1979

49,9

5,9

55,8

1980

53,8

10,3

64,4

1981

61,4

12,5

73,9

1982

70,2

15,1

85,3

1983

81,3

12,2

93,5

1984

91,0

10,9

102

1985

95,8

9,3

105,1

1986

101,7

9,4

111,2

1987

107,5

13,6

121,1

1988

102,5

10,9

113,5

1989

99,2

16,2

115,5

     Fonte: Bacen.

 

            Com a moratória mexicana de 1982, iniciou-se o período do ajuste exportador como terapia para a crise da dívida externa. O Brasil foi obrigado a recorrer, no ano seguinte, ao FMI, a fim de assinar a primeira de muitas cartas de intenções, que possibilitariam a renegociação da dívida externa com os credores privados e oficiais[23]. As políticas de estabilização apresentadas como contrapartida a essa renegociação apresentavam um diagnóstico segundo o qual a crise seria, de fato, resultado da situação internacional (dos seus choques em específico), mas também de fatores internos, como o excesso de empresas estatais, de incentivos fiscais e subsídios, a existência de restrições às importações e operações cambiais, reajustes salariais supostamente acima do aumento da produtividade, e um excessivo gasto interno[24].

            A terapia proposta era simples: esforço exportador total para que os saldos comerciais permitissem pagar o serviço da dívida externa. Esse padrão de inserção internacional para o Brasil não era nenhuma novidade. O ajuste exportador, que caracterizou a década (tabela 3), teria como instrumento a elevação das taxas de juros internas, provocando uma redução da absorção interna (consumo e investimento) que, por um lado, diminuiria a pressão inflacionária e, por outro, reduziria a demanda por importações e proporcionaria os desejados saldos comerciais. Para a redução da demanda interna ainda seriam vitais a implementação de uma política de contenção salarial e restrições fiscais; estas últimas ainda proporcionariam a redução da dívida pública interna.

 

Tabela 3 - Balanço de pagamentos (1980-1989) – US$ bilhões

Ano

Exportações

Importações

Saldo comercial

Balança de Serviços

Transações correntes

Conta de capital

Saldo

1980

20,1

23

-2,8

-10,2

-12,8

9,5

-3,2

1981

23,3

22,1

1,2

-13,1

-11,7

13,6

1,9

1982

20,2

19,4

0,8

-17,1

-16,3

10,5

-5,8

1983

21,9

15,4

6,5

-13,4

-6,8

2,9

-3,9

1984

27

13,9

13,1

-13,2

0,0

8,0

8,0

1985

25,6

13,2

12,4

-12,9

-0,2

1,6

1,4

1986

22,3

14

8,3

-13,7

-5,3

-5,9

-11,2

1987

25,2

15,1

11,1

-12,7

-1,4

-7,8

-9,3

1988

33,8

14,6

19,2

-15,1

4,2

-9,8

-5,6

1989

34,4

18,3

16,1

-15,3

1,0

-9,6

-8,6

Fonte: Bacen.

 

            O combate à inflação não deu resultados e provocou uma profunda recessão. A taxa de crescimento da economia em 1983 foi negativa (-2,9%) e a inflação voltou a crescer no período 1982-85 (tabela 4).

            Essa ineficácia da terapia convencional reforçou as teses heterodoxas, principalmente a hipótese da inflação inercial[25], e, ao longo da década, vários programas econômicos, de cunho até mais heterodoxo, foram implementados sem sucesso duradouro na estabilização macroeconômica.

 

Tabela 4 – Variáveis macroeconômicas (1980-1989)

Variável \ Ano

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Taxa de crescimento

9,3

-4,3

0,8

-2,9

5,4

7,8

7,5

3,5

-0,1

3,2

Investimento*

22,9

24,3

23,0

19,9

18,9

18,0

20,0

23,2

24,3

26,9

IGP-DI

110,2

95,2

99,7

211