CAPÍTULO 2

EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE ABERTURA E INSERÇÃO EXTERNA

Entre o discurso que defende a estratégia de abertura e a prática efetiva das principais economias não se pode fazer uma derivação direta. Ao contrário, as principais economias do mundo não apresentam conformidade direta entre discurso e prática. É justamente dessa incongruência que trata a primeira parte deste capítulo.

Em seguida, na segunda e terceira partes, respectivamente, são analisadas a experiência de inserção internacional dos países asiáticos, nas duas últimas décadas, e os principais experimentos neoliberais na América Latina nos anos 70 e 90. Procura-se, em primeiro lugar, diferenciar a inserção externa ativa dos países asiáticos da inserção passiva que caracteriza as experiências na América Latina desde os anos 70 e, em segundo lugar, comprovar o pioneirismo desta última região na implementação das políticas neoliberais.

2.1-ABERTURA EXTERNA E REFORMAS DE MERCADO NOS PAÍSES CENTRAIS: DISCURSO E PRÁTICA

As reformas de mercado passaram a ter afirmação ideológica concreta a partir dos governos de Thatcher na Inglaterra e Reagan nos EUA, na virada da década de 70 para a de 80. Entretanto, no que se refere à desregulamentação financeira do sistema americano, este processo teve início no final dos anos 60.

A construção da estrutura institucional do sistema financeiro americano, no início dos anos 30, se deu como uma reação à grande crise que se estabelecera nos mercados financeiros àquela época[1]. A regulação do sistema financeiro se dá com base no Glass-Steagall Act (1933) e no Securities Exchange Act (1934) e tem como princípios fundantes dessa estruturação as restrições à competição entre instituições financeiras e a proteção estatal, incluindo um sistema de seguro de depósitos, e mecanismos de supervisão. A restrição à concorrência entre as instituições, tanto em seus ativos como em seus passivos, criou uma estrutura segmentada para o sistema. Além disso, cresceu o papel da autoridade monetária na regulamentação e supervisão das instituições financeiras. “Esse arcabouço institucional, montado nos anos 30, operou de forma notável no imediato pós-guerra ... a liquidez das instituições financeiras, o baixo nível do endividamento privado e o seguro de depósito mantiveram as taxas de juros em níveis baixos e estáveis. Nesse contexto, as incertezas sobre os custos de captação das instituições de depósito foram reduzidas, e facilitou-se a expansão dos empréstimos a taxas de juros fixas” (Cintra, 1998: 181).

Entretanto, em meados dos anos 60, o crescimento da inflação e dos juros, associado aos mecanismos de restrições à concorrência, provocou uma limitação na capacidade adaptativa dos bancos e, consequentemente, uma instabilidade no sistema. O próprio mercado se encarregou de criar (inovar em) algumas formas de escape ao marco regulatório existente. O estabelecimento de tetos nas taxas de juros, por exemplo, desencadeou a desintermediação financeira na medida em que os bancos tiveram seus recursos transferidos para os mercados monetários. Outro exemplo importante diz respeito à criação de certificados de depósitos negociáveis no euromercado. Com isto, os clientes da matriz americana contornaram as restrições do mercado doméstico, uma vez que as alternativas de aplicações oferecidas pelas filiais no exterior eram muito maiores.

A capacidade inovativa das instituições, com a criação de novos produtos financeiros, a volatilidade das taxas de juros americanas, a crise do endividamento, que reduziu a lucratividade do setor bancário, e o desenvolvimento tecnológico que permite acesso mais rápido e barato à informação, são normalmente apontados como as razões do processo de desregulamentação do sistema financeiro americano[2]. Esse processo provocou alterações profundas no sistema[3], de forma que foi diluída a especialização das instituições por tipo de serviço (segmentação), a dinâmica dos mercados passou a ser ditada pelo processo de securitização e pelos mecanismos de transferência de risco, estabeleceu-se uma extrema flexibilidade nos prazos e nas taxas de remuneração, e “após 1982, modificou-se o papel dos bancos e aumentou-se a importância dos intermediários financeiros não-bancários nos processos de gestão da riqueza, de criação de crédito, e de monitoramento dos meios de pagamento na economia americana” (Cintra, 1998: 188).

A liberalização financeira externa que, no caso americano, impulsionou a internacionalização do mercado financeiro mundial, foi estimulada por excedentes em dólares gerados pelo déficit do balanço de pagamentos americano, em específico, nas transações correntes. A formação do euromercado, nos anos 60, além das restrições impostas na conta de capital pelo governo dos EUA, já havia sido impulsionada pelos desequilíbrios externos americanos. Agora, além do déficit externo, o crescimento da dívida pública e da necessidade de seu financiamento desencadearam a liberalização financeira e sua internacionalização. O crescimento da dívida pública, que se dá muito por conta do grande diferencial entre as taxas de juros e as de crescimento econômico, provocou a necessidade de financiamento externo em forma de compra de títulos públicos nacionais, isto é, a liberalização financeira externa[4]. Embora este encadeamento déficit público – globalização financeira tenha começado nos EUA, consubstanciado pelos déficits gêmeos a partir dos anos 80, outros países centrais também utilizaram a liberalização financeira externa como forma de financiar as contas públicas. A tabela 1 mostra o brutal crescimento da dívida pública entre 1980 e 1992, enquanto que a tabela 2 apresenta o crescimento do percentual dessa dívida detido por não-residentes, o que comprova tanto a elevação da dívida pública quanto o seu financiamento pela compra de títulos por parte de não-residentes.

Tabela 1 – Estoque de dívida pública para títulos acima de 1 ano (US$ bilhões)

País \ Ano	1980	1993	Taxa de crescimento (%) entre 80 e 93
EUA	132,4	544,7	311,4
Japão	61,6	461,5	649,19
Alemanha	11,5	97	743,48
França	9,3	63,7	548,95
Itália	15,3	97,8	539,22
Grã-Bretanha	34,9	87,3	150,14

Fonte: Lima (1997: 165), com dados do IMF – International Capital

Markets – set.1994.

Tabela 2 – Percentual de títulos da dívida pública detida por estrangeiros

Ano\País	EUA	Japão	Alemanha	França	Itália	Reino Unido*
1979	18,5	2,3	5,0	0,0	1,2	15,0
1992	20,4	5,6	25,9	31,8	6,1	27,7

*1985 e 1991 respectivamente.

Fonte: Plihon (1999: 108).

O processo de desregulamentação financeira dos mercados domésticos foi implementado em outros países. Na Grã-Bretanha, em outubro de 1986, foram alteradas as regulamentações do mercado de ações através do Financial Services Act (FSA). As principais alterações foram a abolição das taxas de comissões fixas, o fim da separação entre brokers e dealers[5], e a eliminação da restrição feita às empresas estrangeiras ou com mais de 29,9% de capital estrangeiro de participarem como membros do London Stock Exchange (LSE). A França, por sua vez, iniciou o seu processo de reformas nos anos oitenta começando pelo setor financeiro, sendo que “em 1989, a França removeu os controles existentes sobre o câmbio e consequentemente abriu o caminho para a liberalização do comércio intra – CEE com serviços financeiros” (Langhammer, 1993: 180).

Este processo na Alemanha parece apontar para a constituição de uma Finanzplatz, além de se apresentar como o centro financeiro da Comunidade Econômica Européia. Isso se deve à desregulamentação financeira que se dá desde meados da década de 80. As instituições financeiras alemãs, como aponta Nassuno (1998), têm como características a universalização de suas atividades, como decorrência do acirramento da concorrência, e a internacionalização do sistema financeiro alemão. Essa inserção internacional se deve tanto ao movimento autônomo das instituições financeiras como a adequação do sistema doméstico às tendências internacionais.

A alteração da regulamentação doméstica do sistema financeiro alemão incluiu a liberalização dos movimentos de capitais com o exterior. No imediato pós-guerra, o controle sobre a movimentação de capitais se dava por conta da insuficiência de reservas, sendo que a exportação de capitais pelos investidores domésticos era proibida. Já na primeira metade dos anos 50, a liberação da exportação de capitais se deu após a obtenção de superávits no balanço de pagamentos, o aumento das reservas e a regularização da dívida externa[6]. Na década de 80, os controles sobre importação de capital foram sendo abolidos, completando um processo que se iniciou nos anos 70[7]. As mudanças no sistema financeiro alemão se traduziram na predominância de bancos universais, seja pela diversificação de produtos e constituição de conglomerados financeiros pelos bancos universais, seja pela ampliação das atividades dos bancos especializados, e na elevação da aplicação em portfolio no exterior durante a década de 80. A partir desse momento, a Alemanha se transformou em exportadora de capital de portfolio.

Levando tudo isso em consideração, pode-se afirmar que o processo de desregulamentação financeira, iniciado nos EUA, foi implementado por outros países centrais e que o seu desdobramento em processo de internacionalização, também capitaneado pelos EUA, tem no crescimento da dívida pública e do seu financiamento pelas transações internacionais de títulos públicos a principal característica dos processos de liberalização financeira externa.

É mais no campo comercial do que no financeiro que o paradoxo entre o discurso neoliberal e a prática política se apresenta. Apesar do discurso propagado pró-abertura comercial tanto no âmbito regional como supranacional, o protecionismo comercial americano e europeu são bastante conhecidos. Embora o comércio exterior (exportações mais importações) como proporção do seu PIB tenha crescido nos EUA, passando de 6,1% em 1950 para 8,3% em 1970, 10,1% em 1980, 14,4% em 1990 e 20% em 2000, a política comercial americana tem uma característica muito mais pragmática e protecionista do que de abertura[8].

As barreiras não-tarifárias, sua principal característica, superaram as tarifas como forma dominante de protecionismo nos anos 70 e 80. Nos anos 90, até mesmo as barreiras tarifárias funcionaram como forma de proteção; o intervalo tarifário saltou de 0 – 72% em 1992 para 0 – 188% em 1996, demonstrando o recrudescimento do protecionismo americano (Serra, 1998: 21), muito embora a tarifa média ponderada de todas as importações nos EUA tenha passado de 3,3% em 1992 para 2% em 1998 e 1,8% em 1999 (Baumann e Franco, 2001: 15-17). Mas, são, de fato, as barreiras não-tarifárias que mais estão presentes na política comercial americana.

As barreiras externas impostas pelos EUA se traduzem em quotas tarifárias que são aplicadas contra importações de produtos alimentícios (para valores acima das quotas são aplicadas tarifas elevadas e, em alguns casos, proibitivas), em dificuldades para acessar o mercado de compras governamentais, por conta do Buy American Act (que proíbe a aquisição de bens e serviços de fornecedores e impõe requisitos de fabricação local), em normas e regulamentações extremamente complexas, que não os padrões estabelecidos internacionalmente, e possui 3 níveis de regulamentos diferentes (federal, estadual e local), em processos antidumping e anti-subsídios[9], em barreiras fitossanitárias e cláusulas sociais e/ou ambientais, em procedimentos e direitos compensatórios e na utilização indiscriminada do critério da “melhor informação disponível”. Vale salientar que existem limites para investimentos estrangeiros em áreas como telecomunicações (20-25% do capital das empresas) e companhias aéreas (49% do capital das empresas), sendo que uma emenda de 1988 possibilita ao presidente suspender qualquer operação de investimento estrangeiro que se julgue “lesiva à segurança nacional” (Serra, 1998: 25)[10].

Em relação às exportações brasileiras não é diferente. Baumann e Franco (2001: 16) atestam que “...permanece em vigor a cobrança de direitos compensatórios nas importações de diversos produtos brasileiros, e picos tarifários afetam diversos produtos importantes para o Brasil, como suco de laranja, calçados e têxteis (a tarifa ou o equivalente tarifário médio imposto pelos EUA nos 15 principais produtos de exportação brasileiros atingem 46%, enquanto o nível tarifário médio imposto pelo Brasil nos 15 produtos de exportação mais importantes dos EUA é de apenas 14%)”.

Na União Européia, além da forte incidência de tarifas sobre importações de produtos alimentícios e agrícolas estabelecidas pela PAC (Política Agrícola Comum) – produtos que ainda possuem fortes subsídios em suas produções domésticas -, existe tratamento preferencial para vários produtos e regiões (café colombiano e suco de laranja do mediterrâneo, por exemplo), e a estrutura de proteção revela forte progressividade, isto é, existe elevada proteção efetiva para produtos de maior valor agregado. Dentre as barreiras não-tarifárias, além de quotas, destacam-se as exigências de etiquetagem para identificar possibilidades de reutilização e reciclagem de embalagens, que acabam elevando custos, os processos anti-dumping e anti-subsídios[11], e os mecanismos de importação não-automática e do Sistema Geral de Preferências (SGP). Através do primeiro mecanismo, as importações que estão sujeitas a restrições quantitativas, medidas de salvaguarda ou monitoramento não usufruem da licença automática. Já o SGP estabelece um esquema de retirada de benefícios para certos países considerados competitivos em determinados produtos. Este mecanismo é o que dá o caráter individualizado (por país) à política comercial européia.

A discrepância entre o discurso e a prática nos países centrais não se restringe ao aspecto comercial. De fato, “é de se destacar, igualmente, que a adesão dos Estados Unidos ao neoliberalismo restringiu-se ao terreno do discurso pois, na prática, a potência hegemônica adotou, de início, um keynesianismo bélico clássico, sucedido por investimentos e reestruturação industrial e atração de capitais estrangeiros...” (Tavares e Melin, 1997: 74). De fato, a Reaganomics se caracterizou nos EUA pelo elevado gasto público (principalmente bélico), sendo que a liberalização financeira externa se tornou necessária para financiar os déficit gêmeos (em transações correntes e a dívida pública). Em que pese toda a aversão neoliberal à presença do Estado, a dívida pública cresceu substancialmente em todos os países centrais, como atesta a tabela 3.

Mesmo as imposições do Tratado de Maastricht para a União Européia referentes ao setor público não eram respeitadas até 1995. Segundo Plihon (1999: 103), impôs-se por aquele tratado que o déficit público dos países membros deveria ser inferior a 3% do PIB e a dívida pública não superaria os 60% do PIB. Entretanto, em 1995, os países da União Européia apresentavam um déficit público de 4,5% do PIB e uma dívida pública correspondente a 70% do PIB.

No que tange à política industrial, Erber e Cassiolato (1997: 43-44) constatam que “a tão mencionada necessidade de retração completa do Estado no domínio industrial não encontra correspondência nas políticas efetivamente implementadas nos países mais avançados”.

Tabela 3 - Estoque de dívida pública em US$ bilhões – EUA e OCDE (1980-1994)

Ano	EUA (1)	EUA (% do PIB)	OCDE* (2)	(1) / (2)
1980	738	27,2	2159	34,2
1981	825	27,2	2188	37,7
1982	988	31,4	2505	39,4
1983	1174	34,5	2840	41,3
1984	1373	36,5	3058	44,9
1985	1598	39,6	3962	40,3
1986	1813	42,5	4995	36,3
1987	1954	43,0	5950	32,8
1988	2097	42,8	6108	34,3
1989	2244	42,7	6254	35,9
1990	2548	46,1	7411	34,4
1991	2845	49,7	8123	35,0
1992	3142	52,0	8752	35,9
1993	3382	53,3	-	-
1994	3542	52,6	-	-

*inclui EUA, Japão, Alemanha, França, Itália, Grã-Bretanha, Canadá, Espanha, Holanda, Austrália, Suíça, Suécia e Bélgica.

Fonte: Cintra, M.A.M. (1998: 217).

Essa discrepância entre o discurso e a prática dos países centrais não se fez sentir em outras áreas das reformas de mercado. Na Grã-Bretanha do período Thatcher, abandonou-se o controle de salários e preços, foram eliminadas as restrições ao crédito, os serviços foram liberalizados, a reforma financeira (Big Bang) removeu as restrições ao setor, e ocorreram substanciais privatizações e reformas trabalhistas e sociais. Os efeitos foram uma grande redistribuição pró-rendas de propriedade, a redução do poder dos sindicatos e dos serviços públicos, e a elevação da pobreza (Calvet, 1994). Nos EUA, as conseqüências da Reaganomics foram sentidas sobretudo nas reformas fiscais de caráter regressivo, com a queda da pressão fiscal sobre as maiores rendas, a redução da pressão fiscal sobre as empresas e o corte de programas de assistência social e de seguro desemprego. Calvet (1994: 250) estima que os 15% mais pobres nos EUA pioraram sua situação econômico-social em torno de 10% durante os anos 80.

Na França, a desregulamentação dos anos 80, que começou pelo setor financeiro, reverteu o programa de nacionalização dos anos 70, através de consideráveis processos de privatização e reprivatização, abandonou todos os controles de preços em vigor desde 1945. Foi no segundo mandato de Mitterand (iniciado em 1988) que a disciplina monetária e a abertura de mercado (intra-CEE) foram implementadas como forma de engajamento na União Européia.

As reformas de mercado atingiram também a Alemanha, onde a Economia Social de Mercado aderiu ao princípio do mercado aberto, complementado por políticas redistributivas de taxação de renda, e se comprometeu com as imposições bastante restritivas na política econômica para adequar-se à União Européia. Aliás, o estabelecimento do euro e da união monetária exigiram políticas contracionistas, disciplina fiscal e restrição creditícia, que provocaram redução do crescimento europeu na década de 90[12].

Em que pesem as reformas liberais para o mercado doméstico (e regional no caso da União Européia e do NAFTA), as estratégias práticas de abertura externa nos países centrais estão muito distantes do discurso propalado, assim como a presença do Estado na economia, tanto que o grande crescimento da dívida pública desses países teve um papel importante na abertura e internacionalização financeiras.

2.2- A OPÇÃO DE INSERÇÃO INTERNACIONAL DOS PAÍSES ASIÁTICOS

A inserção internacional dos países asiáticos tem se caracterizado pelo papel ativo que o Estado apresenta na condução do programa econômico de cada país. Isso é perceptível desde a época em que o Japão, a partir de uma situação econômica de grande atraso, conseguiu tornar-se uma das potências mundiais já no início da Primeira Guerra Mundial. “Para tanto, era condição necessária dotar o país não só de um exército nacional e de instituições modernas, mas também de uma indústria capaz de, sob o controle de capitais nacionais, garantir o fornecimento dos meios necessários ao enfrentamento tanto dos exércitos ocidentais quanto dos países vizinhos” (Torres Filho, 1999: 223).

Já em sua reinserção internacional pós-guerras, o Japão conseguiu um verdadeiro milagre econômico. Entre 1953 e 1973, a taxa de crescimento média foi de 10% ao ano. Segundo Torres Filho (1999: 225), o país logrou este resultado em menos de 15 anos, com uma política comercial protecionista, avesso ao capital estrangeiro e com forte intervenção estatal.

Na Coréia do Sul ocorreu algo similar, quando o governo autoritário do general Park Chung Hee dirigiu o país em marcha forçada para a industrialização, através de sucessivos planos qüinqüenais, nos anos 60 e 70. A partir de meados dos anos 60, a taxa média anual de crescimento da Coréia foi de 9,5% (Coutinho, 1999: 353)[13].

O sucesso de alguns países da região, em termos de crescimento econômico, há alguns anos atrás, também pode ser creditado a uma especificidade nas suas formas de inserção internacional. Medeiros (1997 e 1998) e Cunha (1998) defendem que a compreensão disso só é possível a partir da dinâmica regional de desenvolvimento que se apresentou na região.

Com o Acordo do Plaza, estabelecido pelo G7 em 1985, inaugura-se uma ofensiva comercial dos EUA para reverter seu déficit comercial estrutural com o Japão, e é consubstanciada uma forte valorização (endaka) do iene frente ao dólar. A pressão comercial americana, em conjunto com a perda de competitividade das exportações japonesas, define um processo de deslocamento produtivo regional em direção aos países do leste e sudeste asiático, primeiro para os 4 tigres (Coréia, Cingapura, Hong Kong e Taiwan) e depois para os países do ASEAN-4 (Tailândia, Indonésia, Malásia e Filipinas) e China[14]. Os países asiáticos tiveram uma inserção internacional com exportações de manufaturas de baixo valor unitário – com exceção dos tigres – e com recepção de elevados investimentos estrangeiros diretos, em particular vindos do Japão, que se aproveitaram do fato desses países não possuírem um câmbio tão apreciado frente ao dólar como o iene. Medeiros (1997: 303) ressalta que os dados mostrariam uma indução do desenvolvimento dos 4 tigres rumo ao ASEAN-4, no sentido de que “a aceleração do crescimento dos países do ASEAN-4 deveu-se ao boom das exportações e ao investimento, sobretudo sob a forma de investimento direto estrangeiro do Japão e demais ‘tigres’ ”.

A dinâmica regional asiática foi redefinida pelo deslocamento do capital produtivo japonês para os demais países da região, que se transformou em investimentos que combinam substituição de importações com promoção de exportações. Assim, ao mesmo tempo que esses países exportavam manufaturas baratas para EUA e Europa Ocidental, serviam como mercado para os bens de capital japoneses.

Essa forma de integração regional e a existência de mercados na OCDE para as exportações dos países asiáticos resultaram em consideráveis taxas de crescimento econômico. No período entre 1979-1988, período em que o deslocamento do investimento direto japonês se deu rumo aos 4 tigres, estes últimos apresentaram uma taxa média de crescimento de 7,9% ao ano, enquanto o mundo crescia a 3,4% e os países do ASEAN-4 (mais a China) cresciam a 5,8%. Já no período compreendido entre 1989 e 1996, quando a dinâmica regional de deslocamento de investimentos produtivos juntamente com crescimento de exportações se desloca para o ASEAN-4 e China, este último grupo cresce, em média, 7,8% ao ano, enquanto os tigres o fazem a 6,9% e o mundo a apenas 3,2%.

Mesmo com a insistência de liberais como Anne Krueger[15], o sucesso dessa inserção internacional asiática, sob a dinâmica de uma economia de caráter regional, em nada se relaciona com os preceitos do laissez-faire. Medeiros (1997: 318) constata que “a influência positiva do Japão sobre o desenvolvimento capitalista asiático foi exercida mais como modelo para a ação estatal do que como mercado ou fonte de financiamento para o desenvolvimento econômico”. Coutinho (1999: 367), por sua vez, nota que, no caso coreano, “embora a retórica dos planos qüinqüenais [5^º e 6^º - 1982/86 e 1987/91 respectivamente] fosse de crescente liberalização e de ênfase no livre funcionamento dos mecanismos de mercado ... não resta dúvida de que o Estado continuou determinando os rumos e as prioridades do processo de desenvolvimento, embora delegasse um espaço bem maior para que o setor privado tomasse iniciativas e escolhesse alternativas, porém, dentro das diretrizes oficiais”.

Ao contrário do alardeado e esperado por liberais renitentes[16], os problemas começaram a aparecer, talvez por mera “coincidência”, depois que os países asiáticos passaram a sofrer pressões pela abertura externa.

Já no início dos anos 80, principalmente por pressão americana, deu-se a liberalização do mercado financeiro japonês. A valorização do iene não corrigiu os desequilíbrios nas contas correntes dos EUA com o Japão, demonstrando o caráter estrutural da competitividade japonesa. Dessa forma, o acúmulo de recursos externos no Japão levou à eliminação gradual dos controles sobre movimentação de capitais, sob a forma de desregulamentação financeira e novos produtos financeiros, e, dado o caráter valorizado do iene, à internacionalização dos bancos e dos investimentos[17].

Antes de sua flexibilização, o sistema financeiro japonês foi sempre muito restritivo ao capital internacional. Sua principal característica era a existência de vários subsistemas especializados em financiamento quase que exclusivo da atividade produtiva. Os controles sobre os fluxos de capitais se traduziam em restrições proibitivas às transações em moeda estrangeira; “ademais as divisas resultantes de superávits em transações correntes eram entregues ao governo, de modo que, na prática, não havia mercado de câmbio” (Levi, 1998: 296).

A flexibilização do sistema financeiro japonês nos anos 80, se deu com a desregulamentação interna (liberalização das taxas de juros para depósitos acima de 1 milhão de ienes com maturidade de no mínimo 3 meses; aumento do valor máximo de emissão de certificados de depósitos; desenvolvimento do mercado secundário de títulos públicos; desregulamentação do mercado doméstico de bônus privados; etc.) e a liberalização externa (ampliação do acesso das empresas a instrumentos de endividamento direto no exterior; criação em 1985 do mercado doméstico de bônus denominados em moeda estrangeira, emitidos por não-residentes, os chamados shogun bonds; permissão para bancos estrangeiros atuarem na recém aberta bolsa de futuros; início das operações no Japan Offshore Market em dezembro de 1986, passo decisivo para a abertura financeira para operações internacionais, etc.)[18]. Apesar dessa abertura do mercado financeiro japonês, trata-se de um processo lento e “as restrições para a entrada de instituições financeiras estrangeiras são ainda muito severas” (Lima, 1997: 28).

As medidas de liberalização financeira no resto da região se traduziram em desregulamentação das taxas de juros, reformas e privatizações nos sistemas bancários e desregulamentação nos mercados cambiais, levando ao aumento no grau de abertura financeira dessas economias[19]. No caso específico da Coréia, Coutinho (1999) assinala que o governo implementou as reformas liberalizantes no período 1993-1996, especificamente nos mercados financeiros e, em segundo lugar, na conta de capital. No que se refere a esta última, o Banco Central afrouxou os controles, facilitando a tomada de empréstimos de curto prazo pelos bancos locais junto aos internacionais, o que redundou em novos empréstimos junto aos bancos domésticos, em crescimento da alavancagem e da fragilidade financeira dos grupos coreanos[20].

Com isso, dados os preceitos liberais, estariam abertas as portas para a decolagem econômica da Ásia. Não foi bem isso que ocorreu.

Os problemas já aparecem no início da década de 90, quando ocorreu o estouro da bolha especulativa no Japão, com o endurecimento da política monetária operada pelo Banco do Japão (BoJ). O crescimento da especulação financeira levou à fragilidade financeira dos agentes (empresas e famílias) que, defrontados com a iliquidez decorrente da política do BoJ, desembocou em uma deflação de ativos. A crise financeira no Japão se traduziu em uma retração da economia japonesa, que dura até hoje, e só entre 1990 e 1997 fez com que o país crescesse em média míseros 1,5% ao ano (Torres Filho, 1999: 244).

Nos demais países da região os problemas vieram depois. A elevação do grau de abertura externa redundou em valorização de ativos e alavancagem especulativa de créditos, que provocaram o aumento da fragilidade financeira. Este processo, em conjunto com a adoção de regimes de câmbio (quase) fixo[21], deflagrou a crise financeira e cambial do sudeste asiático.

A crise asiática de 1997 se configurou em ondas, de forma que, em primeiro lugar, ela atingiu a Tailândia, Filipinas e Malásia, em julho daquele ano; depois foram Taiwan e Hong Kong três meses depois; e, por último, Coréia e Indonésia em dezembro de 1997. Segundo Miranda (1998), as pressões baixistas no mercado de câmbio da Tailândia se iniciaram em maio de 1997, levando à saída de divisas e ao abandono do regime de câmbio fixo. A crise financeira realimentou a crise cambial, visto que a desvalorização do baht tailandês era inevitável. Logo depois a crise contagiou a região.

Tabela 4 – Conta corrente em % do PIB (1993-1996)

País\Ano	1993	1994	1995	1996
Japão	3,1	2,8	2,2	1,4
Hong Kong	7,0	1,6	-2,3	1,0
Coréia	0,1	-1,2	-2,0	-4,8
Indonésia	-1,8	-1,9	-1,8	-3,3
Malásia	-4,6	-5,9	-8,3	-5,2
Tailândia	-5,4	-5,6	-8,1	-8,0

Fonte: Cunha (1998: 324).

Os sinais da crise já eram visíveis antes com a elevação da fragilidade financeira interna e externa das economias ao longo dos anos 90. A tabela 4, por exemplo, apresenta a deterioração das contas externas de alguns países asiáticos. Deve-se notar que a sensível piora se dá justamente em países que entraram na primeira onda da crise (Malásia e Tailândia). É de ressaltar também o fato de que a conta de transações correntes da Coréia em 1993 passa de um superávit de 0,1% do seu PIB, para apresentar um déficit de 5% em relação ao PIB em 1997. A dívida externa, também como proporção do PIB, passou de 17,3% em 1993 para 22,9% em 1996 na Coréia, enquanto na Tailândia saiu de 41,7% em 1993 para quase 50% em 1996.

Os pacotes de ajuda externa que foram formulados, sob gerência do FMI, são, no mínimo, curiosos. Esses pacotes totalizaram US$ 58,2 bilhões para a Coréia, US$ 36,6 bilhões para a Indonésia e US$ 17, 1 bilhões para a Tailândia (Medeiros, 1998: 152). Entretanto, na base dos acordos estavam as exigências de que os países realizassem e/ou aprofundassem as reformas financeiras, privatizações, aberturas comerciais, ajustes fiscais, abertura das contas de capital e, explicitamente para a Coréia, reforma no mercado de trabalho. Ao prescrever a elevação ainda maior do grau de abertura externa, os formuladores dos tais pacotes só poderiam estar acreditando em uma de duas coisas: ou seria mera coincidência que as crises (financeira no Japão e financeiro-cambial no restante da região) tenham ocorrido exatamente após a implementação de reformas financeiras pró-mercado, ou então, o que seria mais grave, até admite-se alguma relação, mas insiste-se na prescrição como se alguma transformação qualitativa adviesse da pura insistência nas reformas.

2.3- POLÍTICAS NEOLIBERAIS E ABERTURA EXTERNA NA AMÉRICA LATINA: PRIMEIRAS EXPERIÊNCIAS E DECEPÇÕES

Mesmo antes de serem chamadas como tais, as políticas neoliberais do Consenso de Washington foram implantadas no cone sul americano durante a década de 70. O Chile foi o primeiro país a fazê-lo, após o golpe militar de 1973, sendo seguido pelo Uruguai no ano seguinte e pela Argentina em 1976.

Alguns autores, como Cintra (1999: 129), afirmam que a seqüência correta das reformas, assim como preconizado pelo argumento seqüencial de Mckinnon, só foi seguida pelo Chile, ao ponto deste país ter sido considerado o primeiro exemplo a ser observado e imitado. Em determinado momento, afirmou-se que “a ordem correta da liberalização ... se aproxima à do exitoso experimento chileno posterior a 1975. O Chile há de tornar-se a norma ou padrão de referência” (Mckinnon, 1982: 159 – itálicos não originais). Por escolha irônica do destino, pouco tempo depois desta afirmação, o Chile se tornou de fato o padrão de referência para as experiências de liberalização mas, ao contrário do desejado por Mckinnon, como prova de seus fracassos. São as experiências na América Latina que se passa a analisar.

2.3.1- Chile: o campo de testes e o fascismo de mercado

As reformas estruturais foram implementadas neste país no ano seguinte à instalação do governo militar autoritário de Pinochet, e se estenderam até o início da década seguinte. A reforma tributária, por exemplo, foi implantada em 1975 e caracterizou-se por ser extremamente regressiva, envolvendo redução tanto de gastos públicos como de investimentos estatais, assim como na criação de alguns impostos. O imposto sobre valor agregado foi criado para incidir sobre vendas e importações com a alíquota de 20% (Cano, 2000: 311). Deve-se destacar que esta reforma levou o déficit operacional de 22,7% do PIB em 1973 para 2,9% do PIB dois anos depois (Gatica e Mizala, 1990: 55). Os efeitos desta reforma também podem ser vistos na tabela 5. O déficit primário como percentagem do PIB foi reduzido drasticamente de 24,6% em 1973 para 2,6% em 1975 e, a partir de 1979, o governo passou a apresentar um superávit primário.

O processo de privatização, por seu turno, se caracterizou pelo retorno da propriedade privada para várias empresas que haviam sido nacionalizadas pelo governo Allende. Essas reprivatizações fizeram com que, do controle estatal de 464 empresas em setembro de 1973, restassem apenas 53 em 1977 para serem privatizadas (Gatica e Mizala, 1990: 54).

As reformas no mercado de trabalho envolveram tanto a repressão aos sindicatos a partir de 1973, a suspensão da negociação coletiva[22], expansão de contratos individuais e flexíveis. Por outro lado, a reforma da previdência envolveu, entre 1974 e 1978, a maior unificação de diferentes sistemas e benefícios e o fim da identidade entre os salários dos funcionários públicos ativos e a pensão do aposentado. Já em 1980, foi criado um sistema de capitalização privado, de forma que foi incentivada a transferência do antigo para o novo sistema e a obrigatoriedade de filiação ao novo para todos os novos assalariados a partir de 1981, com exceção das forças armadas e os carabineiros (Cano, 2000: 314).

Tabela 5 – Indicadores Macroeconômicos e Sociais (Chile: 1973-1982)

Indicador	1973	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982
Inflação	605,9	369,2	343,2	197,9	84,2	37,2	38	31,2	9,9	20,7
Crescimento econômico¹	-5,6	1,0	-12,9	3,5	9,9	8,2	8,3	7,8	5,5	-14,1
Investimento¹	14,3	25,8	14	13,6	14,4	16,5	19,6	23,9	27,6	11,1
Desemprego²	-	9,2	16,4	19,9	18,6	17,9	17,7	17,3	15,6	26,1
Capacidade produtiva utilizada³	93,3	97,3	79,9	81,4	86,8	90,4	94,9	97,6	99	82,6
Formação bruta de capital fixo¹	14,7	17,4	15,4	12,7	13,3	14,5	15,6	17,6	19,5	15,0
Déficit primário¹	24,6	10,5	2,6	2,3	1,9	0,9	-1,7	-0,6	-3,0	-2,3
Gasto social per capita⁴	-	110,1	82,5	80,1	89	86,6	87,5	77,9	72,9	87,9
Índice de Gini	-	0,468	0,484	0,543	0,534	0,524	0,526	0,522	0,531