2.4.- Doctrina inicial sobre el servicio público y la contratación administrativa, como referente para la legislación urbanística posterior.

El sustento dogmático sobre el que va a apoyarse la construcción acerca de la contratación administrativa va a surgir de la noción de servicio público, introducido en nuestro Derecho a principios del siglo pasado, tras tomarlo de autores tan influyentes en el mundo jurídico de la época como DUGUIT.

El concepto de servicio público entendido como obligación de los gobernantes de llevar a cabo determinados compromisos con los gobernados, va a constituirse en la causa legitimadora que justifique la intervención estatal en ciertos asuntos. Va a ser la fuerza que los impulse a tomar directamente la gestión de actividades otrora consideradas de iniciativa privada. Por esto, esa intervención pública urgida a tener que ajustarse a unas reglas terminará por convertirse en uno de los elementos principales en el Derecho Administrativo de entonces, que en gran parte ha continuado con vigencia hasta nuestros días.

En palabras de POSADA “ el servicio público contiene la noción más definida, intensificada y dinámica y objetiva del bien público, como cosa distinta – interés – del particular, o como conjunto de necesidades públicas, y en cuanto la satisfacción de estas se reputa función de la Administración del Estado o por él fomentada.” Esta función, que responde a necesidades cuya atención se considera ya un imperativo en el funcionamiento de un Estado moderno, va a tener que concretarse como actividad característica, en función del fin o los fines por los que se presta, y del sujeto que la va a llevar a cabo.

Será, efectivamente, esa nota del fin estatal la que impregne el concepto de servicio público, bien entendido que no se ha de tratarse de un concepto cerrado, sino abierto a las concretas circunstancias del momento y a la valoración social de lo que debe entenderse como una obligación pública de actuación. Es decir, “el sistema y régimen de los servicios dependerán en cada caso y momento, de lo que la opinión publica, la conciencia colectiva, consideren como exigencias finales necesarias, y del modo como se entiende que las exigencias quedarán mejor satisfechas”.

Concretados los fines públicos, como conjunto de actividades reservados a la intervención estatal, aparecería una segunda fase que vendría dada por la necesidad de concretar el modo en que la Administración puede lograr el cumplimiento de los fines públicos a los que trata de encaminar su actuación. Consistiría en establecer la disposición de medios y su organización respectiva, de modo que sirvieran de un modo efectivo al cumplimiento de los fines que la Administración ha pensando como propios de su competencia.

En un tercer aspecto, la prestación del servicio público con apoyo de la Administración y los medios en que se concreta éste, puede alcanzar diversas modalidades, cada una con diferente grado de implicación pública . Podrán ejecutarse las prestaciones mediante una simple subvención, en el grado de implicación mínima. También será posible la asunción plena y directa – gestión directa en términos actuales- por órganos de la Administración, por entidades de naturaleza administrativa, o por sociedades de titularidad pública. En último término, a través de lo que hoy denominaríamos gestión indirecta, POSADA recoge la intervención por órganos que han recibido el encargo de llevar a cabo el servicio o “la facultad – privilegio, a veces; verbigracia, en el caso de una concesión administrativa de servicio público – de realizar este”.