ROLE OF THE COMPTROLLER GENERAL (GENERAL ACCOUNTING OFFICE) OF PERÚ

ROLE OF THE COMPTROLLER GENERAL (GENERAL ACCOUNTING OFFICE) OF PERÚ

Federico Holgado Abarca
Atlantic International University, Estados Unidos

Volver al índice

RESULTADOS, ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN

En el desarrollo de la presente investigación se analizaron las entrevistas a profundidad llevadas a cabo, cuyos resultados son presentados siguiendo el esquema siguiente: primero se recopila la pregunta formulada, luego se presenta las respuestas obtenidas de los participantes y finalmente se incluye un comentario el que está concordado con el marco teórico desarrollado.
Habiendo obtenido los resultados siguientes:

a.- ¿Cómo cumple la Contraloría, con la atribución de tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información de las entidades, aun cuando sean secretos?
Interviene de acuerdo a ley (30 personas). Adicionalmente  10 personas recuerdan las declaraciones de los miembros de comisión de inteligencia del congreso, en la que informaban  que la PCM no le dio información a la Contraloría General, sobre la adquisición de los equipos de intervención telefónica adquiridas para la Dirección de inteligencia Nacional-DINI.
Todos los entrevistados concuerdan que la contraloría tiene acceso a los registros  documentos e información de las entidades, excepto 10 personas que hacen mención a las declaraciones de los integrantes de la Comisión de Inteligencia del Congreso, en lo referido a las compras para la Dirección de Inteligencia. No se ha encontrado directiva o norma emitida por la contraloría, relacionada a la auditoria en las compras calificadas como secreto de estado, sobre todo teniendo en cuenta que en la década de 1990 – 2000 “la década de la corrupción”  la mayoría de los fondos sustraídos fueron con estas compras denominadas como “secreto de estado”.
Esta situación se conoció a través de denuncias periodísticas sobre acciones de seguimiento que venía realizando la dirección de inteligencia a determinados políticos y periodistas, lo que llevó finalmente a averiguar cómo se llevó a cabo la adquisición de los equipos de interceptación telefónica y a enterarnos que aun con todo el amparo legal con que cuenta la contraloría, no pudo tener acceso a los documentos que sustentaban dicha compra. Esta situación muestra la inoperancia de la contraloría frente a determinadas instituciones, creando desconfianza en la colectividad a pesar de los esfuerzos que viene realizando esta institución en su lucha contra la corrupción.

b.- ¿Cómo cumple la Contraloría, con la atribución de ordenar a los órganos del sistema a que realicen acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo?
Emite anualmente directivas para elaborar los planes anuales de control.
Cuando hay pedidos del congreso, en algunas oportunidades la contraloría encarga las acciones de control a los órganos del sistema.
Adicionalmente ha emitido directiva sobre los órganos de control institucional (30 personas).
Efectivamente la contraloría emite anualmente directivas sobre lineamientos de política para el planeamiento gubernamental, pero estas son elaboradas solamente por funcionarios de la contraloría sin tener en cuenta los requerimientos de los ministros, directivos y funcionarios encargados de la gestión de las entidades del estado, para mejorar el sistema de control interno.
Las tareas de auditoría financiera generalmente las encarga a sociedades de auditoria que están inscritas en el registro que lleva la contraloría, para lo cual convoca a concurso púbico de méritos para auditar a las diferentes entidades que están en la obligación de solicitar anualmente la auditoria de sus estados financieros y presupuestales.

c.- ¿Cómo cumple la Contraloría, con la atribución dispone el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el procurador público de la contraloría o el procurador del sector público o representante legal de la entidad examinada?
Las acciones penales y civiles, son iniciadas por los procuradores públicos, en base a los informes de auditoría recibidos, quienes presentan las denuncias ante el ministerio público.
Los fiscales son los encargados de iniciar las denuncias ante el poder judicial.
En las acciones administrativas, si son leves lo implementan los comités de disciplina de cada entidad, y si son graves la contraloría se encarga del proceso administrativo a través del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas. (30 personas)
Adicionalmente 10 entrevistados indicaron que: Las pruebas que son presentadas por la contraloría, en un proceso judicial no se constituirían en prueba plena, por lo que los fiscales tienen que hacer una nueva labor de investigación  para obtener las pruebas necesarias  y proceder a la denuncia respectiva  ante el poder judicial.
La contraloría cumple con esta función, pero el ministerio público no actúa de inmediato, situación que fue constatada por el propio Procurador de la Contraloría General; para superar este impase el contralor  ha llevado a cabo reuniones con los representantes del ministerio público y en determinadas oportunidades han efectuado labores de control en forma conjunta. Para llevar a cabo estas labores conjuntas la contraloría general emitió la directiva sobre “servicio forense”.
Adicionalmente, tomando en cuenta la experiencia del Órgano Superior de control de la República de Chile, se viene implementando un sistema de Control Integral (soft ware) que permite hacer un seguimiento en línea de las servicios de control que se vienen  llevando acabo, así como el análisis de la evidencias obtenidas.

d.- ¿Cómo cumple la contraloría con Normar y velar por la adecuada implantación de los órganos de auditoria interna?
Sí, mediante la emisión de la Directiva Nº 007-2015-CG/PROCAL “Directiva de los órganos de control institucional”.
Adicionalmente mediante ley 25999 ha logrado la incorporación de algunos jefes y personal de los órganos de control institucional, a la contraloría general.
Efectivamente, la contraloría mediante la directiva antes mencionada dispone que los titulares de las entidades públicas deben incorporar dentro de la estructura orgánica de la entidad, en el mayor nivel jerárquico a la oficina u órgano de control institucional, aclarando que el jefe y personal del Órgano de Control Institucional,  no están sujetos a mandato del titular respecto al cumplimiento de funciones o actividades vinculadas al ejercicio del control gubernamental  y cualquier solicitud del titular para la realización de algún servicio de control debe ser comunicada a la Contraloría general, para su evaluación y programación de ser el caso. Es decir que los directivos de las entidades del estado cuentan con un asesor de alta gerencia en materia de control interno, sobre el que no pueden ejercer autoridad ni disponer que ejecuten las tareas urgentes, para evaluar y mejorar el control interno de su institución; lo cual constituye un exceso y puede llevar a que algunos directivos y funcionarios del estado, planteen la implementación de otras oficinas de control que les ayuden en las actividades de operación y control de la administración; es decir un nuevo asesor  en materia de control interno. Lo cual llevaría a un sobredimensionamiento de la función de  control. Además de contravenir las normas contenidas en la Declaración de Lima sobre las líneas básicas de fiscalización aprobado por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras –INTOSAI -.

e.- ¿Conoces de alguna de las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como de los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación, que haya llevado a cabo la contraloría?
Todos no conocen ni recuerdan, pese a tener problemas ambientales  la región de Cusco, como  la minería ilegal en la zona de Kosñipata, en donde se depredan bosques y echan el mercurio a los ríos que pasan por la reserva ecológica del Manu (20 personas).
Sin embargo algunos de los entrevistados han tenido noticias que la contraloría está iniciando una acción de control ambiental a la municipalidad provincial del Cusco (10 personas).
En opinión de los entrevistados, esta sería una de las funciones más descuidadas por la contraloría, sin embargo en la página electrónica de la contraloría se observa que esta institución ha llevado a cabo algunas acciones de control; pero resultan insuficientes frente a los diversos problemas de control ambiental sobre los recursos naturales, que se han presentado en el Perú en los últimos años, como es la depredación de bosques ubicados en las regiones del Cusco y de Madre de Dios, así como la proliferación de la tala y minería ilegal. 
La región Cusco, es una de las localidades que cuenta con la mayor cantidad de recursos arqueológicos de la época pre inca, inca y colonial que forman parte del patrimonio cultural, sin embargo se desconocen sobre las labores de control llevadas a cabo por la contraloría. Basta con mencionar que hasta la fecha no se ha definido la propiedad sobre el centro arqueológico de machupicchu y sacasyhuaman.
 
f.- ¿Cómo cumple la Contraloría, con la atribución de recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública?
Todos manifestaron que sí recibe denuncias, pero tarda mucho en atenderlas; sobre las sugerencias creen que no las reciben.
Diez (10) personas indicaron que la contraloría ha normado esta actividad mediante la Directiva Nº 011-2015-CG/GSND “Sistema Nacional de atención de denuncias”.
La contraloría considera que cumple a plenitud con esta función con la recepción de las denuncias que efectúan los ciudadanos. Generalmente las sugerencias están orientadas a mejorar los controles dentro de las instituciones y no existe norma o procedimiento establecido por la contraloría, como pueden ser reuniones con los directivos y funcionarios de las entidades públicas, audiencias con los ciudadanos de determinadas localidades; lo que sí hace el periodismo y por eso continuamente denuncia probables malos manejos de los recursos del estado.
El sistema de atención de denuncias, está diseñada para recibir denuncias directas y anónimas; se procede a consignar los datos e información con que se cuenta al momento de efectuar la denuncias, ofreciéndosele además al denunciante la posibilidad de acogerse a la protección y demás beneficios que otorga la legislación vigente.

g.- ¿Cómo, promueve la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades del estado, la Contraloría?
Todos desconocen y no recuerdan de alguna audiencia, sin embargo indican que durante el proceso electoral el 2015 promovió un debate entre los candidatos a la presidencia de república a que expongan sus planes de gobierno con relación a la corrupción.
La implementación del “Sistema Nacional de atención de denuncias” es una forma de promover la participación ciudadana, así como los fórums y debates que se  organizan; sin embargo la contraloría cuenta con oficinas descentralizadas en muchas regiones del Perú, de cuya labor no se tiene noticias, quienes podrían llevar a cabo el cumplimiento a plenitud de esta función. 
En algunas localidades de la Región del Cusco, los alcaldes distritales organizan asambleas de rendición de cuentas, en la que participan las autoridades y la población en general, de cuyos resultados en muchos de los casos se han iniciado procesos judiciales por el inadecuado manejo de los fondos públicos. Se ha podido observar que en estas actividades no participa el personal de la contraloría.

h.- ¿Cómo cumple la contraloría, con la atribución de participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del estado?
Los participantes indicaron que generalmente participa al inicio de los procesos judiciales, luego no se les ve, todo lo dejan en manos de los procuradores públicos del estado.
Adicionalmente cinco (5) participantes indicaron que la contraloría hace un seguimiento de los procesos judiciales a través de los informes que envían los diferentes órganos de control institucional de acuerdo a la Directiva Nº 016-2016-CG/PROD “Implementación y seguimiento a las recomendaciones de los informes de auditoría y su publicación en el portal de transparencia estándar de la entidad”.
Efectivamente quienes se encargan de los procesos judiciales son los procuradores del estado, y de acuerdo a lo normado en la directiva sobre implementación y seguimiento a las recomendaciones de los informes de auditoría y su publicación en el portal de transparencia estándar de la entidad, todos los integrantes del sistema nacional de control semestralmente informan a la contraloría general sobre el estado en que se encuentran los procesos judiciales. Pero esta labor queda ahí y en muchos de los casos es el estado el que pierde estos procesos judiciales; consideró que la contraloría debe tomar acciones a fin de reforzar la defensa del estado.
i.- ¿Cómo cumple la Contraloría, con la atribución de formular recomendaciones que promueva reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al sistema de control?
Todos los participantes indicaron, a través de la emisión de sus respectivos informes de auditoría.
Adicionaron al comentario anterior  diez (10) personas, lo siguiente: muchas de las recomendaciones no se entienden, porque las personas que hacen las auditorias no conocen mucho sobre gestión pública. En los casos del inicio de acciones legales, solamente se limitan a indicar que se inicie la acción judicial.
Si bien es cierto que la contraloría, a través de sus informes de auditoría alcanza las recomendaciones correspondientes a las entidades del estado donde ha efectuado su labor de control; sin embargo sobre la promoción de reformas a los sistemas administrativos de planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad, abastecimientos, personal, inversión pública, endeudamiento, racionalización e informática; no se tienen noticias de la labor efectuada por la contraloría.

j.- ¿Los informes generados de una acción de control, constituyen pruebas pre constituidas para el inicio de acciones administrativas y legales? Sí… No……¿Por qué?
Si, en las recomendaciones se dispone para que el titular de los organismos públicos dispongan a los procuradores del estado el inicio de las acciones legales, los procuradores denuncian teniendo como base los informes de auditoría ante la fiscalía, es allí donde se demora para luego denunciar ante el poder judicial; indicaron todos los participantes.
Cinco (5) participantes indicaron : Si bien es cierto que se reciben las denuncias por parte de los procuradores, al momento de sustentar las denuncias, no se cuentan con las pruebas necesarias o las investigaciones son incompletas, lo cual en algunos casos obliga al fiscal a iniciar nuevamente la investigación.
Los comentarios alcanzado por los participantes continúa ocurriendo todavía, pero a fin de superar este impase el contralor  ha llevado a cabo reuniones con los representantes del ministerio público y en determinadas oportunidades han efectuado labores de control en forma conjunta en algunas regiones del país. Adicionalmente para llevar a cabo estas labores conjuntas la contraloría general emitió la directiva sobre “servicio forense”.
La contraloría general, tomando en cuenta la experiencia del Órgano Superior de control de la República de Chile, viene implementando un sistema de Control Integral, que permitirá hacer un seguimiento en línea de todos los servicios de control que se están llevando a cabo, así como de la evaluación de las evidencias obtenidas.

k.- ¿Verifica la implementación del control interno en las entidades del estado?
Si……..     No……..¿Cómo?
Sí, porque se dio una ley sobre la implementación del control interno y se debe de cumplir (10 personas).
No, muchas entidades del estado no han cumplido con implementar la ley de control interno. (15 personas).
Es necesario que se implemente el control interno en las entidades públicas, para un adecuado manejo de los recursos públicos, así como para poder llevar a cabo las acciones de control. Si bien es cierto que se dio una ley, está fue aplazada también mediante otra ley, lo cual no ha permitido que todas las entidades hayan cumplido con la implementación del control interno; pero siempre se ha continuado  informando a la contraloría sobre las labores que se hacían para implementar el control interno. (5 personas).
La contraloría general, continuamente ha estado insistiendo sobre la implementación de la ley de control Interno de las Entidades del Estado, promulgada el 17 abril de 2006, así como de las directrices para las normas de control interno y recientemente el 14 de mayo de 2016 ha publicado la directiva Nº 013-2016-CG/GPROD “implementación del sistema de control interno en las entidades del estado”. Esta labor tiene un retraso muy prolongado por se fue difiriendo su aplicación mediante la promulgación de diferentes dispositivos legales por parte del poder ejecutivo, mientras se procedía a la implementación del sistema integrado de administración financiera.
 Estos hechos han llevado a un debilitamiento del control en las instituciones públicas, por lo que se exigir la inmediata implementación del sistema de control interno en las entidades del estado.

l.- ¿Qué opinión tienes, sobre el control simultaneo que lleva a cabo la Contraloría y los Órganos de Control Interno?
Es bueno, porque sirve para alertar oportunamente al titular de la entidad, sobre los hechos que ponen en riesgo el resultado y logro de objetivos; a fin de adoptar las medidas correctivas del caso. (20 personas).
Es bueno, pero sin embargo es muy débil y pobre, porque no llegan a resolver todos los inconvenientes. (5 personas).
Este “control simultaneo” en la práctica, no se erige como un verdadero control, ni siquiera los veedores de la contraloría pueden dar legalidad a los actos; de acuerdo al artículo 7 y 8 de la Ley 27785, corresponde a los funcionarios y/o servidores de la entidad pública ser responsables de esta etapa.
Sin embargo la directiva sobre el “control simultaneo” indica que la intervención de los integrantes del sistema de control no es concluyente ni excluyente para llevar a cabo el control posterior. Debido a que los funcionarios púbicos lo pueden tomar como una intervención en la gestión. (5 personas).
Este es un nuevo servicio de control concurrente implementado por la contraloría y que está siendo aplicado con gran entusiasmo por los integrantes del sistema nacional de control, al estar orientado sólo a verificar las labores que se vienen llevando a cabo durante la visita que efectúa la contraloría y los órganos de control interno; pese al poco tiempo de vigencia no ha logrado un gran impacto entre las personas que intervinieron en la presente investigación.