ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

2.2.3   Ordenamientos legales antecedente de la Ley Aduanera vigente

Como ya ha sido señalado, la actual  LA  fue promulgada en el DOF del 15 de diciembre de 1995, entrando  en  vigor  el  primero de abril  del  siguiente año, todo ello durante el mandato presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de León1 ; consta de 203 artículos, distribuidos en nueve títulos,   cuyo último, precisamente el noveno de “Recursos Administrativos”, prevé un capítulo único que contiene un solitario dispositivo, específicamente el artículo 203, el cual inicialmente establecía:

“Artículo 203.- En contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación.

La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Fiscal de la Federación”.

       Con posterioridad, mediante las reformas publicadas en el DOF del 30 de diciembre de 1996 y en el DOF del 31 de diciembre del 2000, su texto quedó determinado y se mantiene  hasta esta época de la siguiente manera:  

“Articulo 203.- En contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el Código Fiscal de la Federación.
 
La interposición del recurso de revocación será optativa para el interesado antes de acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa”.

       Es entonces así el primer párrafo de dicho precepto legal, el único referente que tiene hoy cualquier persona física, moral y organización, para reclamar sus legítimos intereses, a través de la impugnación vía administrativa,  en el supuesto de estimar vulnerados sus derechos con la actuación de las autoridades respectivas, sin desatender que se prevé con el carácter de optativo, pudiendo incluso relegarse y acudir directamente ante el TFJFA.  

       Como antecedentes del siglo XX 2 en materia de legislación aduanera nacional,  se tiene la existencia de la Ley Aduanal  publicada en el órgano de difusión oficial de la época, el 30 de diciembre de 1929. 

“La Ley Aduanera publicada el 1º de enero de 1930, DOF y abrogó a la Ordenanza General de Aduanas de 1891 y a la Ley Aduanera del 18 de abril de 1928.

Esta  constaba  de 18  títulos  que   contenían 764   artículos   y   “por primera vez en el texto de una ley aduanera se incluye la intervención de los agentes aduanales definiéndolos como los individuos de a quienes el Ejecutivo Federal por conducto de la Dirección General de Aduanas autoriza mediante la patente respectiva para ocuparse habitual y profesionalmente, y siempre por cuenta ajena, en la gestión de las operaciones de que trata la ley” (Reyes, 2004: 385).

“La Ley Aduanera del 18 de abril de 1928, publicada el 27 de agosto de 1928 y que a decir de Máximo Carvajal, nunca entró en vigor” (Reyes, 2004: 384). 

       Ahora bien, la legislación aduanera mexicana en vigor  no obstante encuentra su historial más acabado,  primero, en la Ley Aduanal de 1935, publicada en el Diario Oficial 3 (DO) del día sábado 31 de agosto de ese año.

       Seguidamente  es  promulgado  el  Código Aduanero de 1952,  divulgado en  el  DO 4 del lunes 31 de diciembre de 1951, mismo que dio paso a  la Ley Aduanera de 1982, publicada en el DOF de fecha 30 de diciembre de 1981.

       Tales ordenamientos jurídicos de la materia, ajustaban sus normas al contexto económico mexicano de la época y a las políticas aduanales prevalecientes, donde predominaba el proteccionismo a la industria nacional con matices propios, los que fueron puntualmente reflejados en sus textos. 

       Sobresale ya, al menos en la última de las aludidas legislaciones,  una marcada orientación hacia los fines extrafiscales de su texto.   

       Finalmente y con el antecedente apuntado, es expedida la actual  LA, vigente desde el primero de abril de 1996, con sus subsecuentes modificaciones, cuya normatividad claramente se alineó hacia la integración de la nación mexicana a las prácticas internacionales de la materia.  
 

2.2.3.1   Ley Aduanal de 1935

Según los registros, la Ley Aduanal de 1935, fue promulgada por el entonces Presidente de México, Lázaro Cárdenas del Río 5, integrándose por un total de 435 artículos,  distribuidos en 17 títulos.

       En lo concerniente a  los  MD, el mencionado ordenamiento los contemplaba en el título décimo quinto, denominado “Infracciones y delitos”, para en el capítulo V disponer los “Juicios Administrativos”, segmentándose este apartado en cuatro secciones: Sección I “Instrucción” (artículos del 383 al 392); sección II “Resolución” (artículos 393, 394 y 395); sección III “Notificación” (artículos 396 y 397); y,  sección IV “Ejecución” (artículos del 398 al 403).

       Por su relación con el tema de MD abordado en esta investigación, sobresalen y debe hacerse transcripción  de  los numerales 395, 396,  403, 433 fracción  I,  434  y  435 de la indicada legislación, que disponían:

“Artículo 395.-Todas las resoluciones de primera instancia en los juicios administrativos por infracción o por delito, son revisables de oficio o a solicitud de parte.

La revisión de oficio compete a la Dirección General de Aduanas, y procede en los casos en que por conformidad expresa o táctica de los interesados causa ejecutoria la resolución.

La revisión a petición de parte, procede en los casos de inconformidad y se sustanciará en la forma y términos que establezcan las leyes aplicables al respecto.

Artículo 396.- Toda resolución administrativa deberá ser notificada  a los interesados, y en el acto de la notificación se les hará saber que dicha resolución es revisable, instruyéndolos, además, sobre la autoridad a quien deben ocurrir, el plazo para que interpongan el recurso y los requisitos esenciales que deben satisfacer.

Cuando los interesados no interpongan recurso alguno contra dicha resolución, dentro del plazo que la ley conceda, se tendrá como consentida tácitamente, para los efectos del cobro de la prestación fiscal.

[…] Artículo 403.-En todo lo que no está previsto y resuelto por esta ley, respecto a medidas de ejecución de las resoluciones administrativas, así como a embargo, depósitos, intervención y remate de bienes, se observarán las disposiciones de las leyes vigentes relativas a procedimientos de apremio en el orden administrativo y, en defecto de éstas, lo que determine, en lo conducente, el Código Federal de Procedimientos Civiles.

[…] Artículo 433.- Son atribuciones de la Dirección General de Aduanas:

I.-Revisar los juicios instruidos por las oficinas aduanales, para el efecto de señalar irregularidades en el procedimiento y establecer precedentes; así como para preparar y rendir los informes necesarios, cuando el fallo esté sujeto a revisión administrativa en segunda instancia.
 
Artículo 434.- A excepción de los casos en que por disposición expresa de ley, deban conocer y resolver en segunda instancia otras autoridades administrativas, todas las resoluciones que dicten las oficinas aduanales en cualquiera fase de una operación, serán revisables por la Dirección General de Aduanas, a solicitud del interesado, cuando éste no estuviere conforme.

Siempre que la ley no determine tramitación especial para substanciar la revisión, o plazo para interponerla, el interesado se dirigirá por escrito, dentro de un término no mayor de quince días, a la expresada Dirección, fundando su inconformidad.

Artículo 435.- En todos aquellos asuntos cuya resolución definitiva corresponda, jurisdiccionalmente, a la Dirección General de Aduanas, ya sea por sí o en revisión de las resoluciones del inferior, el acuerdo que dicte tendrá el carácter de definitivo e inapelable, en el orden administrativo, y deberá ejecutarse tan luego como hayan sido notificados los interesados a quienes la resolución afecte.

Las disposiciones que dicte la Secretaría de Hacienda, ya sea que obre por sí o que acuerde en revisión, serán consideradas, en el orden administrativo, como definitivas e inapelables, y se ejecutarán desde luego en sus términos”.

       De lo reproducido se deduce que en ese  texto jurídico se preveían  dos  instancias del orden administrativo, la primera representada por las oficinas aduanales (OA) y la segunda, por la Dirección General de Aduanas (DGA).

       La segunda instancia se abría de oficio o a petición de parte; en este caso, mediando la interposición del recurso de inconformidad, que era el medio de impugnación al alcance del afectado con la determinación aduanera y se orientaba hacia la revisión del fallo.  

       Curiosamente cuando se presentaba la conformidad expresa o tácita de algún interesado con el veredicto emitido por la instancia aduanal, causando ejecutoria la resolución respectiva, esto daba pauta para la revisión de oficio a cargo de la DGA,  designada  entonces  como la  instancia  de  alzada.

       El artículo 396 determinaba  la  forma de proceder al afectado para impugnar una resolución, instruyéndole sobre la autoridad competente para conocerla y resolverla, el plazo para efectuarla y los requisitos de procedibilidad.

       Por su parte, en el artículo 434 se contenía de alguna forma la sustanciación de la inconformidad  prevista por dicho ordenamiento, aunque no de forma  casuista  pero si  contemplaba   lo  esencial  al  efecto.

       Como circunstancia a mencionar, el artículo 403 disponía la fase de ejecución de los fallos aduanales,  como también los supuestos del embargo, depósitos, intervención y remate de bienes, remitiéndose expresamente para el caso de omisiones o lagunas del procedimiento administrativo correspondiente, a las disposiciones  aplicables  del  Código Federal de Procedimientos Civiles (CFPC). Sin embargo sólo en estos supuestos determinaba la supletoriedad.

2.2.3.2   Código Aduanero de 1951

Por su parte el Código Aduanero de 1951, vigente a partir del día primero de abril del siguiente año, se publicó en el mandato del entonces Presidente de la República Miguel Alemán Valdez 6; estaba  conformado por 727 artículos  esparcidos  en 19  títulos. Ha sido el más extenso hasta el momento en cuanto al número de sus disposiciones.

       Con relación a los MD, esta codificación los observaba   en el título décimo cuarto (XIV), indicado como “Infracciones”, cuyo  capítulo IV establecía los  “Juicios Administrativos”, fraccionándose   esa  parte  en cuatro secciones: Sección I  “Instrucción” (artículos del 587 al 611); sección II “Resolución” (artículos del 612 al 616); sección III “Notificación” (artículos del 617 al 620); y, sección IV  “Ejecución” (artículos del 621 al 627).

       De esa sistematización adquieren trascendencia para el tema que se discurre,  sin  duda,  los numerales  614, 615, 616, 617, 683  fracción  I, 684  y  685, que textualmente disponían:

“Artículo 614.-Es facultad de la Dirección General de Aduanas revisar, de oficio o a petición de parte, las resoluciones de primera instancia en los juicios administrativos por infracción, de acuerdo con las siguientes normas:

I.-De oficio: cuando existe conformidad expresa o tácita de los interesados. Esta revisión tiene por objeto:

a).-Observar a las aduanas los errores de importancia en que hubieren incurrido, para impedir que las irregularidades se repitan;

b).-Sentar y unificar precedentes, a fin de mantener el estricto cumplimiento de la ley y la uniformidad, en su caso, de la interpretación que deba dársele; y

c).-Decretar la nulidad de los fallos, cuando se hayan violado preceptos constitucionales, penales o fiscales y dictar nuevo fallo; y

II.-A petición de parte: cuando los interesados no estén conformes con la resolución de primera instancia e interpongan el recurso de revisión. Esta tendrá por objeto:

a).-Revocar o modificar las resoluciones, siempre que las oficinas aduaneras hayan juzgado erróneamente los hechos o aplicado inexactamente las disposiciones legales; o bien para aumentar o disminuir las multas sujetas a un mínimo y a un máximo; y

b).-Confirmar las resoluciones en todos aquellos casos en que sea improcedente la inconformidad de los interesados7 .

Artículo 615.-Una vez que la Dirección General de Aduanas practique la revisión de oficio, comunicará el resultado a la oficina que haya dictado la resolución de primera instancia. Si ésta diere lugar únicamente a observaciones, subsistirá en todas sus partes y sólo podrá ser motivo de reforma la liquidación formulada cuando presente errores aritméticos o de aplicación en las cuotas de los impuestos o en el cómputo de las multas.

El fallo que dicte la Dirección General de Aduanas en los casos de nulidad del de primera instancia no podrá causar al indiciado mayor perjuicio que la primitiva resolución. En caso contrario, se prescindirá de la declaratoria de nulidad o se tramitará ésta de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación.

Artículo 616.-La Dirección General de Aduanas practicará la revisión a solicitud de parte, siempre que los interesados interpongan el recurso dentro del plazo que este Código señala. De lo contrario desechará la revisión interpuesta y procederá a la de oficio.

El recurso de inconformidad se interpondrá necesariamente por conducto de las oficinas instructoras, en escrito que a lo menos deberá contener el nombre del recurrente, su domicilio, su personalidad acreditada cuando ocurra en  representación ajena la infracción de que se trate, su sanción y las causas de oposición a ésta con los fundamentos legales que en concepto del recurrente la apoyen. La oficina instructora, al enviar el escrito de inconformidad a la Dirección General de Aduanas, informará ampliamente sobre cada una de las causas de oposición que alegue el interesado.

Si en el escrito de inconformidad, la parte interesada promueve pruebas, expresará el objeto y naturaleza de las mismas. La Dirección fijará el plazo dentro del cual deben ser presentadas dichas pruebas y pasado ese término se procederá a dictar resolución definitiva.

Sólo se admitirá prueba testimonial en segunda instancia, cuando los hechos a que se refiere no hayan sido materia del examen de testigos en primera instancia.

Siempre que se haya interpuesto el recurso en contra de una resolución de primera instancia, la citada Dirección tiene facultades para ordenar que se amplíen las actuaciones que juzgue incompletas o deficientes, solicitar pruebas complementarias y resolver sobre ellas al fallar el asunto.

Artículo 617.- Toda resolución administrativa deberá ser notificada a los interesados y en el acto de la notificación se les hará saber: que dicha resolución es revisable por la Dirección General de Aduanas, siempre que interpongan el recurso dentro de un plazo de quince días hábiles, contado a partir del siguiente en que surta efectos la notificación; forma en que deben ocurrir y demás requisitos necesarios.

Cuando los interesados no interpongan recurso alguno en contra de las resoluciones de primera instancia, dentro del plazo que indica el párrafo anterior, se tendrán como consentidas tácitamente, para todos los efectos legales.

[…] Artículo 683.- Son atribuciones de la Dirección General de Aduanas:

I.-Revisar los juicios instruidos por las oficinas aduaneras por infracciones a disposiciones de este Código;

Artículo 684.-A excepción de los casos en que por disposición expresa de ley, deban conocer y resolver en segunda instancia otras autoridades administrativas, todas las resoluciones que dicten las oficinas aduaneras en cualquiera fase de una operación, serán revisables por la Dirección General de Aduanas, a solicitud del interesado, cuando éste no estuviere conforme.

Siempre que la ley no determine tramitación especial para substanciar la revisión o plazo para interponerla, el interesado se dirigirá por escrito, dentro de un término no mayor de quince días, a la expresada Dirección, fundando su inconformidad.

Artículo 685.-En aquellos asuntos cuya resolución corresponda jurisdiccionalmente a la Secretaría de Hacienda o a la Dirección General de Aduanas en particular,  ya sea por sí o en revisión de las resoluciones del inferior, el acuerdo que dicten tendrá el carácter de definitivo en el orden administrativo, y deberá ejecutarse tan luego como hayan sido notificados los interesados a quienes la resolución afecte”.

       De lo reproducido se advierte que en similares condiciones que su antecedente (la Ley Aduanal de 1935), ésta codificación contemplaba dos instancias administrativas, representadas, la primera, por las oficinas aduaneras (OA) y, la segunda,  por  la  DGA.

       Establecía la revisión de los fallos aduanales de oficio o a petición de parte, pero siendo mucho más específica en los supuestos para la procedencia de la misma (artículo 614).

       Se instituía al recurso de inconformidad a favor del afectado, previéndolo como condicionante para procederse a la revisión del fallo aduanero a instancia de parte, siendo  similar  y  en esencia procurando  lo mismo que el RR conocido actualmente, de hecho en la fracción II, incisos a) y b) del  artículo  614, se indicaba como objetivo  de la  revisión,  la eventual revocación, modificación o confirmación de las resoluciones de las OA, como consecuencia natural de la interposición de tal medio de impugnación.

       Por su parte, el artículo 616 establecía de manera integral y de forma mucho más acabada que en  la  legislación anterior, la sustanciación del recurso de inconformidad,  determinando los casos de deshechamiento del mismo,  la  instancia ante la cual debía presentarse, requisitos del escrito de interposición, entre los que se consideraba delatar agravios e indicar preceptos legales vulnerados; y, el pronunciamiento que de cada punto argumentado por el recurrente debía hacer oportunamente la instancia revisora, o sea la DGA, en acatamiento al principio de congruencia.

       Se aprecia además la posibilidad de allegar pruebas, como parte de la substanciación del recurso y el desahogo de éstas.

       Particularmente se admitía  en éste trámite la prueba testimonial, incluso en ambas instancias, es decir en el mismo procedimiento de infracciones ante las OA y en segunda instancia, en revisión, ante la DGA.

       El numeral 617,  determinaba el plazo de 15 días para la interposición del recurso de inconformidad y requisitos de procedencia.

       Cabe y debe mencionarse que tanto la Ley Aduanal de 1935 como el Código Aduanero de 1951, sí establecían en sus textos la figura de la impugnación administrativa a petición de parte e inclusive, de oficio;  así como la sustanciación integral  del recurso de inconformidad a disposición de los afectados con una resolución aduanera, en términos de lo anotado, aspecto que sin duda resultaba congruente ya en esos momentos con el cuerpo legal  del  que  emanaban.

       Situación  también a destacar, el plazo de 15 días para la interposición del indicado recurso de inconformidad, término por mucho menor y más adecuado con sus hipótesis normativas, al de los 45 días dispuestos actualmente para la revocación aduanera, acatando la aplicación supletoria del CFF al efecto. 

2.2.3.3   Ley Aduanera de 1981

En lo que atañe a Ley Aduanera publicada el 30 de diciembre de 1981 en el DOF, la misma entró en vigor siendo Presidente de los Estados Unidos Mexicanos José López Portillo8 , en medio de una severa crisis económica y con un panorama internacional encaminado con notoriedad hacia la apertura comercial, de ahí que el contenido extrafiscal se representa con mayor énfasis en sus dispositivos.

       Dicho ordenamiento jurídico constaba de tan sólo 149 artículos, siendo el de menor extensión de los mencionados y distribuidos tales dispositivos en nueve títulos, destinándose específicamente el octavo a los “Recursos administrativos”, apareciendo por primera ocasión bajo esta denominación.

       Sin embargo ese título solo contenía un artículo, el 142, mismo que inicialmente  señalaba:

“Artículo 142.-En contra de las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederán los recursos que establece el Código Fiscal de la Federación, los cuales deberán agotarse previamente a la interposición de cualquier otro medio de defensa”.

       No obstante, por reformas posteriores publicadas en el DOF  del  26 de diciembre de 1990  y  del 20 de diciembre de 1991,  su redacción quedará en definitiva de la siguiente forma: 

“Artículo 142.-En contra de las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras, procederán los recursos establecidos en el Código Fiscal de la Federación, salvo lo previsto por este artículo.

El recurso de revocación deberá agotarse por el interesado antes de interponer juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Cuando se interponga el recurso de revocación en contra de las resoluciones que se dicten en los términos de los artículos 31 y 122 de esta ley, la autoridad aduanera podrá reponer el procedimiento administrativo, cuando así proceda, antes de dictar la resolución que ponga fin al recurso, así como al resolver dicho recurso emitir un nuevo acto que sustituya al impugnado”.

       Aparece así ya bajo la designación de “recurso de revocación” en este ordenamiento, el único medio de impugnación de orden administrativo al alcance de los afectados por resoluciones de la autoridad aduanera (AA), pero también, por primera vez  se realiza remisión expresa en cuanto a su sustanciación integral,  a las reglas dispuestas por el CFF.

       Debe resaltarse que en esa ley de 1981,  por imperativo se determinaba como condición  sine  qua  non9    el   agotamiento  del  RR  ante  la  AA, antes de acudir a la instancia jurisdiccional (TFF), que también es contemplada por primera ocasión, ya que según se expuso atrás, en las legislaciones anteriores la segunda instancia  era  representaba  por  una  dependencia  de  índole  administrativa como la DGA.