“LA TRANSPARENCIA EN EL PROCESO RECAUDATORIO DE LOS IMPUESTOS EN SINALOA. EL CASO DE CEAIPES.”

Jesús Octavio Quiñónez Gastélum

2.2.3. Marco Comparativo Internacional


Este punto se ha dividido en tres partes, la primera para mostrar la propuesta de Transparencia para América Latina, según la ONU, la segunda, para describir como la Transparencia forma parte en el Servicio Público en los Países de la OCDE, y finalmente la tercera, para señalar como el Presidente Barack Obama, ha insistido en la Audacia de la Esperanza para influir en las Políticas Públicas de EE UU.

2.2.3.1. Propuesta de Transparencia para América Latina, según la ONU


Partiendo del PRODDAL1 y su marco teórico, O’Donnell2 (2008) presenta una fundamentación de la importancia de encarar las interrelaciones entre el Estado y la democracia en el actual contexto latinoamericano, para lo cual da su definición de; Estado, burocracia, régimen, régimen democrático, gobierno, Estado que contiene un régimen democrático, Estado democrático, y señala que el ha tratado con cuatro aspectos del Estado; eficacia, efectividad, credibilidad y su condición de filtro. Define tres tipos de accountability, que ha distinguido en varios textos, y acerca de la governance, menciona que surgió esta idea en la década del setenta, como complemento conceptual y práctico del modelo “weberiano”. En su acepción originaria y más restringida indica el acto de gobernar por medio de conducir (steering), no necesariamente comandar, la sociedad 3. Como comentan dos destacados especialistas (Peters y Pierre 1998:229) “La governance siempre ha sido un elemento central de un gobierno democrático; por cierto, la governance, en un amplio campo de concreciones, es tan antigua como el gobierno mismo.” 4 Pues de la observación subyacente del steering a la prescripción de la governance, a este pasaje de lo objetivo a lo normativo fue impulsado por la emergencia de la década del ochenta del “movimiento” (así llamado por algunos de sus propiciadores) de la NGP5 6. El primer impulso a esta corriente fue dado por las ideas que propagaron los gobiernos de Reagan y Thatcher, junto con la avasalladora influencia que algo después ganaron las teorías económicas neoliberales. Una buena manera de resumir lo dicho en este párrafo es referirme a un interesante texto de Heredia y Schneider (2003). 7 Estos autores distinguen tres tipos de diagnóstico y estrategia de reformas en relación al funcionamiento del aparato del Estado. El primero, “weberiano”. A un segundo tipo lo denominan “reformas de accountability,” o democratizantes, que “ven el problema como de excesivo poder en la administración ejecutiva: los remedios son mayor control democrático, accountability y transparencia. El tercer tipo es el “gerencial”.

Derivado de lo anterior, se puede intentar una aproximación a las características y capacidades del Estado, a continuación O’Donnell (2008) distingue cuatro niveles de “menos” a “más” Estado, en un primer nivel, menciona cinco tareas o desempeños absolutamente básicos de todo Estado. Subiendo un poco en la exigencia de las categorías relevantes, podemos enunciar cinco características de un Estado funcionante. Un nivel más alto es el de un Estado adecuado, el cual tendría nueve características. Y en el nivel más alto el Estado Democrático, con once características, dentro de las cuales enuncia que: Existen normas efectivas y de fácil acceso para permitir la transparencia de los procesos decisorios, las decisiones y la implementación de políticas estatales. El tránsito de un nivel a otro dice en relación con el quehacer del Estado en manera de Eficacia, Transparencia, Respeto a la Ley y trato equitativo a los ciudadanos. La eficacia con la que el Estado realiza su tarea depende de su capacidad de acción, es decir, de los insumos con que cuenta y se dividen en tres categorías:

- Recursos institucionales.
- Gestión de la Administración.
- Políticas públicas (transparencia)

Evaluar resultados es, sin duda, una condición necesaria para asegurar éxito, transparencia y participación ciudadana. Desde la perspectiva de los recursos el tema más relevante es el de la carga tributaria, sin embargo, es necesario tener presente que el nivel de aceptación de una mayor carga está fuertemente asociado al prestigio o legitimidad de las instituciones: particularmente al que proviene de su eficiencia y transparencia de la gestión. En la medida que la ciudadanía aprecie la forma en que el Estado desarrolla su quehacer, mayor será su disposición a financiarlo. Por lo mismo, enfrentar el desafío de incrementar la carga tributaria requiere actuar simultáneamente sobre la calidad de las políticas públicas, la eficiencia en su gestión y la transparencia de sus actos. Es necesario construir acuerdos que permitan compatibilizar la disponibilidad de recursos del Estado con el nivel de garantía que se establece para los derechos ciudadanos; crecimiento, equidad y democracia, así como también en todo lo referente a la eficiencia y transparencia. En el área económica sobresale la transparencia en la información y confianza ciudadana en las instituciones para reducir los costos de transacción, para superar las asimetrías de información que limitan o perjudican el quehacer de algunos actores se requiere mayor atención en transparentar mercados proveyendo información sobre sus actores y comportamiento, particularmente relevante en el ámbito financiero. En el área social y equidad urgen reformas sociales que transparenten los deberes y derechos ciudadanos en Salud, Educación, Vivienda y servicios básicos y Seguridad Social. En el área política y de instituciones se requiere asegurar transparencia y legitimidad para las instituciones políticas, lo que entre otras cosas exige: Ley de partidos políticos que asegure su transparencia y provea financiamiento, además se tiene que asegurar transparencia y probidad en las instituciones del Estado, respecto del Poder Ejecutivo, hay que establecer un diseño institucional para facilitar la transparencia en la separación entre entidades que formulan políticas, las que las ejecutan y las que las fiscalizan. Con los funcionarios públicos se deben castigar a conductas que atenten contra la transparencia. Para fortalecer la participación ciudadana y la representación de sus intereses, hay que asegurar la plena transparencia e información en el quehacer, las metas públicas y su cumplimiento.

Respecto de la gestión pública, la cual debe tener políticas de evaluación, control y transparencia pública, no solo es buena sino indispensable cuando en su gestión presupuestaria, la aprobación anual del Presupuesto Público es la principal actividad político-legislativa para inducir eficiencia en el quehacer gubernamental y transparentar los objetivos y resultados de sus políticas y programas frente a los parlamentos y la ciudadanía. Continuando con la serie de acciones necesarias para un mejor funcionamiento de la gestión pública, en la parte que corresponde a la transparencia e información pública y control ciudadano, la institución del Defensor del Ciudadano, puede resultar crucial para aumentar la eficacia en la gestión. La obligación que exista transparencia en las compras públicas por vía electrónica introduce mayor transparencia, y competencia. Construir un “Estado de y para la Democracia” es un proceso complejo que requiere actuar sobre una gran cantidad de variables de política y de reformas institucionales que toma un prolongado periodo. En el plano técnico económico se ha enfatizado la necesidad de que la garantía de los derechos ciudadanos sea coherente con los recursos disponibles para realizarlo y se subrayó la importancia de contar con recursos financieros, con políticas públicas de calidad y con una gestión eficiente y transparente. Es preferible aceptar y transparentar una gradualidad efectiva, en el sentido que establece y asegura garantías con tiempos y calidad establecidas, el realismo es preferible al idealismo (García 8, 2008).

Todo Estado democrático moderno opera en una multiplicidad de dominios políticos e interactúa con la ciudadanía a través de una amplia diversidad de agencias e instituciones, Whitehead (2008) 9 compara la aplicación de derechos y los Estados Democráticos, de tal manera, que después de haber analizado los sistemas de justicia, la seguridad ciudadana, el género, los derechos de los jóvenes, y el acceso a la información en América Latina, concluye que la ciudadanía de la mayor parte de las nuevas democracias tiene que escoger a sus lideres políticos e interpretar la realidad política imperante, en base a una información pública que queda bastante lejos de lo que la mayor parte de las teorías de transparencia y responsabilidad requieren.

La presencia de múltiples observatorios ciudadanos de políticas sociales, de organizaciones que velan por la transparencia en el uso de los recursos públicos, de organizaciones de jóvenes contra la corrupción y hasta de redes que a veces incluso transcienden la vigilancia del poder ejecutivo, dan cuenta de la importancia que está adquiriendo la expresión de lo público no estatal, la cual consiste en que la población sea la que tenga el control e influencia sobre el Estado y en que las prácticas de gestión de asuntos colectivos basadas en la solidaridad y responsabilidad sugieren que lo público no se agota en lo estatal. Una administración pública democrática abierta a lo público no estatal esta avanzando en cuatro direcciones, una de ellas es la transparencia gubernamental, sin embargo, bajo el marco de la construcción de ciudadanía, la información por si sola no produce transparencia, para ello debe satisfacer a lo menos tres atributos: relevancia, accesibilidad y exigibilidad. Otra clave para que la información se convierta en transparencia es tener en cuenta que cualquier proyecto que abra cauces a la información es un proyecto político, en tanto afecta los balances de poder, el desafío pareciera ser asumir la producción de transparencia como un proceso que tiene como sujeto y destinatario a la sociedad, con el propósito de facilitar la crítica y el control sobre el Estado. Ciertamente la transparencia de los asuntos públicos es un recurso fundamental de la participación ciudadana, incluso porque puede traducirse en presión social bajo la forma de aprobación o reprobación social, o devenir en opinión pública democrática que también presiona al aparato público (Cunill, 2008)10 .

En el párrafo anterior se ha intentado mostrar algunos de los movimientos presentes tendenciales en las reformas del Estado en América Latina, uno de ellos es la apertura a una mayor transparencia de la acción gubernamental. Elevar significativa y persistentemente el nivel de desarrollo humano de las naciones latinoamericanas requiere la intervención del Estado en la esfera económica, de manera firme, transparente y sujeta a la rendición efectiva de cuentas con base en un consenso nacional. Las economías de América Latina han crecido con escaso dinamismo y el avance en el combate a la pobreza es limitado. Persisten agudas inequidades en el acceso de los pobres a servicios de salud de calidad, a la información y al avance tecnológico, así como al financiamiento, que se traducen en desigualdades reproduciendo una sociedad polarizada en la que coexisten vastos contingentes sumidos en la pobreza masiva junto a minorías privilegiadas cuya prosperidad destaca incluso a nivel internacional. El deterioro de la cohesión social de forma concomitante, erosiona la percepción de transparencia y equidad del sistema de justicia que está en el fundamento del Estado de derecho. Para evitar perjuicios adicionales se requiere que tanto la política fiscal como la monetaria se sujeten a los principios de la transparencia y la rendición de cuentas. El reto es diseñar y aplicar políticas para el desarrollo de sectores específicos, apuntar cuales son los instrumentos de política para removerlos y aplicarlos de manera que los estímulos se otorguen de modo transparente (Moreno-Brid11 y Puchet12 , 2008).

En México la pobreza mantiene altos niveles, la igualdad en la distribución del ingreso se ha estancado y las distancias de riqueza siguen aumentando, lo que genera contextos de violencia social y de inseguridad ciudadana, el crecimiento económico en los últimos 20 años ha sido uno de los menores de los países latinoamericanos (Vázquez, 2008).
Por otra parte, tenemos algunos signos más alentadores, sobre todo en transparencia. Una de las líneas de reflexión que podría servir al trabajo del PNUD en México en los próximos años, particularmente rumbo al Bicentenario de 2010 es el “enclave político-cultural”: la transparencia.  A lo largo del último siglo, la democracia liberal remplazó las formas autoritarias de gobierno en varias partes del mundo, como fue el caso en América Latina, especialmente a partir de la mitad de la década de los años ochenta. Sin embargo, todavía existen retos en lo que se refiere a la eficacia de la democracia para que todos y todas puedan participar y disfrutar plenamente de la vida política, económica, civil y cultural. Hablar de diferencias y diversidad es absolutamente crítico en las sociedades de América Latina. Para poder entender esto es necesario delinear las cuestiones de contexto e historia. Si un Estado efectivo, democráticamente electo, transparente, y sujeto al mandato de la ley, es un pre-requisito para que exista progreso en materia de derechos humanos y gobernabilidad democrática, este hecho puede que este enfrentando enormes retos en la región de América Latina y el Caribe (ALC)13 (Antonopoulos14 y Cos-Montiel15 , 2008).


1 Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en América Latina (PRODDAL) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En el marco del PRODDAL se elaboró y publicó el informe PNUD (2004) “La Democracia en América Latina, hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”.

2 Argentino. Doctor en Ciencia Política de la Universidad de Yale. Profesor de la Universidad de Notre Dame y del Centro de Investigaciones sobre el Estado y la Democracia en América Latina (CIEDAL) / EPG, de la Universidad de San Martín.

3 Ver por ejemplo “Governance es la capacidad del gobierno de decidir e implementar políticas, en otras palabras, de conducir (steer) la sociedad.” Pierre y Peters 2000.

4 Para discusión detallada del concepto de governance y sus diversas acepciones se puede consultar con provecho Pierre 2000 y Pierre y Peters 2000.

5 Mejor conocido por su nombre y sigla en inglés, New Public Managment (NPM).

6 Osborne y Gaebler 1992 es generalmente considerado el principal manifiesto de esta corriente. La misma inspiró también las poco exitosas iniciativas de reforma del estado por parte del ex Vicepresidente Al Gore.

7 Sobre estas acríticas “importaciones” ver Pollitt 2005.

8 Chileno. Doctor en Economía por la Universidad de Berkeley, ex Ministro de Economía, de Energía y Secretario General de la Presidencia de Chile.

9 Inglés. Politólogo. Official Fellow in Politics Oxford University, Universidad de Oxford.

10 Doctora en Ciencias Sociales y Directora de la Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

11 Mexicano. Doctor en Economía de la Universidad de Cambridge. Coordinador de Investigación de la Sede Subregional en México de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

12 Uruguayo. Doctor en Economía por la UNAM y Profesor de la Facultad de Economía de la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) (Nivel 2).

13 Véase Molyneux (2007).

14 Doctora en Economía de la New School for Social Research. En 2004 inició el Programa de igualdad de género y la economía. Investigadora del Levy Economics Institute of Bard College. Coordinadora del Knowledge Networking and Capacity Building on Gender, Macroeconomics, and International Economics Program (GEM-IWG).

15 Instituto de Género, The London School of Economics. Mexicano. Consultor del BM, y los gobiernos de México, Canadá y Suecia.

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