1. INTRODUÇÃO

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA

As atividades humanas dependentes de água, das mais diversas naturezas, necessitam ser geridas de modo a que esse e outros bens ambientais, geralmente considerados insumos produtivos, sejam utilizados de acordo com os princípios do desenvolvimento sustentável . Idem para o exame da eficiência das políticas públicas de gestão de águas, que no Estado Nacional deve obedecer ao mesmo princípio, o que justifica a adoção de ferramentas de controle para esse fim (BRASIL, 1988).
 A gestão das águas, para que adquira características de eficiência, requer uma sistemática de integração entre os diversos fatores influentes, aspectos e usos possíveis, sob pena de não serem atingidos os objetivos de proteção ao meio ambiente. A gestão integrada de recursos hídricos (GIRH) constitui-se numa filosofia que busca integrar todos os aspectos dos usos da água, tanto na dimensão ambiental como institucional, sob pena de, não o fazendo, restar prejudicado o processo de gestão.
As águas subterrâneas e superficiais são elementos indissociados na determinação do ciclo hidrológico e o estudo de instrumentos para a sua gestão integrada deve ser objeto de aprofundamentos, com vistas ao equilíbrio e sustentabilidade dos ecossistemas.
As águas superficiais presentes nos corpos hídricos visíveis ao homem, como rios, lagos, barramentos, entre outros, tem sido intensamente estudas no país, tanto por hidrólogos, como pelos economistas, sociólogos, geógrafos, biólogos, ambientalistas em geral e, mais recentemente, pelos juristas, em razão das características de necessidade de gestão de bens juridicamente relevantes, tanto sob o aspecto econômico e ambiental, como por se tratar a água de bem fundamental à existência humana, sob o qual pairam potenciais conflitos de uso e apropriação.
As águas subterrâneas, apesar da sua inegável importância, foram, no primeiro momento da implantação dos instrumentos de gestão, deixadas relativamente à margem dos processos, carecendo agora de aperfeiçoamentos e detalhamentos específicos (ASUB-PB, 2009).
O uso e gestão da água, uma vez definidas normas e instrumentos regulatórios para o gerenciamento desse recurso natural, são objeto de políticas públicas do Estado Brasileiro. A política definida pelo Estado é precedida pela edição de leis e regulamentos, pela criação de entes especializados e, em conformidade com a Constituição Federal, orientada pelo respeito à eficiência (BRASIL, 1988).
O país experimentou desde o final da década de 80, o aprofundamento das questões institucionais ligadas ao meio ambiente e à gestão dos recursos naturais, como na maior parte do mundo ocidental, por força de um imperativo global em torno na conservação das espécies e respectivos ecossistemas. No Brasil, a implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), instituída pela Lei Federal n˚ 9.433/97 demandou a criação de novos mecanismos e instrumentos de gestão, à exemplo dos planos, enquadramento, outorga, cobrança pelo uso da água bruta e de colegiados como os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH) que tem sido aperfeiçoados ao longo dos últimos dez anos, como forma de possibilitar a otimização dos modelos institucionais de gestão já implantados e adquirir experiência e tecnologia para a configuração de novos modelos de acordo com o sentido desta lei, com o objetivo geral de propiciar a gestão do recurso natural água.
 Após a celebração do seu décimo terceiro ano de criação, o processo institucional de gestão de recursos hídricos dá sinais de amadurecimento em relação à implantação dos instrumentos próprios e busca alcançar novas metas em relação aos espaços de implantação, à exemplo das águas subterrâneas, na busca de adotar-se uma visão integradora da gestão.
O território nacional possui grande disponibilidade de recursos hídricos e as atuais formas de gestão com suas instituições específicas, dentre elas normas constitucionais e infraconstitucionais, autorizam a valoração econômica desse bem com vistas à sua proteção contra degradação e usos indevidos. São práticas de gestão, baseadas em regulamentos específicos, instrumentos e princípios de natureza já consagrada no Direito Ambiental, como o princípio da precaução, do usuário-pagador e do poluidor-pagador. Nesse contexto, a avaliação de políticas públicas, com o oferecimento de informações úteis aos gestores e à sociedade em geral, constitui-se num instrumento de validação do Estado de Direito.
O ciclo de implantação das políticas públicas tem início com a produção legislativa e possui fases de estabelecimento de princípios e detalhamento, que, após a vigência da lei, exige uma fase de racionalização institucional, na qual o sistema idealizado é transportado para as instituições já existentes ou a serem criadas, que irão adaptá-la à estrutura da Administração e executar o planejamento proposto.
A implementação da política exige o envolvimento dos atores institucionais (públicos e privados) e eventuais entes da sociedade civil legalmente legitimados.  Completa-se com procedimentos de avaliação e revisão, com vistas à aplicação do Princípio da Eficiência da Administração Pública, que, nesse caso específico, estabelece regras de governança para o setor então regulamentado. A avaliação e integração dos instrumentos de gestão reflete a necessidade de investigações que forneçam amadurecimento das questões relacionadas ao tema.
Parte dessa consideração, a configuração da primeira hipótese de pesquisa, segundo a qual a gestão dos recursos hídricos necessita um aprofundamento que propicie a integração de todos os aspectos da gestão e que essa integração demanda um processo de verificação de eficiência de políticas públicas destinadas à proteção ambiental.
A segunda hipótese funda-se na consideração de que o uso da água subterrânea pelo setor industrial é bastante valorizado, tanto pelos requisitos qualitativos úteis a determinados processos produtivos, como em relação a volumes quantitativos, pela facilidade na acessibilidade, em tese indeterminada, que proporciona essa modalidade de captação.  A efetivação da pesquisa sobre o cenário delimitado parte da necessidade de investigação do universo industrial quanto aos usos de água subterrânea, enquanto modalidade demandante de água enquanto insumo produtivo e descarga de efluentes, que podem ser facilmente considerados vetores de degradação ambiental. Nesses casos, a água subterrânea pode vir a ser explorada em níveis inadequados tanto à qualidade quanto à quantidade, assim como o espaço de entorno, comprometendo os ecossistemas envolvidos. 
Esse tipo de usuário é maior causador de impactos ambientais, pela intensidade com que se utiliza dos recursos naturais e pelo potencial gerador de resíduos, com alcance efetivo de mananciais superficiais e subterrâneos. É inegavelmente um setor economicamente expressivo em qualquer sistema econômico. Todos esses elementos necessitam ser considerados em nível global, regional e local.
Mediante as hipóteses levantadas, pretende-se aprofundar as abordagens e estudos relacionados a essa temática, com vistas a proporcionar a integração dos elementos normativos e institucionais específicos da gestão de águas doces superficiais e subterrâneas, com base em critérios relacionados ao desenvolvimento sustentável, especialmente ligados à concessão de direitos de uso da água bruta, denominados tecnicamente de outorga (BRASIL, 1997). 
A pesquisa se propõe a fornecer elementos para a compreensão das dimensões institucional e ambiental enquanto ferramentas de avaliação da gestão integrada de recursos hídricos e sua possível repercussão em melhoria dos graus de eficiência de políticas públicas de gestão. A PNRH e seus desdobramentos institucionais ocorridos ao longo dos últimos anos, compreendidos entre 1997 à primeira década de 2000, requer análises que permitam oferecer avaliações no tocante à sua efetividade no atendimento de princípios e diretrizes de ação, consideradas no conjunto das políticas públicas ambientais.

1.2 OBJETIVOS

 

1.2.1 Geral

Propor modelo conceitual de avaliação da eficiência de políticas públicas ambientais baseado na Gestão Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), mediante a integração das dimensões institucionais e ambientais da gestão e com base na outorga do direito de uso de águas doces.

 

1.2.2 Específicos

a) Identificar o regime jurídico-institucional para gestão integrada de águas doces no Brasil;
b) Identificar modelos de avaliação de políticas públicas que subsidiem a adoção do conceito de Gestão Integrada de Recursos Hídricos (GIRH);
c) Avaliar as condições legais e institucionais de governança para o uso de água em Bacias Hidrográficas litorâneas da Paraíba, inseridas na Bacia Sedimentar Costeira Paraíba-Pernambuco;
d) Avaliar os condicionantes de sustentabilidade na utilização de águas subterrâneas pelos usuários industriais;
 e) Formatar e aplicar preliminarmente o modelo conceitual de avaliação e controle da eficiência das políticas públicas ambientais, baseado  na outorga do direito de uso da água subterrânea para o usuário industrial.

“A situação da implantação dos instrumentos de gestão no Brasil reflete uma tendência observada em nível mundial (como indica o relato sobre a gestão das águas subterrâneas em alguns países): a ênfase na sua aplicação às águas superficiais, enquanto as águas subterrâneas são tratadas de forma periférica. Uma das justificativas para essa situação está, por exemplo, na carência de conhecimento das características hidrogeológicas e hidrogeoquímicas dos sistemas subterrâneos. Entretanto, a crescente utilização das águas subterrâneas e os problemas decorrentes da sua má utilização pressionam pela adequação dos instrumentos de gestão às especificidades dessas águas, para o efetivo gerenciamento integrado dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos” (ASUB-PB, 2009:21).

1.3 ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO

A tese está organizada em cinco capítulos, mais as referências.
O capítulo inicial diz respeito aos aspectos introdutórios da pesquisa, estabelecendo o objetivo geral e os objetivos específicos dentro da contextualização e do cenário proposto para a pesquisa, qual seja a gestão integrada de recursos hídricos superficiais e subterrâneos diante da necessidade do estabelecimento de mecanismos de controle da eficiência de políticas públicas ambientais.
O capítulo segundo visa a definir o quadro teórico utilizado, descrevendo os fundamentos institucionais das políticas públicas, o papel da informação como elemento de GIRH, a governança enquanto elemento social do processo de gestão, a integração institucional como mecanismo de eficiência na gestão, no sentido de fornecer elementos definidores da modelagem institucional no âmbito do modelo proposto.
  O capítulo terceiro descreve os procedimentos metodológicos utilizados para o embasamento argumentativo e as ferramentas de coleta de dados  que possibilitaram as conclusões obtidas.
No capítulo quarto descrevem-se as experiências de modelos de avaliação de políticas públicas ambientais, trazendo a expertise internacional sobre o assunto, bem como relatando as iniciativas brasileiras no âmbito local, regional e nacional da gestão de recursos hídricos e estabelecendo os pressupostos conceituais do modelo.
O quinto capítulo traz a análise das dimensões abrangidas pelo modelo proposto, caracterizando-o, segundo as fundamentações teóricas definidas na pesquisa.

Por fim, colocam-se as conclusões, dentro dos limites estabelecidos e elencam-se algumas recomendações embasadoras de eventuais estudos futuros. Apresenta-se finalmente a bibliografia consultada e referida no corpo do trabalho

 

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