EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS DESDE LAS PERSPECTIVAS AMBIENTALES E INSTITUCIONALES

Patrícia Borba Vilar Guimarães
patriciaborba@ig.com.br

2.4 INFORMAÇÃO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

2.4.1 Caracterização do modelo de eficiência na gestão pública de águas doces

O atual modelo brasileiro de regulação e gestão pública é parte de um fenômeno complexo, e recente, motivo pelo qual seus efeitos ainda estão sendo definidos no espaço público nacional. Seu ponto culminante deu-se com a privatização das estatais prestadoras de serviços públicos no Brasil (PEREIRA, 1997).
 Esta modernização do Estado pode ser caracterizada como uma reforma interna, de nítida inspiração na administração pública gerencial, a new public management (KISSLER e HEIDEMAN, 2006). Tal modelo buscava, institucionalmente, a independência política e a especialização técnica, com vistas à obtenção de critérios máximos de eficiência administrativa visando a prover um ambiente propício à atração de investimentos e de fornecimento de estabilidade institucional para o capital internacional.  Deste modo, as justificativas para a privatização das empresas estatais fundaram-se na baixa capacidade de investimento do Estado em crise, item fundamental para a competitividade das empresas nacionais diante de um ambiente globalizado. Este foco atingiu principalmente as prestadoras de serviços públicos. Tornou-se essencial para o sucesso do processo de mudança nas feições estatais, a sustentação de uma nova perspectiva que fornecesse credibilidade política e técnica ao marco regulatório nacional.
Acredita-se que reside nos aspectos da interação entre a lei, as instituições e a política o escopo determinante do desenvolvimento dos Estados Nacionais. A busca pela efetividade da atuação pública estará, portanto,  baseada na ação conjunta destes três elementos. A análise do comportamento institucional representado pela atuação dos órgãos de regulação do setor hídrico, dentre eles os órgão colegiados, Conselhos e na base do sistema, os CBH, insere-se epistemologicamante no contexto do processo de mudanças institucionais e de desenvolvimento.
A Lei Federal nº 9.984/00 atribuiu à Agência Nacional de Águas (ANA) a competência para, em articulação com os Comitês de Bacia Hidrográfica, implantar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos de domínio da União. A cobrança também está prevista na esfera estadual, por meio de leis que dispõem sobre as Políticas Estaduais de Recursos Hídricos e prevêem como um instrumento de gestão (ANA, 2000). No tocante aos aspectos legais do sistema institucional de recursos hídricos, a Lei n° 9.433/97 estabelece que é atribuição da ANA estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de órgãos gestores de recursos hídricos, dentre os principais,  Comitês de Bacias Hidrográficas e de Agências de Água. A ANA apóia a gestão de recursos hídricos nos Estados, mediante a celebração de Convênios de Cooperação com os órgãos gestores estaduais, para a implementação dos instrumentos da Lei Federal n° 9.433/97.
Após a Constituição de 1988 tornou-se notável no país a característica de envolvimento da sociedade no cenário político, convidada que foi pelo processo de redemocratização do país, a participar dos processos decisórios públicos, sob as mais variadas formas, pois “descentralizar as ações do governo e desconcentrar o poder político era a tônica do discurso, em contraposição à tendência histórica de centralizar todas as decisões nas mãos das administrações governamentais.” (CRUZ, 2008). Esse modelo representa uma nova forma de enxergar o Estado brasileiro conforme o contexto político mundial de retração e de liberalização de mercados.  
A gestão participativa e descentralizada inseriu-se dessa forma na gestão de recursos hídricos, operacionalizada pelos Comitês de Bacias Hidrográficas e Conselhos de Recursos Hídricos (ABERS et al., 2009).  No âmbito das competências estabelecidas em lei, a atuação dos CBH acontece por meio da discussão acerca da implementação dos instrumentos técnicos de gestão, da negociação de conflitos e da promoção dos usos múltiplos da água. Cabe aos Comitês a possibilidade de integração entre as ações governamentais, seja no âmbito dos Municípios, dos Estados ou da União e buscar a garantia da utilização racional e sustentável dos recursos hídricos.
Do ponto de vista das possibilidades de exercício da função administrativa pública, o novo modelo propicia uma possibilidade de atuação mais efetiva da comunidade destinatária das normas e instituições públicas, adotando para tal a Governança como forma de controle. Para este exercício, fundamental é a noção trazida pelo princípio de subsidiariedade, cuja principal característica é a delimitação das instâncias pertinentes para solução das questões que demandam algum tipo de escolha política. Na sua multiplicidade, permite que o seja conceituado como princípio pelo qual

as decisões, legislativas ou administrativas, devem ser tomadas no nível político mais baixo possível, isto é, por aqueles que estão o mais próximo possível das decisões que são definidas, efetuadas e executadas (BARACHO, 1996:91).

As coletividades, com a adoção do referido princípio, passarão a atuar na sua parcela de composição do ambiente democrático.
O processo de mudança na forma de administração estatal e suas relações no ambiente da Ordem Econômica Constitucional (BRASIL, 1988) foi uma importante mudança no poder político havida após o processo de redefinição do papel do Estado (MARQUES NETO, 2003).  No tocante ao aspecto da gênese do atual contexto regulatório presente no Estado contemporâneo, o princípio da subsidiariedade servirá de norte ao controle desta atividade, seja pela preservação do interesse público, seja pela sua relevância nos vetores de controle participativo previstos em alguns modelos e expressamente definidos em outros, como na gestão de recursos hídricos.
Nessa perspectiva, a elaboração de procedimentos normativos capazes de promover a participação da sociedade na elaboração das normas e na avaliação de seus reflexos, bem como o tipo de controle a ser realizado pelos três poderes sobre a atividade regulatória crescem de importância. O compartilhamento da autoridade estatal, presente no Estado subsidiário virá no intento de harmonizar a liberdade individual com a ordem jurídica e social justa. A transferência desta autoridade do Estado para o particular, representado nos fóruns de água, os CBH, permite o compartilhamento das responsabilidades da gestão.
ABERS et al. (2009) caracterizam o processo de (re)democratização a partir da inserção no cenário político nacional dos comitês e conselhos de gestão e aspectos da legitimidade da representação nos órgãos deliberativos, relacionada à repercussão pública sobre as políticas de gestão.

Grande parte dos debates sobre governança participativa concentra-se na seguinte indagação: os diferentes tipos de arenas participativas são realmente representativos e contribuem, portanto, para a democratização do processo decisório? Ou servem simplesmente para reforçar a dominância da elite sob um novo formato institucional? Em geral, é fácil mostrar que o perfil sócio-econômico de membros de organismos colegiados não reflete o perfil da população que os organismos representam. Entretanto, usar esta observação para concluir que esses organismos são irrelevantes para a democratização não nos parece adequado (ABERS et al., 2009).

A abordagem tradicional da gestão de recursos hídricos conduzia à pouca ou nenhuma preocupação com os resultados das políticas públicas e seus efeitos sobre a sociedade. Entretanto, as mudanças operacionalizadas nos anos 90 e nos respectivos modelos de atuação estatal trouxeram a preocupação sistemática com a avaliação. A avaliação sistemática das políticas públicas, com a participação dos atores sociais, permite aferir a adequação dos modelos legalmente propostos à realidade da implementação, na busca dos objetivos de eficiência.
 A Constituição Brasileira de 1988, que sofreu em 1998 a Emenda Constitucional nº 19, passou a dispor explicitamente sobre o que veio a ser denominado Princípio da Eficiência

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] (BRASIL, 1988).

Desde então esse princípio passou juridicamente a definir comportamentos da Administração Pública, que além de condicionar seus atos de gestão aos demais princípios tradicionais, como a legalidade, passaram a refletir requisitos de eficiência na gestão pública. Os efeitos da adoção constitucional desse princípio foram reforçados pelo artigo 2º da Lei nº 9.874/99, que trata do processo administrativo no âmbito federal, também inseriu a eficiência como um dos princípios norteadores da Administração Pública, anexado aos da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica e do interesse público.
Ficou estabelecida a necessidade de atuação eficiente da Administração no tocante à gestão de políticas sob sua responsabilidade, o que reforça a ideia de que a mudança institucional afeta o comportamento não só dos indivíduos como das próprias instituições, sem deixar de considerar a repercussão das forças econômicas, tecnológicas, ambientais e sociais nesse processo e sua influência mútua.
A PNRH, que veio nesse contexto histórico de gestão estatal e enquanto política pública ambiental está caracterizada no seio dessa análise de eficiência prevista constitucionalmente. Cabe aos responsáveis pelo processo de gestão, o estabelecimento de mecanismos que possibilitem o acompanhamento e a revisão constante dos seus objetivos, já ultrapassada a fase inicial de implementação.
Formiga-Johnsson e Pereira (2005) ressaltam a necessidade de um referencial teórico conceitual para a política de recursos hídricos, afirmando que o mesmo  “deve se basear em visões ou posicionamentos estreitamente vinculados aos princípios, fundamentos e instrumentos de gestão, condensados na legislação do setor”. Esta necessidade encontra subsídios nos princípios elencados na Lei nº 9.433/97, mediante a garantia do acesso de todos à água, seja para o consumo humano ou o desenvolvimento de atividades produtivas e capazes de promover o uso racional da água para o desenvolvimento sustentável. Segundo as autoras a política de recursos hídricos possui um “caráter cívico ligado à sua forma de implementação (sistêmica, participativa e descentralizada), quanto ao seu objeto (a água, direito de todos), ou ainda à sua política (obrigação exclusiva do Estado)” e a medida da eficácia desta política será a sua capacidade de concretizar os direitos sociais básicos . 

No que se refere à legislação infraconstitucional específica sobre águas a Lei nº 9.433/97 é considerada um avanço em gestão ambiental, uma vez que regulamenta o artigo 21, inciso XIX, da Constituição Federal, estabelecendo a competência da União para instituir a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SINGREH).
A Lei Federal nº 9.433, de janeiro de 1997 institui a água como sendo um recurso natural limitado e dotado de valor econômico. Esse diploma legal emergiu em período em que os instrumentos econômicos tiveram destaque ampliado em relação a alternativas de controle e regulação. A referida lei baseia-se nos seguintes fundamentos: “a água é um bem de domínio público; a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas;” (art. 1º) (Brasil, 1997). De um modo geral, a evolução institucional da gestão de recursos hídricos no Brasil deu-se mediante forte presença do Estado, culminando com a adoção do Estado-regulador, a partir da criação da ANA em 2000.

2.4.2 Informação, avaliação institucional e políticas públicas ambientais

A avaliação em políticas públicas ambientais tem se tornado uma ferramenta reconhecida no campo da avaliação institucional (MICKWITZ, 2003). Uma das formas de proporcionar condições de avaliação de políticas públicas ambientais se dá através da adoção de modelos, que são “representações simplificadas de algum aspecto do mundo real”, que podem ser conceituais e verbais,

e visam a simplificar e esclarecer nossas idéias de política e políticas públicas; identificar aspectos importantes de questões político-sociais;ajudar-nos a nos comunicarmos, focalizando as características essenciais da vida política; direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas, sugerindo o que é importante e o que não é importante;propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências (DYE, 2009: 99-100).

Ao tentar estabelecer um marco para uma metodologia jurídica de análise de políticas públicas, Bucci (2009:33) coloca como premissa a necessidade de “formular uma metodologia geral, a partir da sistematização de estudos de caso, com base na análise na estruturação e no funcionamento jurídico de políticas públicas selecionadas”. Para tal, reforçada está a necessidade de analisar, por meio de comparações entre a institucionalização de cada política específica, as estruturas jurídicas a partir de um modelo concreto de sistema institucional.
O modelo institucional é um dos possíveis de adoção no tocante à avaliação de políticas públicas, e apresenta como características a relação entre os entes governamentais e determinada política, formulada, estabelecida, implementada e feita cumprir pelas instituições públicas responsáveis. Segundo Dye (2009) o que define a primeira característica de pública a uma certa política é a legitimidade conferida pela instituição de origem e que parte do processo democrático participativo oriundo do processo legislativo, desde a sua origem, e sua natureza legal, que obriga ao seu cumprimento pelos cidadãos. A segunda característica é a universalidade, colocada pelo direcionamento a todas as pessoas da sociedade e a coerção, como terceira característica, que autoriza às instituições governamentais à imposição de penalizações pelo descumprimento dos imperativos legais e a violação das políticas públicas.
Porto e Porto (2008) afirmam que o principal instrumento da PNRH são os sistemas de informação, pois se tratam da base de aplicação de todos os demais instrumentos, ao serem capazes de fundamentar as decisões para a tomada de decisão.

A gestão de bacias hidrográficas envolve uma grande quantidade de aspectos sociais e políticos, e muitas vezes tal característica induz a uma avaliação equivocada do que seja a "missão de gerir". O objetivo último do processo de gestão é tomar decisões sobre o uso dos recursos hídricos de uma bacia e implementá-las com eficácia. Por mais importantes que sejam os fatores de natureza social, como a participação pública, a realização de campanhas de orientação, a promoção de programas de educação ambiental e outras, é inescapável que decisões de boa qualidade dependam de informações e de ferramental analítico para lhes dar suporte (PORTO e PORTO, 2008)

Mickwitzs (2003) ressalta que a informação, enquanto instrumento de políticas visa a alterar prioridades e significâncias dos agentes ligados às questões ambientais . Trata-se, portanto, de poderoso instrumento de inclusão de atores e sociedade civil na condução da política.
Magalhães Jr. (2007) introduz alguma preocupação com os elementos de governança para o desenvolvimento sustentável, incluindo a dimensão ética da gestão traduzida pela equidade na apropriação do recurso água. Para esse autor, “a democratização do conhecimento é um dos pilares da governabilidade da água” (Idem:502), com destaque para o conhecimento científico, que vem a ser complementado por meio do uso de indicadores de gestão, para promoção da eficácia, “com assimilação dos saberes locais”. O mesmo autor revela aspectos da experiência francesa, segundo a qual quando há forte assimetria de conhecimento entre os decisores burocráticos, existe uma tendência às decisões técnicas, que muitas vezes potencializam os conflitos. Daí a importância da socialização do conhecimento em nível de CBH, que funcionariam como elos entre o saber científico e o conhecimento local. Aponta ainda, no tocante ao uso de indicadores par mensuração do nível de satisfação de políticas de GIRH que

 Não há indicadores eficientes na avaliação das relações entre políticas e processo de gestão e seus efeitos sociais. Os indicadores não são adequados para mensurar os critérios subjetivos de decisão e de formulação de políticas, mas podem ser complementados por informações descritivas sobre intenções, objetivos e metas das políticas da água. Dessa forma, a avaliação do nível de conformidade das políticas e iniciativas de gestão em relação aos princípios do desenvolvimento sustentável pode ser mais bem representada (MAGALHÃES JR., 2008:540).

Esse nível de informação tem as vantagens de integrar os atores da GIRH em situação de desigualdade de participação política ao processo de produção do conhecimento, adequar-se melhor às necessidades da esfera ambiental local aos parâmetros da sustentabilidade e propiciar a integração institucional por meio do compartilhamento de informação.
Antunes et al. (2009) ressaltam que, embora haja uma definição sólida de governança, especialmente para GIRH, existe uma deficiência de metodologias e ferramentas de gestão, especialmente em nível de bacia hidrográfica, com envolvimento nos processos participativos. A contribuição da eleição de estratégias metodológicas para o enfrentamento da GIRH passa pela agregação de informações úteis para a tomada de decisões.
Em contribuição para a adoção desse mecanismo de criação de informação útil aos processos de decisão, a principal característica da utilização dos indicadores como elementos de mensuração das condições de eficiência de sistemas analisados está na simplicidade e forma direta de apresentação, quando comparado com outras formas de apresentação da informação.
 O objetivo dos indicadores é agregar e quantificar informações de modo que sua significância fique mais aparente. Eles simplificam as informações sobre fenômenos complexos tentando melhorar com isso o processo de comunicação.” (VAN BELLEN, 2005:42).

Os indicadores podem informar uma determinada situação, mas também podem passar a idéia de uma percepção, de uma tendência ou fenômeno não detectado imediatamente (HAMMOND et al.,1995). Este fator traz relevância para o processo de tomada de decisão nas políticas públicas. 
Numa perspectiva de GIRH, a inclusão da dimensão ambiental é essencial para a fixação de parâmetros de uma política de gestão eficiente, oferecendo elementos de mensuração dos impactos da ação antrópica e criando permissivos legais nos procedimentos de licenciamento que envolvam outorga e vice-versa. Essa dimensão vem sendo abordada em trabalhos da hidrologia e pode ser complementada com a contextualização na dimensão institucional, com a finalidade de proporcionar uma aproximação do ideal de desenvolvimento sustentável. Para tanto, os processos participativos necessitam ser enriquecidos com informações simples e precisas, mas abrangentes, sobre as unidades de gestão respectivas.
A PNRH está dotada de instrumentos hábeis para a promoção e divulgação das informações relativas ao processo de gestão. A Lei n° 9.433/97 se refere ao tema, quando estabelece os sistemas de informação como um de seus instrumentos (BRASIL, 1997). A informação segura e acessível é essencial para promoção dos princípios da GIRH.
Algumas dificuldades no processo de avaliação de políticas ambientais são apontadas por Mickwitz (2003), que identifica algumas causas limitadoras, pois envolvem: problemas complexos, alcances geográficos nem sempre bem determinados, incertezas no tocante às causas e conseqüências e stakeholders com diferentes interesses e desigualdades, que são fontes de conflitos. Fatores associados à falta de informação como: risco, incerteza, ignorância e indeterminação necessitam ser mitigados para potencializar o resultado das políticas ambientais, mediante a informação voltada para os atores sociais que interagem para efetivação dos processos de gestão.
Newig e Fritsch (2008) estabeleceram o conceito de governança multi-nível (multi-level governance) conceituada como  um processo de participação representativo das várias escalas sócio-ambientais envolvidas nos processo de decisão sobre o uso de bens ambientais. Analisaram a sua capacidade de contribuir para a eficiência da gestão, num estudo que envolveu 47 casos de processos de decisão nos Estados Unidos e Europa e concluíram, dentre outras questões, que a comunicação é um dos fatores mais relevantes a influenciarem positivamente padrões ecológicos das decisões. Essa modalidade de governança, multi-institucional, além disso, seria mais capaz de promover resultados ambientais mais efetivos do que a governança monocêntrica.
Essa argumentação sugere a emergência de abordagens focadas na informação e na avaliação para facilitação da comunicação para o processo de tomada de decisão.

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