EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS DESDE LAS PERSPECTIVAS AMBIENTALES E INSTITUCIONALES

Patrícia Borba Vilar Guimarães
patriciaborba@ig.com.br

2.2.2 Governança e indicadores de desenvolvimento sustentável 

A idéia geral de sustentabilidade está relacionada a um fenômeno que possui várias dimensões, tais como: ambiental, social, econômica, legal, cultural, política, histórica e comportamental, e parte da premissa segundo a qual as sociedades podem adotar diferentes caminhos para o desenvolvimento e satisfação das suas necessidades materiais que envolvam o uso dos recursos naturais. A presença do elemento social reforça a necessidade de sistemas culturais que permitam o processo de regulação e controle desse fenômeno.
A tentativa de formulação de um conceito de desenvolvimento sustentável  está relacionada a um modelo de desenvolvimento e uso dos recursos naturais que proporcione às gerações futuras a possibilidade de desfrutar do meio ambiente, tal qual as do presente. Entretanto, por ser um conceito complexo e dinâmico, não obstante as referências legais nacionais ao tema (GUIMARÃES, 2008) faz-se necessário a utilização de instrumentos que possibilitem dimensionar os usos desses recursos, principalmente para operacionalizar critérios de decisão e gestão dos mesmos (VAN BELLEN, 2005).
Desenvolvimento sustentável e governança de águas são utilizados hoje como referência institucional na agenda global do desenvolvimento com sustentabilidade. A origem da governança nas esferas de gestão de água, contudo, vem de um conceito antigo que remonta ao período medieval (Figura 4 ) e que ganha reforço na atualidade da implementação da PNRH.
A participação da população nos processos decisórios abrange, desde aqueles tempos, não só as decisões oriundas das comunidades locais, interessadas no processo de alocação e uso da água, por exemplo, mas inclui mecanismos de negociação e acomodação de interesses conflitantes (JACOBI et al., 2009).
 No entanto, os processos (decisórios) com participação popular demandam informação acessível a não-técnicos e uma estratégia de gestão que se insira num processo que é intensamente social e político, e que vai além da relação entre a sociedade e seu governo, além de exigir interação de valores e normas entre instituições públicas e particulares .
A utilização de instrumentos que permitam fornecer informação útil para a decisão pode vir a auxiliar a qualidade dos processos participativos propostos pela PNRH.  A informação sobre os processos e sua efetividade é indispensável para que seja efetuado o controle acerca dos instrumentos de gestão (GUIMARÃES e XAVIER, 2009; JACOBI et al., 2009). Idem para o controle da eficiência, que complementa o ciclo de criação, implantação, avaliação e revisão das políticas públicas. O uso de metodologias de indicadores vem a favorecer o processo de informação e propicia a adequação para a adoção de metodologias de GIRH.
É possível diferenciar indicadores do tipo quantitativo, medidos em números ou índices, que representam quantidades absolutas e indicadores qualitativos . Os últimos são baseados em informações que requerem uma avaliação subjetiva ou uma descrição (UNCCD, 2010).
Dentro dos aspectos referenciados, a avaliação do processo de gestão é fundamental para a concretização das políticas propostas para GIRH. As avaliações dos modelos de gestão, sobretudo, são relevantes, pois

no desenvolvimento de um modelo institucional, é essencial o conhecimento das funções que são desempenhadas [...] além dos aspectos técnicos, a análise dos condicionantes políticos também é de fundamental importância (CAMPOS, 2001).
 
Os diversos usos da água envolvem uma interação conflituosa entre elementos de um conjunto de interesses sociais diversos. Logo, o instrumental para promover a gestão integrada dos recursos hídricos deixa de ser tão-somente técnico e específico do setor, em razão de se tratar de um recurso repleto de interesses políticos, econômicos e culturais no seu uso e apropriação.
O GWP (2009) identifica indicadores de governança, capazes de descrever como as estruturas responsáveis pela implementação da GIRH se aproximam dos ideais e princípios dessa política. Os indicadores de governança vêm sendo utilizados em experiências de GIRH nas mais diversas escalas, globais e locais, em atendimento ao princípio da informação para gestão e promoção da equidade no uso dos recursos hídricos (AQUACOOPE, 2009; PNUD, 2008).
          A avaliação, juntamente com a revisão, vem a ser o último patamar da implementação da política específica e deve considerar, no caso de estudo, o maior número de condicionantes possível no escopo da metodologia GIRH, o que vem de encontro à necessidade de incorporação do conceito de governança nesse processo.
         Para Cherem e Magalhães Jr.(2007),  as ferramentas de avaliação da PNRH  deverão ser baseadas em indicadores ambientais, pois

Os indicadores ambientais são capazes de refletir a conformidade ou inconformidade em relação à legislação ambiental, e podem ser utilizados como instrumentos de monitoramento da aplicação dos textos legais. Além disso, quando o uso desses indicadores é balizado pela redução de custos operacionais de geração, eles têm sua utilidade consolidada, pois os comitês deixam de ser onerados em momentos que correspondem à produção, à organização e à sistematização de informações, focando na etapa de interpretação. Assim, os capitais humanos, intelectuais e financeiros são potencializados.

Há de se destacar o estado incipiente em que a adoção de indicadores de sustentabilidade se encontra, especialmente na mensuração da eficiência de políticas públicas (MAGALHÃES Jr., 2007; VRBA et alli, 2006; JANUZZI, 2004). A produção de indicadores mais completos sugere a agregação de informações do maior número de dimensões possível, para fins de planejamento de políticas de gestão . A consignação de um modelo de indicadores, quantitativos e qualitativos, para incorporação de uma filosofia de GIRH e baseados na avaliação da sustentabilidade da política de gestão, vem de encontro a essa necessidade.

2.2.3 A atuação dos Conselhos na gestão de águas

Os Conselhos de gestão em políticas públicas, com atuação na esfera ambiental, possuem a função institucional de proporcionar a participação plural de entidades que atuarão na legitimação do princípio da participação popular nas variadas  instâncias nacionais.
O Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) tem editado ao longo dos anos resoluções específicas nas quais trata de elementos comuns à gestão de recursos hídricos na PNRH e na Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), como Resolução de nº 357 de 2005 e de nº 6, de 16 de setembro de 1987, que disciplina o licenciamento ambiental dos empreendimentos das concessionárias de exploração, geração e distribuição de águas e energia elétrica. Recentemente editou a Resolução de nº 396/08 para efeito de classificação de águas subterrâneas. Idem para a Resolução nº 91 de 5 de novembro de 2008 do CNRH, no qual se dispõe sobre procedimentos gerais para o enquadramento de corpos de água superficiais e subterrâneos (CNRH, 2008a) e a Resolução n° 92, na qual estabelece critérios e procedimentos gerais para proteção e conservação das águas subterrâneas no território brasileiro (CNRH, 2008b).
O CNRH dispõe de diversas Câmaras Técnicas que tratam cada uma de um segmento relevante da PNRH, sendo uma delas específica para o tratamento das águas subterrâneas (CTAS).  Suas competências incluem:

1. Discutir e propor a inserção da gestão de águas subterrâneas na Política Nacional de Gestão de Recursos Hídricos;

2. Compatibilizar as legislações relativas a exploração e a utilização destes recursos;

3. Propor mecanismos institucionais de integração da gestão das águas superficiais e subterrâneas; analisar, estudar e emitir pareceres sobre assuntos afins;

4. Propor mecanismos de proteção e gerenciamento das águas subterrâneas; propor ações mitigadoras e compensatórias;

5. Analisar e propor ações visando minimizar ou solucionar os eventuais conflitos; e

6. As competências constantes do Regimento Interno do CNRH e outras que vierem a ser delegadas pelo seu Plenário (CNRH, 2009).

Sua composição está consolidada atualmente com a participação de representantes das seguintes entidades:

Ministério das Relações Exteriores; Ministério da Integração Nacional; Ministério da Defesa; Ministério do Meio Ambiente/SRHU; Ministério do Meio Ambiente/ANA; Ministério de Minas e Energia;Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos - Rio Grande do Sul/Santa Catarina;Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos - Mato Grosso/Paraná;Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos - São Paulo/Rio de Janeiro; Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos - Alagoas/Rio Grande do Norte; Irrigantes; Indústrias; Pescadores e Usuários de Água para Lazer e Turismo; Comitês, Consórcios e Associações Intermunicipais de Bacias Hidrográficas; Organizações Técnicas de Ensino e Pesquisa; Organizações não Governamentais; Organizações não Governamentais (CNRH, 2009).

Alguns produtos das reuniões recentes dessa câmara técnica indicam a tendência à integração entre a gestão de águas superficiais e subterrâneas, à exemplo da Resolução nº 76/07 que evoca a gestão conjunta de águas minerais e subterrâneas pelos respectivos órgãos gestores. Descobertas recentes anunciadas, tanto na mídia quanto nos ciclos acadêmicos, de aqüífero de enormes proporções na Região Norte do país, denominado Alter do Chão , tendem a ampliar os estudos acerca da água subterrânea em todas as instâncias pertinentes.
  O Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH) foi criado no Estado da Paraíba, pela Lei n.º 6.308, de 02 de julho de 1996, que instituiu a Política Estadual de Recursos Hídricos, alterado posteriormente pela Lei nº 8.042, de 27 de julho de 2006, alterou a composição do Sistema Integrado de Planejamento e Gerenciamento de Recursos Hídricos e do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (AESA, 2009). Sua atuação se dá por meio de estrutura organizacional composta de Conselho Deliberativo, Presidência, Secretaria Executiva e Câmaras Técnicas, com especificidades diversas no tocante às temáticas discutidas no âmbito da gestão de recursos hídricos, seguindo o mesmo modelo do CNRH. Dentre as principais deliberações do CERH-PB, desde a sua implantação estão elencadas (AESA, 2009)    
No estado da Paraíba, o Decreto nº 25.764, de 30 de março de 2005, regulamentou a criação de Câmaras Técnicas no âmbito do Conselho Estadual de Recursos Hídricos.
O CERH tem a seguinte estrutura no tocante às Câmaras Técnicas:

• Assuntos Legais e Institucionais e Integração de Procedimentos;
• Outorga, Cobrança, Licença de Obras Hídricas e Ações Reguladoras;
• Águas Subterrâneas;
• Política Estadual e Regulação de Saneamento Ambiental e Irrigação;
• Educação, Capacitação, Mobilização Social e Informação em Recursos Hídricos.

Medidas recentes no sentido da institucionalização do processo de gestão no estado incluem o estabelecimento de parâmetros e critérios objetivos para cobrança e a remessa ao Executivo da proposta de regulamentação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FERH) (PARAÍBA, 2010a) (PARAÍBA, 2010c).

2.2.4 Os Comitês de Bacias Hidrográficas

A Lei nº 9.433/97 criou mecanismos institucionais de participação dos cidadãos e comunidades usuárias de recursos hídricos, incluindo seus representantes no Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) e nos Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH), que integram o SINGREH, ao estabelecer a necessidade da representação popular na gestão de águas no seu artigo 1º, inciso VI: “A gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades”.
 Os Comitês de Bacia Hidrográfica são órgãos colegiados com atribuições normativas, deliberativas e consultivas a serem exercidas nas bacias hidrográficas de sua área de atuação e devem funcionar como parlamentos com representantes dos diversos setores da sociedade e do Poder Público .
 A necessidade de gestão de interesses de usuários distintos nas suas respectivas demandas hídricas proporciona uma situação potencial de conflitos, que carece de instrumentos para análise e controle de inúmeros aspectos da disponibilidade e potencialidade do uso da água, gerenciados em nível dos CBH.
Um dos aspectos polêmicos na análise da composição dos CBH diz respeito às características do processo de representação, que tem orientado inúmeros estudos. Para Frank (2008) o exercício produtivo da representatividade passa igualmente para a formação técnica dos membros dos CBH que previna déficits de atuação por insuficiência de conhecimentos sobre as temáticas envolvidas nas discussões, bem como pela integração dos saberes ali representados.
Os processos de decisão envolvem a defesa de interesses, seja do indivíduo, baseadas nos seus valores éticos, morais e culturais, seja de grupos por ele representados. Entretanto, esses interesses podem ser contraditórios, tanto entre os membros dos grupos, entre os grupos e em relação aos posicionamentos em relação ao meio ambiente. Daí a necessidade de mecanismos de representação baseados em informações transparentes, que minimizem essas assimetrias.

Um exemplo disso pode ser expresso nas diferentes compreensões que o termo participativo adquire no dia-a-dia da gestão. Enquanto participação significa para uns, apropriação do poder, para outros basta a consulta aos envolvidos. Um dos grandes entraves ao bom funcionamento desses organismos diz respeito aos desvios conceituais, quanto ao papel de cada ente nos sistemas, quer seja pela formação acadêmica inadequada para o exercício das funções de gestor ou até mesmo pelo desinteresse e falta de compromisso com a participação, o que pode ser minimizado pela qualificação a partir de bons programas de capacitação (WWF, 2005:33).

WWF (2005) aponta o estado do Rio Grande do Sul como o pioneiro na implantação de CBH no Brasil, não obstante São Paulo e Ceará terem sido precursores de muitos dos elementos presentes hoje na PNRH, pós Lei de Águas (BRASIL, 1997).

1998, Porto Alegre, Rio Grande do Sul. O Sistema Gaúcho de Gestão das Águas entrava no seu quarto ano de implementação. Cinco, dos vinte Comitês de rios de domínio do estado, já estavam implantados e funcionando, e outros quinze encontravam-se em diferentes estágios de formação. Nesse ano, apenas São Paulo, Ceará, Rio Grande do Sul e Santa Catarina possuíam Comitês de Bacias. No plano federal, apenas o rio Paraíba do Sul constituía um Comitê, o velho CEIVAP, ainda não adaptado à lei 9.433/97, a Lei Federal das Águas (WWF, 2005:3).

Ao compatibilizar princípios do uso múltiplo e da valoração econômica dos recursos hídricos, estaria o legislador favorecendo a eqüidade no uso da água para o desenvolvimento sustentável, mediante a conferência de legitimidade aos processos decisórios e da inclusão do elemento pedagógico ao processo de gestão.
O Estado da Paraíba possui atualmente quatro CBH estaduais instalados, sendo que três deles alcançam a região litorânea, mais densamente povoada e industrializada: o Litoral Sul, o Litoral Norte e a Paraíba, na porção baixa. Há um CBH Federal já implementado, na divisa com o estado do Rio Grande do Norte, o CBH Piranhas-Açu. A primeira iniciativa da criação desses três comitês estaduais deu-se no ano de 2003, com a aprovação pelo CNRH das diretrizes gerais para a implantação. Os decretos estaduais respectivos de criação são datados e 2006 (AESA, 2009). 
Na Paraíba, dos CBH instalados, é possível identificar, historicamente, as categorias de representação detalhadas a seguir. O CBH Litoral Norte possuía o seguinte quadro de representação na sua diretoria, na sua criação.
O CBH Paraíba possuía o seguinte quadro de representação na sua diretoria, na sua criação.
O CBH Litoral Sul possuía o seguinte quadro de representação na sua diretoria, na sua criação.
Na atualidade, a representação compreende, para os três comitês (AESA, 2010):

• Paraíba: membros das três categorias (usuários de água, sociedade civil e poder público federal;
• Litoral Norte: membros das três categorias (usuários de água, sociedade civil e poder público;
• Litoral Sul: membros das três categorias (usuários de água, sociedade civil e poder público.

Em relação ao CBH-PB, delimitado especificamente como parte fundamental do objeto de estudo, suas características atuais serão detalhadas e analisadas em capítulo próprio, no corpo desse trabalho.
Observa-se, historicamente, certa paridade formal nas categorias representadas, de acordo com os percentuais legais, compatíveis com a legislação federal (BRASIL, 1997). Entretanto, não há elementos suficientes que permitam identificar a legitimidade e qualidade dessa representação que revertam em melhoria de qualidade dos processos de gestão.
  Abers e Jorge (2005) asseveram que a eficiência da representatividade nos CBH é reforçada pela falta de capacidade técnica ou administrativa ou “quando os interesses políticos locais são caracterizados por clientelismo, corrupção ou outras padrões que fazem com que as decisões políticas não sigam as prioridades técnicas”.
Em Abers et al. (2009) é ressaltado que

evidências empíricas de estudos qualitativos aprofundados mostram o predomínio das elites em negociações específicas no âmbito de comitês de bacias, mesmo na ausência de maioria na representação

A mera análise da qualidade formal da representação não caracteriza, entretanto, a qualidade efetiva dessa participação para a gestão equitativa dos recursos.
 No CBH Norte há uma forte presença na representação do setor agroindustrial. No CBH Paraíba, parece haver uma simetria maior em relação aos entes da sociedade civil em geral, como também no CBH litoral Sul.
Para um processo de GIRH eficiente, há que se fornecer informações claras, que minimizem as assimetrias de poder e proporcionem condições de promoção de accountability (JACOBI et al., 2009)Sob esse aspecto, quanto maior informação disponível houver sobre os processos de gestão, maiores as oportunidades de controle de eficiência na política pública respectiva.

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