EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS DESDE LAS PERSPECTIVAS AMBIENTALES E INSTITUCIONALES

Patrícia Borba Vilar Guimarães
patriciaborba@ig.com.br

CAPÍTULO 2

2 O QUADRO TEÓRICO

2.1 A GESTÃO INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS (GIRH)

O processo de gestão do recurso natural água ainda não está consolidado, em face das dificuldades naturais colocadas pelos sistemas ambientais e pelos desafios representados pela ação antrópica sobre os ambientes naturais (TUNDISI, 2008). Neste contexto, a aplicação das tecnologias para Gestão Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) vem possibilitar a garantia para o atendimento de metas de desenvolvimento sustentável e implica em subsidiar políticas públicas eficientes para a proteção do meio ambiente, especialmente em função de a bacia hidrográfica representar a unidade de gestão ambiental por excelência.
Loucks e Van Beek (2005) se referem à Gestão Integrada de Recursos Hídricos (Integrated Water Resources Management – IWRM) como um processo que remonta aos anos 80, como uma resposta às pressões crescentes sobre os recursos hídricos, decorrentes do aumento populacional e desenvolvimento sócio-econômico,  que forçou muitos países a  reconsiderarem suas opções de uso de água, com a adoção de processos organizados de gestão. A GIRH, portanto, considera o uso da água relacionado às funções sociais e atividades econômicas, o que determina a necessidade de normas e regulamentos para o uso sustentável, além de exigir infraestrutura adequada (LOUCKS  e VAN BEEK, 2005;GWP, 2000).
Tundisi (2008) destaca a importância da água na definição de clima, biodiversidade e energia, o que traz a dimensão de importância do processo de gestão desse recurso, integrando diversos aspectos da realidade humana.
Tucci (2008) ressalta que a gestão integrada de recursos hídricos é essencial para o planejamento urbano, que exige igualmente infra-estrutura e gestão sócio-ambiental, que “envolve a avaliação e aprovação de projetos, monitoramento, fiscalização e pesquisa para que o desenvolvimento urbano seja socioambiental sustentável.”  
Porto e Porto (2008) sustentam que “a questão central que deve reger a gestão é a integração dos vários aspectos que interferem no uso dos recursos hídricos e na sua proteção ambiental”, e reforçam a unidade de gestão na bacia hidrográfica, como um ente sistêmico que centraliza as atividades humanas sobre o território.
Segundo Loucks e Van Beck (2005) a interação entre as dimensões da GIRH podem ser representadas por três eixos: essa interação se dá em nível do sistema de recursos naturais (NRS – Natural resource system), do sistema sócio-econômico (SES - Socioeconomic system) e do sistema administrativo-institucional (AIS - Administrative and institutional system).
Essa configuração representa a interação das três esferas que fundamentam o processo de avaliação institucional de políticas públicas, com base em critérios de GIRH: a esfera legal/institucional, a esfera ambiental, representada pelas condições e limites naturais do sistema e os planos de desenvolvimento sócio-econômico . O sistema administrativo-institucional interage através da estrutura de gestão com o sistema de recursos naturais e através de leis e regulamentos, com o sistema sócio-econômico. Esse interage com o sistema de recursos naturais, extraindo recursos e causando impactos no mesmo.
 Carriger (2005) explora o conceito de GIRH, como um processo que

promove a utilização e a gestão coordenadas da água, solo e recursos relacionados, a fim de maximizar o bem estar econômico e social resultante, de maneira eqüitativa, sem comprometer a sustentabilidade de ecossistemas vitais

O que inclui no caso, a gestão de águas superficiais e subterrâneas, a integração solo e água, a bacia hidrográfica e seus ambientes adjacentes costeiros, dentre outros elementos dos ecossistemas e das sociedades humanas, significando uma abordagem para o desenvolvimento sustentável que encontra apoio em elementos descritos a seguir.
A gestão integrada de recursos hídricos pode então ser interpretada como a integração conceitual e operacional entre políticas, leis, regulações, instituições, sociedade civil e os consumidores – usuários – cidadãos, num ambiente determinado pela governança (ROGERS e HALL, 2003; LOUCKS e VAN BEEK, 2005; GWP, 2010). De acordo com GWP (2009) a GIRH deve reconhecer os interesses dos mais variados grupos, os setores usuários de água e as necessidades ambientais.
A abordagem integrada coordena esses interesses em diferentes escalas, do local ao global (leia-se, no âmbito internacional), enfatizando o envolvimento na política nacional e os processos legislativos, estabelecendo boa governança e criando um efetivo arranjo institucional e legal, como caminhos para decisões mais equânimes e sustentáveis, que incluem o suporte informacional, os instrumentos econômicos e o monitoramento (GWP, 2009; SANTOS e MEDEIROS, 2009).
Na escala global, Bied-charreton et al. (2004) chamam a atenção para as grandes concertações acerca da hidropolítica da água, especialmente no tocante à gestão de águas subterrâneas, em regiões de grande estresse hídrico, que permitem a nações como Egito e Líbia, e Líbia, Tunísia e Algéria gerenciarem conjuntamente os recursos hídricos disponíveis . Essa abordagem de gestão no nível global envolve também águas transfronteiriças, especialmente no continente Europeu.
Na escala local, a GIRH passa necessariamente pela bacia hidrográfica enquanto unidade de gestão e deve refletir abordagens teóricas próprias no segmento ambiental, baseadas na governança, na integração institucional e na informação e avaliação, que serão detalhados adiante. Com base nesses pressupostos, é possível estabelecer um quadro conceitual do relacionamento entre os aspectos  fundantes da GIRH.

 

2.2 A GOVERNANÇA E GIRH

2.2.1 Conceito e delimitação

O tratamento institucional dos recursos hídricos no Brasil tem como maior expressão o marco regulatório específico contido na Lei Federal n° 9.433/97, definidora dos parâmetros da  Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH).
A PNRH inovou ao instituir novos princípios e modelos de gestão com sentido essencialmente participativo, estabelecendo, portanto, os parâmetros da governança de águas no país.
O conceito de governança de águas envolve os processos políticos, econômicos, sociais e instituições pelas quais os governos, a sociedade civil e o setor privado decidem sobre qual o melhor modo disposição dos recursos hídricos para o uso, desenvolvimento e gestão (TROPP, 2004; ROGERS e HALL, 2003). As primeiras experiências nesse sentido foram observadas, entretanto, no Estado de São Paulo a partir de 1991, onde alguns dos elementos daquela lei já puderam ser colocados em prática (FORMIGA-JONHSSON, 1998; CAMPOS, 2009).
O conceito de governança vem sendo bastante explorado no sentido de proporcionar a participação dos atores sociais interessados (stakeholders) nos processos decisórios acerca do uso dos recursos naturais, nos níveis globais, regionais e locais. Já um sistema de governança pode ser caracterizado como um arranjo institucional criado para exercer as funções da governança numa sociedade e para um fim específico .
Mota et al. (2008) oferecem uma visão, a partir do cenário global, acerca do estabelecimento da governança ambiental internacional, determinada pelo “conjunto de acordos, convênios e normas internacionais, os quais visam articular uma proposta de política ambiental global”, para a participação dos atores no processo de discussão e definição de políticas ambientais.
Fritsch e Newig (2009) fornecem uma exploração teórica acerca da aferição da efetividade dessa participação no tocante ao cumprimento das normas ambientais e conseqüente eficiência da atuação das instituições encarregadas da gestão dos recursos naturais.
A gestão dos recursos hídricos, nos termos da Lei nº 9.433/97, encontra-se delegada aos Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH) criados, dentro do sentido de subsidiariedade dessa norma, para permitir a gestão descentralizada do processo decisório ao nível local, com a participação dos usuários do sistema, do poder público e da sociedade civil (BRASIL, 1997; GUIMARÃES e RIBEIRO, 2007). A discussão da efetividade dessa participação popular requer análises focadas nos três níveis dessa atuação colegiada, com elementos que permitam realçar os elementos inerentes à essa participação no contexto institucional global.
A identidade dos atores sociais como objetivo da GIRH, para favorecimento da gestão participativa e integrada e da educação ambiental tem pressuposto nas análises de Castells (1999) que examina a questão explicitando-a partir da gênese do movimento ambientalista no mundo, mediante a sua produtividade histórica, ou seja, o seu impacto social nos valores e instituições. O autor retrata a forma pela qual o meio ambiente tornou-se tema presente nos espaços públicos, especialmente a mídia, através da sua capacidade de angariar a simpatia do público em geral, agindo em aspectos mais subjetivos da vivência humana. A América do Norte e Europa tiveram os movimentos mais expressivos, como as associações de defesa dos animais e o Greenpeace – com sua atuação midiática - e o Partido Verde na Alemanha, que trouxeram popularidade à temática ambiental.
Paulatinamente a localidade passou a representar um espaço de atuação efetiva do movimento ambientalista, com o reforço da identidade desse movimento a partir do local para o global, incluindo o papel da democracia representativa como modelo implícito nos movimentos ecológicos. Para Castells (1999) existe uma identidade entre as novas formas de organização da sociedade em rede, a partir da absorção de conceitos da ciência e tecnologia, e o movimento ambientalista, no aspecto da sua interpenetração nos diversos segmentos da sociedade. A adoção da espacialidade local e de uma preocupação intertemporal provocariam uma tendência de atuação harmônica entre as pessoas e o meio ambiente. Essa busca seria a principal característica do movimento ambientalista na contemporaneidade, com o combate à miséria e o reforço do valor da vida em todas as suas manifestações (SEN, 2000). Diante das instituições, este comportamento se reflete numa rejeição à visão única do Estado como monopolizador do controle de comportamentos sociais e o favorecimento da busca de uma atuação global diante da proteção da natureza.
Os movimentos ambientalistas teriam a função de influenciar as pessoas, produções legislativas e atitudes dos governos e das empresas, em busca de uma justiça ambiental e dos processos de informação para a gestão e educação para respeito ao meio ambiente (ACSELRAD, MELLO e BEZERRA, 2008).
A ideia de governança na filosofia de GIRH vem sendo amplamente discutida, não apenas pela sua clara institucionalização no Brasil, mas especialmente no tocante à possíveis assimetrias de poder causadas por possíveis déficits de representatividade de segmentos sociais (WARNER, 2005;  SOARES, THEODORO e JACOBI, 2008). Enquanto espaços de representação onde devem atuar forças de múltiplos stakeholders, os CBHseriam Multi-stakeholders platforms (MSP), nas quais questões como dificuldade de acesso à informação acerca dos mananciais a serem geridos, nos mais diversos aspectos, como os hidrológicos, econômicos, sociais e políticos, por exemplo, induziriam à interpretações falseadas da realidade, por parte daqueles menos privilegiados. Por outro lado, representantes estariam apenas ao serviço de suas instituições ou firmas, sem maiores preocupações com a coletividade e a garantia do bem público ambiental. A composição dessas modalidades de MSP deve ser medida, segundo Warner (2005) pela participação equânime de Estado, sociedade civil e setor privado. Esse posicionamento encontra eco no formato de composição dos CBH, com usuários, representantes da sociedade civil e do setor público (BRASIL, 1997).
A presença das decisões nos níveis mais baixos, tendo-se o processo de gestão estatal baseado no comando-e-controle como precursor do atual modelo nacional participativo, foi um ganho significativo na aproximação das decisões do cotidiano local (GRANJA e WARNER, 2006; GUIMARÃES e XAVIER, 2008).
Formiga-Jonhsson e Kemper (2005a) examinaram o desempenho institucional da Bacia do Alto Tietê e concluíram que as mudanças institucionais foram favoráveis para o desenvolvimento da gestão participativa e integrada, mas não foram suficientes para a promoção da gestão integrada em todo o estado . Ressaltam, entretanto, que esse é um caso em que se pode dizer que a filosofia de  GIRH tem mostrado resultados no tocante à integração com as demais políticas ambientais existentes.
Formiga-Jonhsson e Kemper (2005b) apresentam um cenário de bacia inserida no semi-árido, com características próprias de uso e gestão de água, que remetem a uma experiência original de gestão centralizada pelo Estado, com a recente e paulatina inserção no processo de gestão dos usuários de água, representados por associações e, posteriormente pelos Comitês de Bacia, num processo mais complexo de descentralização. Esse foco diferenciado, segundo as autoras, é menos abrangente em se tratando de GIRH, pois os aspectos técnicos e hidrológicos tem sido mais valorizados do que a integralidade da gestão .
Ao atrair-se o foco da pesquisa para da fundamentação de uma metodologia de GIRH baseada na governança, com a participação dos múltiplos atores sociais, procura-se auferir as incongruências, contradições, compatibilidades e questões que a prática tem suscitado na execução de uma política de gestão ambiental para as águas doces. A presença de entes de Estado como os Comitês de Bacias Hidrográficas e os Conselhos de Gestão – genericamente compreendidos - representa um dado indispensável no contexto de análise e informam a presença de um elemento de politização da gestão de recursos hídricos que pode ser avaliado e eventualmente mensurado como fator de relevância na medida de efetivação de políticas públicas (JACOBI et al., 2009). 


Esse trabalho não faz distinção entre os termos água e recursos hídricos. Neste sentido, ver GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de águas. São Paulo: Atlas, 2006: 27. No sentido diverso, veja-se POMPEU, Cid Tomanik. Direito de águas no Brasil.  São Paulo: RT, 2006:71. 

“IWRM is a process which promotes the coordinated development and management of water, land and related resources, in order to maximize the resultant economic and social welfare in a equitable manner, without compromising the sustainability of vital ecossystems” (GWP, 2000).

Que podem ser caracterizados como de desenvolvimento sustentável, nos termos desse trabalho.

A “IWRM demands a new framework within which there may be a need for significant changes in existing interactions between politics, laws, regulations, institutions, civil society, and the consumer-voter. The capacity to make these changes depends therefore on changes in governance. ” (Rogers e Hall, 2003:5).

“The integrated water resources management approach helps to manage and develop water resources in a sustainable and balanced way, taking account of social, economic and environmental interests. It recognises the many different and competing interest groups, the sectors that use and abuse water, and the needs of the environment. The integrated approach co-ordinates water resources management across sectors and interest groups, and at different scales, from local to international. It emphasises involvement in national policy and law making processes, establishing good governance and creating effective institutional and regulatory arrangements as routes to more equitable and sustainable decisions. A range of tools, such as social and environmental assessments, economic instruments, and information and monitoring systems, support this process.” (GWP, 2009:10).

“Deux exemples particuliers concernant les eaux souterraines méritent d'être mentionnés: une concertation régulière s'est établie entre l'Egypte et la Libye pour échanger des données sur l'exploitation de la nappe dite des "grès de Nubie"; un véritable mécanisme de concertation vient d'être mis en place entre la Libye, la Tunisie et l'Algérie pour la gestion concertée des eaux du Système Aquifère du Sahara Septentrional (SASS)” Bied-Charreton et al. (2004:31).

“The term water governance encompasses the political, economic and social processes  and institutions by witch governments, civil society and the private sector make decisions about how best to use, develop and manage water resources”. 

“Governance - The process of steering or guiding societies toward collective outcomes that are socially desirable and away from those that are socially undesirable. Governance system – an institutional arrangement created to perform the function of governance with regard to a specific society and sometimes a specific issue.” Young (2009).

“The Alto-Tietê River Basin brings up many interesting questions around the issue of to the development of integrated and participatory management. However, almost 15 years of reform have not been sufficient to make the new water resources management system fully operational anywhere in the state. The process is still underway and, in the Alto-Tietê basin, the outcomes have been much less impressive than most observers – and participants – expected” (Formiga-Johnson e Kemper, 2005a:42).

“Water management in the Jaguaribe Basin, and Ceará more generally, has, thus far, focused on improving water infrastructure and optimizing use and allocation, the privileged arenas of hydrological engineering. Broadening the scope of river basin management to include, for example, water quality management, ecosystem preservation and other environmental issues, has yet to come” (Formiga-Johnson e Kemper, 2005b:31).

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