CUARTO MUNDO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS COMO INSTRUMENTO DE CAMBIO Y RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL 1992-2007

Joseba Iñaki Arregi Orue


CAPÍTULO VI: LOS PUEBLOS INDÍGENAS POR LA VÍA DE LOS DERECHOS UNIVERSALES

1. INTRODUCCIÓN

Los PIs, que durante siglos han sido cautivos de los Estados que conforman las "sociedades envolventes" (Virella ,1999), han conseguido en el último cuarto del siglo XX un reconocimiento, un espacio propio y la protección de sus derechos por parte de la sociedad internacional. Históricamente, los PIs han considerado el sistema legal euroamericano e internacional como una cultura extraña y un engaño histórico (Clavero, 1994). Pero los esfuerzos desarrollados durante el siglo XX para configurar un sistema internacional que promueva una relación pacífica y amistosa entre Estados han provocado un cambio profundo en su postura.
International law, although once an instrument of colonialism, has developed and continues to develop, however grundlingly or imprefectly, to support indigenous peoples' demands (Anaya, 1996:4).


Los Estados han intentado limitar o incluso abortar la participación indígena internacional durante décadas. Sin embargo, la actividad del Cuarto Mundo desde su inicio ha buscado superar el ámbito del Estado y buscar la protección de la comunidad internacional.


No podríamos entender el actual protagonismo de los PIs sin reparar en los cambios experimentados por el sistema internacional durante la segunda mitad el siglo XX y más concretamente los ocurridos en el área de derechos humanos. En lo que se refiere a los PIs, gran parte de estos cambios, han sido fruto de la labor política y propositiva del Cuarto Mundo, que se ha constituido en un actor político que ha centrado su actividad en la defensa de su carácter de "sujetos de derechos". Es por ello que debemos considerar a los DD.HH. como un área estratégica (Martínez Bringas, 2006) de la actividad paradiplomática indígena. Esta actividad, tal y como sugiere Martinez Bringas (2006), se proyecta por encima de los Estados y nos lleva a repensar el Estado y a redefinir las bases sobre las que se asienta su legitimidad.


Y para lograrlo, que posibilidad tienen los pueblos indígenas de escribir sus narraciones y cosmovisiones con un tipo de escritura que transcienda los ámbitos de influencia de los Estados, es decir, más allá de la historia trabada y realizada por los sectores hegemónicos atrincherados en el fortín de la estatalidad en el estrecho ámbito de miras y comprensiones en que la política queda reducida al Estado (Martínez Bringas, 2006:94).


Mediante su trabajo en el área de los DDHH, los PIs han conseguido el reconocimiento de los Estados y la creación de mecanismos de protección específicos que les garantizan un espacio propio dentro del Derecho Internacional. El sistema de protección de los derechos de los PIs es fruto de la evolución del sistema internacional pero sobre todo de la actividad del Cuarto Mundo y de su testimonio y trabajo político.


Tras superar un discurso inicial de reivindicación nacional de los 70, el Cuarto Mundo durante la década de los ochenta desarrolló un discurso posibilista y una política negociadora ligada a temas concretos de la agenda internacional del momento, especializándose en derechos humanos. Sin duda alguna, el Cuarto Mundo encontró un aliado importante entre los profesionales y activistas de DDHH. El apoyo de estas redes epistemológicas y de activistas generó una masa crítica que posibilitó un cambio de opinión, favoreciendo su emergencia y consolidación como actor internacional.


Desde entonces los pronunciamientos favorables por parte de los organismos internacionales han sido continuos y la atención internacional especializada se ha centrado en ellos. Esta emergencia en el mundo de los DDHH ha conseguido acabar con el ocultamiento, invisibilidad y ausencia indígena en el escenario internacional. Los indígenas han sido capaces de mostrar cuáles son las amenazas que les azotan, desarrollar legislación para prevenir estas violaciones, crear foros propios de actividad y conseguir que el sistema ONU y organizaciones de su estructura (WIPO, UNESCO, UNDP, UNEP o WB) desarrollen políticas específicas que tengan en cuenta sus necesidades y agenda.
Además, ha sido en este entorno de los derechos humanos donde se ha desarrollado un interesante diálogo intercultural. Este diálogo encarna un genuino choque entre civilizaciones que ha permitido al Cuarto Mundo comunicarse con las sociedades envolventes dominantes. Este diálogo interpela sobre las bases de nuestro sistema de DDHH.


Por un lado, entendemos que las actuales reivindicaciones de los pueblos indígenas...interpelan significativamente a la tradición oficial de los derechos humanos, exigiéndole revisiones importantes, tanto en lo relativo a la fundamentación como en lo relativo a los contenidos. Y, por otro lado, creemos que esta tradición pide modulaciones significativas a esas reivindicaciones, que, de este modo, se ven a su vez interpeladas (Etxebarria, 2006:63).
En definitiva, los antiguos salvajes han pasado a convertirse en sujetos de derechos para diversas organizaciones y convenciones de DDHH. Este cambio supone un hito en la historia del Cuarto Mundo.


Los pueblos indígenas tienen derecho a disfrutar de todos los derechos humanos existentes. Los comités de las Naciones Unidas encargados de vigilar la aplicación de los acuerdos jurídicamente vinculantes —el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención sobre los Derechos del Niño, en las que se incluyen disposiciones concretas relativas a los pueblos indígenas— examinan las cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas al analizar los informes de los Estados sobre la aplicación de los tratados. Los órganos competentes son, respectivamente, el Comité de Derechos Humanos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales Culturales, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el Comité de los Derechos del Niño (ONU, 1998:17).
Además, existe una nueva opinión convergente en torno a este tema que engloba a diferentes actores internacionales.


Como ya se ha indicado, resulta evidente que los pueblos indígenas han alcanzado un nivel sustancial de atención en la comunidad internacional, y con esta atención se ha impulsado un movimiento orientado hacia la opinión convergente sobre la existencia y contenidos de normas internacionales relevantes (Anaya, 2006:53)

 

2. DERECHOS HUMANOS Y PUEBLOS INDÍGENAS: EL LARGO CAMINO HACIA LA IGUALDAD

Tal y como hemos podido observar durante el desarrollo de este trabajo, los derechos humanos y los PIs han estado íntimamente relacionados desde el principio del encuentro entre la modernidad y los PIs. Tanto el colonialismo histórico como el colonialismo republicano tuvieron su reflejo en la legalidad internacional (Martínez, 1999). Los abusos de los primeros días de la conquista dieron lugar un intenso e interesante debate que ya hemos mencionado en el capítulo II, que generó un periodo de reconocimiento y protección limitada de los PIs, conocido en el Derecho Internacional como de "ley natural" (Keal, 2003). Durante el periodo colonial republicano, el momento más cruento de conquistas durante el siglo XIX generó una legalidad internacional positivista que defendía el interés de Estado al mismo tiempo que negaba los derechos indígenas (William, 1990; Morris, 1992a; Clavero 1994; Anaya 1996). En este esquema de dominación, los PIs, tras ser domesticados y desposeídos, son expulsados a los márgenes del Derecho Internacional, negándoseles cualquier derecho como pueblo desde el punto de vista de la ley positiva (Tilley,2002).


Esta imposibilidad de reconocimiento de actores y sujetos no estatales por parte de la sociedad internacional de la primera mitad del siglo XX está claramente manifestada en la experiencia de Deskahe, que hemos descrito en el capítulo anterior. Este primer intento de abordar e incorporarse a la Liga de Naciones no logró su objetivo, y se negó a la Confederación Iroquesa su carácter de naciones y actores internacionales condenándoles a la categoría de minorías bajo el "sacred trust of civilization" (Clavero, 1994:23). La experiencia Iroquesa muestra la cerrazón de la sociedad internacional de la época ante la reivindicación de naciones sin Estado, radicalmente diferentes de las minorías europeas.


Durante este periodo sólo la OIT se encargará de velar por los intereses de los indígenas, protegidos en su calidad de trabajadores. Se trata de una protección de tipo generalista que prevalece hasta 1948. Este monopolio del Estado como actor principal que conforma una sociedad internacional entre Estados se prolongará hasta después de la 2ª Guerra Mundial. La creación de la ONU y la Declaración de Derechos Humanos puso fin al discurso de superioridad occidental que durante mucho tiempo orientó las relaciones con el Cuarto Mundo y supuso el final del periodo dominante de legalidad internacional positivista.


La declaración universal de los derechos humanos de 1948 instituyó ya una normativa por encima del estado, normativa que lo puede cuestionar en su relación antes soberana con sus individuos componentes. Por ahí entra la posibilidad de fiscalización en la manera como se tratan las minorías. Son los estados los firmantes, pero al firmar se acepta la norma, se asume compromisos, a veces se cambian comportamientos, y poco a poco se va accediendo a la idea de controles exteriores procedentes de la comunidad internacional. Los Estados nuevos provenientes de la descolonización son a menudo más recalcitrantes para esta fiscalización que los viejos pero a la larga les queda difícil luchar contra la universalización de los principios que dieron legitimidad a su propia lucha (Gonzalez, 1998: 92).


En este año el gobierno de Bolivia protagonizó una iniciativa para integrar la temática indígena en la agenda internacional que fue rechazada debido al clima imperante de Guerra Fría. Aún así en 1949 ECOSOC realizó una invitación a la Subcomisión de Protección de las Minorías para estudiar la situación de los PI. Pero siguiendo la tendencia anteriormente descrita es la OIT la que se encargará de la situación de los PIs que aparecía en varios informes de la ONU relacionada con situaciones de esclavitud. Durante los cincuenta se realizan varios informes relacionados con los PIs y en 1957 se aprueba la Convención 107 que, sí bien proporcionaba importantes salvaguardas teniendo en cuenta el contexto histórico en el que fue producido, se caracteriza por un claro sesgo asimilacionista (López, 1998). Este Convenio considera que los indígenas tienen un vínculo con la cultura precolonial en conformidad con las culturas y tradiciones anteriores a la conquista. Niega así la evolución de sus culturas y la integración de elementos exógenos (Sobero Martínez, 2003). Además, el 107 incluye la categoría semitribal sobre grupos o individuos no integrados en ninguna de las culturas que sufren un proceso de aculturación. Se trata de individuos rechazados por ambos mundos. Como solución a estos graves problemas, el Convenio 107 plantea la asimilación en la cultura dominante como alternativa al "atraso indígena".


Esta tendencia hacia la asimilación reflejaba la opinión dominante en aquella época, ya que entre 1940 y 1960 se aplicaron modelos de "ciudadanía universal" que no reconocían la existencia de realidades intermedias entre el Estado y el individuo. Se consideraba que la integración y la homogeneidad interna eran precondiciones para el desarrollo de un Estado fuerte, de forma que los nuevos Estados post-coloniales abrazaron con gran fervor esta doctrina convirtiéndose en promotores de agresivas políticas asimilacionistas. Con el avance de las políticas de desarrollo internacional y de derechos humanos, la denominación "pueblos indígenas" se convirtió en una categoría técnica para identificar grupos meta específicos para las políticas de desarrollo internacional, con un marco conceptual y normativo que identificaba la persistente existencia de los PIs como un problema heredado del colonialismo.


3. LA CREACIÓN DE UN MARCO INTERNACIONAL LEGAL FAVORABLE

Durante los años 60, los PIs fueron beneficiarios de la protección de varias convenciones internacionales, sin embargo no existe en ellos ninguna referencia especial a los PIs ni reconocen ningún tipo de derecho o protección específica. La Convención para la Eliminación del Racismo de 1965 realizó una pequeña mención a los PIs. Por si esto fuera poco, los nuevos Estados surgidos de la descolonización comenzaron a negar la existencia de minorías nacionales dentro de sus fronteras.
En 1966 se aprobaron la Convenciones de Derechos Políticos y Sociales y la Convención de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Los indígenas se acogieron a los artículos dedicados a las minorías y especialmente al artículo 27 para hacer frente a las políticas asimilacionistas.


In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exists, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practice their own religion, or to use their own language.


El artículo 27 abrió las puertas para la acción política y cultural de los PIs. Esta práctica política y cultural vinculada a los DDHH condicionó la identidad grupal e individual de los PIs hasta el punto de que la indigeneidad y los DDHH aparecen íntimamente ligados.


Ser indígena es sinónimo de ser victima de abusos a los derechos humanos. Pero implica una sociología distinta del abuso y de la defensa, debido al surgimiento de la identidad a partir de una base indígena. Ya que mientras una identidad indígena es una identidad, básicamente una identidad cultural adscrita a los pueblos indígenas por los pueblos no-indígenas, la etnicidad es una forma de auto-identificación que surge de la oposición, el conflicto y la auto-defensa. De este modo, cuando los derechos humanos y la auto-defensa entran en la conciencia de un grupo étnico, tal proyecto por los derechos humanos se vuelve una fuerza que conforma la construcción social de esa comunidad (Kearney, 1996:172).
Fruto de esta experiencia el Cuarto Mundo comenzó a utilizar un discurso vinculado a los DDHH que se apropió y redefinió conceptos de la tradición occidental. Fruto de esta redefinición fue posible desarrollar un lenguaje y una práctica política que ha hecho posible el reconocimiento de la especificidad indígena.


Fue durante los años 70, cuando los PIs mediante una combinación de iniciativa propia y por alianzas diseñadas con ONGs, lograron entrar implícita y expresamente en la ONU. Inicialmente fueron las organizaciones en contra del racismo las que se ocuparon de los PIs pero pronto esta preocupación se trasladó a ECOSOC. Antes de 1969, ni la Comisión de Derechos Humanos ni la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías se habían ocupado específicamente de los problemas que afectan a las poblaciones indígenas. En ese año la Subcomisión conoció un informe en que el Relator Especial encargado del estudio de la discriminación racial en las esferas políticas, económica, social y cultural había incluido un capítulo sobre las medidas adoptadas en relación con la protección a los pueblos indígenas. Este hecho desencadenó el proceso que llevó a la Subcomisión y a la Comisión a adoptar decisiones y resoluciones que, traducidas en propuestas al Consejo Económico y Social, dieron cuerpo a la resolución 1389 (L) de 21 de mayo de 1971 en la que el Consejo autorizó la preparación de un estudio sobre la discriminación contra las poblaciones indígenas, según se relata en la introducción al informe preliminar sobre el presentado a la Subcomisión de su 260 período de sesiones 1972. En 1972 se encargo a Martínez Cobos la realización de un estudio sobre la discriminación sufrida por los PIs. Este estudió se convirtió en una referencia para el trabajo posterior desarrollado por el mismo autor y que constituye una obra de referencia en materia de PIs y DDHH.


En su informe Cobos constató que los PIs seguían siendo objeto de discriminación, ofreció una definición de los PIs y analizó el trabajo realizado por organizaciones multilaterales y ONGs. Cobos pidió medidas para terminar con la discriminación y la creación de espacios dedicados a los PIs. El informe también identificó doce áreas de intervención que eran consideradas de interés para los PIs.
En 1974 el Taller sobre Esclavitud realizó varias referencias a PIs en su informe. Los PIs aparecieron en los sucesivos informes de 1977, 1978, 1979 y 1980. En 1978 la Subcomisión analizando la situación de DDHH en el Chile de Pinochet mostró su preocupación por la situación vivida por los mapuches. Este mismo año la Conferencia Mundial contra el Racismo reconoció el derecho de los PIs a mantener el control sobre sus recursos naturales y a mantener su cultura (Gupta, 1999).


En 1978, tras examinar el informe sobre la visita del Grupo de Trabajo a Chile, la Asamblea General, entre otras cosas, instó en particular a las autoridades chilenas a que salvaguardasen los derechos humanos de los indios mapuche y otras minorías indígenas tomando en cuenta sus características culturales propias...La Asamblea General...expresa su «grave preocupación por el deterioro que se ha registrado en varias esferas» y en especial en los aspectos que enumera, entre los cuales figura el trato de la población indígena" e insta enérgicamente a las autoridades chilenas a que respeten y promuevan los derechos humanos de conformidad con las responsabilidades que Chile ha asumido en virtud de diversos instrumentos internacionales, y en particular, ínter alía, que respeten los derechos, en particular los económicos, sociales y culturales de la población indígena (López, 1998:100).
Fruto de esta tendencia, en 1982 la Subcomisión aprobó la creación del GTPI que pronto se convirtió en el locus central de la actividad indígena internacional y en una oportunidad para gestionar y reconducir el conflicto entre Estados y Cuarto Mundo que reforzó la apuesta indígena por la vía del derecho internacional y la negociación con los Estados y el sistema internacional, encarnado en la ONU.


Además el GTPI adoptó reglas de participación abierta que lo convirtieron en uno de los foros ONU con mayor y más abierta participación (Burger, 1999). El GTPI se centró inicialmente en el seguimiento de las situaciones vividas por los PIs, pero en ningún momento se ha tratado de un foro de denuncias con capacidad para aclarar situaciones "fact-finding". Pero los expertos de GTPI desde un inicio consideraron que los testimonios directos de los PIs eran de vital importancia a la hora de desarrollar mecanismos legales de protección.


Desde 1982 a 1994 la actividad principal de los PIs se centró en el Proyecto de Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas. Una vez conseguida la aprobación de ésta se procedió al estudio de temas concretos relacionados con la problemática indígena: la salud y los PIs, el medioambiente y el desarrollo sostenible, educación y lengua, PIs y su relación con la tierra y el territorio, jóvenes e infancia indígena, PIs y el derecho al desarrollo. Durante los primeros años de este siglo los temas se han referido a PIs y globalización, PIs y la prevención de conflictos, PIs y la protección internacional y nacional del conocimiento indígena y por último la ocupación de territorio indígena por parte de autoridades, grupos e individuos no indígenas.


Además de las funciones reconocidas el GTPI ha realizado informes de vital importancia para la comprensión y aceptación de los PIs. Los indígenas al participar en estos han conseguido, por un lado, que los expertos realicen mejor su trabajo y, por otro, asegurarse de que sus puntos de vista, peticiones, recomendaciones y propuestas están presentes en el informe.
En 1989 ECOSOC dio luz verde a la redacción por parte de Miguel Alfonso Martínez de un informe sobre los tratados y acuerdos firmados por los PIs y su potencial para reconducir su relación con los Estados. Esta iniciativa reconocía e impulsaba la vigencia y potencial de los tratados firmados, tal y como han defendido muchos representantes indígenas durante décadas.


Este mismo año, la Convención de Derechos de la Infancia reconocía en su artículo 30 el derecho de los niños indígenas a mantener su cultura, estableciéndose un antes y un después, que rompía con una larga tradición de asimilación y etnocidio. La inclusión de este artículo aportó un marco legal para seguir reivindicando la educación bilingüe. En esta misma línea UNICEF organizó en 2003 un debate sobre los derechos de los niños indígenas. Después, tal y como ha ocurrido con el resto de convenciones mencionadas, las referencias a los PIs han sido constantes en los informes de seguimiento. De hecho, de los informes presentados por el Comité sobre Derechos de la Infancia, nueve hacen referencia a los PIs.
Junto con el paso adelante que supuso la Convención de la Infancia en este mismo año de 1989 se produjo la aprobación del Convenio 169 de la OIT.

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