CUARTO MUNDO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS COMO INSTRUMENTO DE CAMBIO Y RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL 1992-2007

Joseba Iñaki Arregi Orue


4.1 COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y EL RELATOR ESPECIAL PARA ASUNTOS INDÍGENAS


En 1996 la Comisión de DDHH (de aquí en adelante la Comisión) consideró que los asuntos indígenas debían ser materia de su interés y le dedicó el punto 23 de su agenda. Anteriormente la temática indígena ocupaba el escalón más bajo, a nivel de la Subcomisión. La apertura de este nuevo nicho de oportunidad supone un nuevo espacio para la paradiplomacia del Cuarto Mundo. A nivel de la Subcomisión su actividad se ha centrado en los siguientes puntos: 4. (análisis de nuevas situaciones), 5. (racismo), 6. (violaciones de los derechos y libertades humanas), 7. (nuevo orden económico y derechos humanos), 15. (discriminación contra los pueblos indígenas). A nivel del Consejo el 12 (violaciones de derechos humanos), el 17 (informe de la subcomisión ) y el 23 (asuntos indígenas) han sido centro principal de la actividad del Cuarto Mundo. Mediante la participación en estos espacios han conseguido atraer la atención de estos organismos especializados y de los expertos y representantes de gobierno que toman parte en ellos. Todo ello con el objetivo de mejorar los sistemas de protección y garantías de sus derechos.


En 2001 la Comisión aprobó la existencia de un relator especial para los asuntos indígenas . Su nombramiento supone una herramienta más en el entramado de protección y desarrollo de los derechos indígenas. Su labor resulta fundamental en los casos de violaciones de derechos humanos , ya que se debe describir, recabar información e intercambiarla para poder prevenir. Igualmente cuando ocurren violaciones su labor resulta vital para poder generar la legislación necesaria. El Relator cuenta con la capacidad de iniciar acciones y realizar visitas para recabar información.


Los primeros informes del Relator analizaban, por una parte, los problemas generados por los grandes proyectos de desarrollo. Por otro lado su atención se centró en los derechos y libertades fundamentales de los PIs. El segundo informe estuvo dedicado a cuestiones relacionadas con la administración de justicia y el derecho consuetudinario de los PIs. El tercero analizó el sistema educativo y el cuarto de 2006 las reformas constitucionales impulsadas para garantizar los derechos de los PIs.


Las visitas realizadas a distintos países resultan también de gran importancia. Las visitas ofrecen la oportunidad de conocer la realidad local y entrevistarse con representantes gubernamentales, pueblos indígenas, expertos y ONGs. De esta forma es posible contar con información directa y contrastada y remitirla al Consejo. En 2002 se realizaron visitas a Filipinas y Guatemala , en 2003 a México y Chile . En 2004 a Colombia y Canadá . En 2005 Sudáfrica y Nueva Zelanda . En 2006 Ecuador y Kenia . En 2007 a Bolivia . En estos informes el Relator describe las situaciones en las que viven los PIs y realiza sugerencias a todos los organismos y organizaciones que trabajan con los indígenas. Para poder comprobar el nivel de cumplimiento de las sugerencias realizadas a partir de 2005 se realizan actividades de seguimiento .


La existencia del Relator ha supuesto una oportunidad para el Cuarto Mundo de contactar directamente y hacer oír sus quejas además de constituir un nuevo mecanismo para impulsar la defensa de sus derechos.


Las recomendaciones presentadas por el Relator en sus informes anuales se han convertido en un instrumento político de gran importancia para los pueblos indígenas, siendo utilizados para promover la implementación de sus derechos no solo en el ámbito internacional, sino también en el ámbito regional y nacional (Garcia Alix & Borraz, 2006:234).


Si bien los avances experimentados han sido importantes en materia de DDHH no debemos obviar la existencia de importantes tensiones relacionadas con su presencia y sus reivindicaciones que han evidenciado la existencia de un profundo choque entre Estados y PIs. Este grave enfrentamiento es particularmente virulento en el debate en torno a la definición de PIs y a la aprobación de la Declaración.


5. LA OFENSIVA DE LOS ESTADOS EN TORNO A LA DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS


Ente los ejemplos más genuinos de enfrentamiento y tensión entre Estados y PIs destaca la larga polémica en torno a la adopción de la denominación "Pueblos Indígenas" vs. "Poblaciones" que ha protagonizado los encuentros internacionales y las polémicas más reseñadas entre representantes de Estados, organizaciones internacionales, ONGs y PIs. En gran medida los intentos de los Estados en favor de negar la categoría de pueblos chocaron con la realidad certificada por Daes (1993)


Indigenous groups are unquestionably "peoples" in every political, social, cultural and ethnological meaning of this term. . . . . It is neither logical nor scientific to treat them as the same "peoples" as their neighbors, who obviously have different languages, histories and cultures. The United Nations should not pretend, for the sake of a convenient legal fiction, that those differences do not exist".


Tras está polémica se encuentra el miedo de los Estados de que el reconocimiento de su categoría de pueblos suponga la reclamación de todos los derechos que se le reconocen en el Derecho Internacional, incluido el derecho de autodeterminación con resultado de secesión. Además, el miedo de que los derechos reconocidos a los PIs, puedan abrir una caja de Pandora, que despierte las reivindicaciones de diferentes grupos que actualmente son considerados "minorías nacionales", y genere un efecto dominó que quiebre la estabilidad de los Estados existentes.


La otra gran área de enfrentamiento se ha fraguado en torno a la Declaración. La actividad paradiplomática indígena centrada en los DDHH durante años, y hasta su aprobación definitiva en 2007, ha encontrado su principal obstáculo en su incapacidad de forzar la aprobación de la Declaración. Se trata de un documento de mínimos que recoge los diferentes derechos reivindicados por el Cuarto Mundo (McLaughlin, 1995:9). También, se trata de uno de los elementos culminantes del proceso iniciado en 1975. Igualmente, es uno de los objetivos manifiestos de las dos Décadas de las Poblaciones Indígenas aprobadas por la ONU. Y por último, constituye uno de los objetivos del mandato del GTPI.


La Declaración es fruto de la actividad política y paradiplomática indígena y de su esfuerzo por construir un marco mínimo para la protección de los derechos del Cuarto Mundo (Burger, 1999). Además, los PIs han participado de forma activa en la redacción de este instrumento legal que les asegura su protección. La Declaración se ha basado en la participación directa de los representantes indígenas que con su propia voz han realizado las comunicaciones recogidas por el GTPI. No se trata únicamente del fruto del esfuerzo intelectual de expertos, políticos y hombres de leyes. Muy por el contrario, son las propias víctimas de abuso las que han presentado los casos de discriminación y violación de derechos que han sufrido.


This is truly a people's movement and its one of the first true peoples movements within the United Nations system. No one said let's do human rights for indigenous peoples. We kicked down the doors in 1977 and in 1984 the working group was established - the working group on indigenous population…was established in the sub-basement of the least important part of the United Nations in Geneva; they tried to hide us away. For the first time in the history of the U.N. grassroots peoples…without electricity, without plumbing and without any kind of modern conveniences such as telephones and fax machines were going to the United Nations in Geneva and having input into the language of this document. (Lebsock en Burchett, 2006:NET)


Esta participación se ha realizado con el fin de garantizar de la mejor forma posible su seguridad y el cumplimiento de los derechos colectivos e individuales de los indígenas. Se trata por tanto de un caso sin parangón en el sistema internacional en el que los beneficiarios participan de forma activa en la redacción de la Declaración (Burger, 1999).


Además, aún cuando no ha sido aprobada por la Asamblea General, la Declaración constituye un marco de referencia y guía para todos aquellos actores políticos que quieren desarrollar relaciones con los PIs. Es por tanto, una propuesta de mínimos, innovadora y posibilista realizada por las víctimas para responder a las graves violaciones que continúan sufriendo. Este esfuerzo de confianza en la legislación internacional pone de manifiesto la apuesta por este ámbito como fórmula para resolver las graves situaciones que aquejan al Cuarto Mundo.


Además, no constituye, en forma alguna, un reconocimiento a derechos específicos y que no existan en otros documentos internacionales.
La Propuesta de Declaración de las Naciones Unidas, vista en su totalidad y con base en la legislación internacional existente, no establece en su presente estado de elaboración a los «pueblos indígenas» como una categoría que goza de una vasta gama de derechos exclusivos. Si este fuera el caso la cuestión de una definición sería absolutamente fundamental para los alcances y viabilidad de esta Declaración. Los efectos principales del proceso y del texto en sí mismo son más bien el proponer o desarrollar una serie de principios básicos de fundamental importancia, el refutar y desaprobar cierto tipo de argumentos utilizados contra las demandas de los pueblos indígenas, el legitimar las demandas legales y políticas de los pueblos indígenas y el especificar el significado de bien establecidas normas internacionales en contextos especiales que involucran a pueblos indígenas (Kingsbury, 1997:51).
En la Declaración encontramos temáticas de gran interés para los PIs: el derecho de autodeterminación, el derecho a pervivir como pueblos singulares, la protección de la personalidad lingüística, espiritual y cultural de los PIs, la protección y defensa de la propiedad indígena sobre sus tierras y territorios tradicionales y los ecosistemas y la propiedad intelectual y diversidad biológica que en ellos se encuentran. El texto consta de una introducción y 45 artículos divididos en 9 grandes bloques.


El bloque I aborda el derecho de autodeterminación, el derecho a tomar parte en la vida política de los Estados, a la nacionalidad y a estar libre de persecución.
El bloque II se refiere a las amenazas que ponen en peligro la pervivencia de los PIs como realidades culturales singulares. Se mencionan el derecho a la existencia, a la seguridad física y otras propuestas en contra del genocidio y etnocidio.
El bloque III integra las previsiones referidas al mantenimiento de la identidad cultural, religiosa, espiritual y lingüística. Estos artículos pretenden mantener su tradición cultural, costumbres, propiedad intelectual y espiritualidad.
El bloque IV incluye los derechos referidos al mantenimiento de la propia cultura, educación, derecho a la información y mundo del trabajo. La necesidad de desarrollar instituciones de educación y de realizarla en la propia lengua y la posibilidad de reflejar su cultura y expectativas en los textos educativos y materiales informativos.
El bloque V engloba el derecho al desarrollo, a la participación y a otra serie de derechos sociales y económicos.
El bloque VI trata el espinoso tema de los territorios y recursos que en ellos se encuentran. Este grupo recalca la especial relación existente entre territorios y PIs. Los temas de propiedad intelectual, conservación y seguridad ecológica son tratados en este bloque.
El bloque VII desarrolla la creación de un espacio propio de decisión y concreta algunas formas de aplicación del derecho de autodeterminación, nacionalidad, estructuras legales e instituciones, relaciones con otros pueblos y tratados firmados con los Estados.
El bloque VII se refiere a mecanismo para el desarrollo de la Declaración.
El bloque IX aborda el mandato y los límites de la Declaración.
En 1994 la Declaración aprobó el borrador y los representantes indígenas decidieron que el documento tal y como había sido aprobado fuera remitido para su aprobación definitiva a la Asamblea General.
The Draft Declaration is still the only agreement which addresses wholistically most of our concerns, and thus our position that it be passed in its original form (Matthew Coone Come, the Grand Chief of the Grand Council of the Crees, en Tauli-Corpuz, 1999:109).


En 1995 comenzó un largo y tortuoso camino que muestra las tensiones, obstáculos y límites a los que se debe enfrentar la agenda indígena y las resistencias que presenta el sistema internacional de Estados.


5.1 EL GRUPO DE TRABAJO DE LA DECLARACIÓN DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS. UN CONFLICTO EN TORNO A LOS DERECHOS INDÍGENAS


La Declaración encarna una propuesta realizada por naciones dentro de los Estados existentes para redefinir la actual arquitectura internacional en claves de inclusión e integración de la diversidad que representan los PIs.
La irrupción de los pueblos indígenas como sujetos de derechos quiebra el carácter estadocéntrico con el que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ha venido normando a quienes son sujetos colectivos. La irrupción del sujeto pueblos indígenas también supone un reto a la lógica del Derecho Constitucional inhabilitada hasta ahora para cobijar formas jurídicas colectivas y soberanas más allá de la propia realidad del Estado-Nación y del pueblo al que está realidad construida o imaginada se remite (Martínez Bringas, 2006:90).


En esta línea de pensamiento la Declaración defiende mecanismos que garanticen la presencia y faciliten el trabajo internacional del Cuarto Mundo. La propuesta supone integrar y construir desde la diversidad que encarnan los PIs e impulsar una remodelación de los principales organismos internacionales.
Kofi Annan, UN Secretary General, has made a point of his mission in the last two terms, to'democratize' the way the UN goes about its work. That is, leadership is firmly in the hands of the member states, as represented by their delegations, and that other voices - non-governmental voices, specialist voices, indigenous voices - also contribute valuable information in the fora of this institution. Here, in the development of this Declaration, is a case in point. We can all use this process as a model. (Mokhiber, 2006).


Este espíritu de participación se encuentra recogido en el espíritu y la letra de la Declaración, un instrumento para favorecer la reconciliación (Short, 2003) y comenzar un proceso de sanación y trabajo conjunto basado en una legalidad internacional consensuada. Luis Enrique Chavez, presidente del Grupo de Trabajo, reconoce esta contribución indígena que está en la base de la Declaración. El objetivo es establecer un diálogo entre civilizaciones basado en el respeto
The Declaration's ultimate end is to create a new relationship between States and Indigenous Peoples (en Regino & Torres 2006:NET).
Este esfuerzo en establecer las bases para una nueva relación en términos de contribución a la arquitectura de un nuevo orden internacional ha sido también reconocido por Kofi Annan (2002), que valoraba sus contribuciones para la construcción de un mundo mejor.


Indeed, you have rights, needs and aspirations that can and must be addressed by the world Organization. And you have knowledge, vision, values, skills and many other attributes that can help us at the United Nations, and indeed all of humankind, to achieve our long-sought goals of development and peace (en UNO, 2002).
La propuesta de Declaración esta basada en el respeto a los derechos humanos, la universalidad, la igualdad, no discriminación, la interrelación entre los derechos y su indivisibilidad (Anaya, 1999). Además tal y como señala en el Taller Internacional de Patzcuaro (2005:4), el derecho de autodeterminación reclamado por los PIs debe ser interpretado en clave positiva.


Los ponentes resaltaron que el derecho a la libre determinación por parte de los pueblos indígenas debe verse en un contexto positivo, como base del diálogo, catalizador de la participación tardía en el proceso de construcción estatal y como base para la construcción de una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado en términos de socios, lo que fomenta la paz, el desarrollo, la coexistencia y los valores comunes.


Sin embargo, a pesar de las positivas declaraciones que ha cosechado, la realidad es que su aprobación constituye un camino lleno de obstáculos que tiene que superar las reticencias de los Estados. Las reivindicaciones indígenas contenidas en la Declaración han sido consideradas como una amenaza y se han encontrado con la oposición frontal del grupo CANZUS (Canadá, AEB, Australia, Nueva Zelanda), Japón, China Francia, Reino Unido o Rusia . Estos países se niegan abiertamente a reconocer la existencia de derechos colectivos, y consideran al derecho de autodeterminación, así como el control indígena sobre los recursos como límites inaceptables a su soberanía.


Fruto de la postura contraria de los Estados, en 1995 se constituyo el Grupo de Trabajo sobre el Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (de aquí en adelante Grupo de Trabajo) con el objeto por parte de los Estados de volver a abrir el debate sobre la Declaración y conseguir un texto final más acorde con sus intereses. La creación del Grupo de Trabajo ha supuesto un grave retraso en el proceso de adopción. Ante este proceso de revisión los indígenas han mantenido una posición contraria a cualquier revisión o alteración del texto aceptado (Morris, 1994). Sin embargo, el desequilibrio de poder existente entre Estados y PIs ha obligado al Cuarto Mundo a recorrer una senda más arriesgada y posibilista. De no haber participado en este grupo los Estados hubieran votado en la Comisión y Asamblea General a favor o en contra, presentando enmiendas que reflejarían únicamente las posturas estatales. En este escenario, la opinión indígena no hubiera tenido reflejo ni peso alguno. La posibilidad de influir en los gobiernos sería totalmente inexistente en un escenario de este tipo. Es por esto, que los PIs decidieron entrar en un proceso difícil con tensiones constantes y una clara tendencia a limitar el borrador aprobado en 1994.
Desde la creación del Grupo de Trabajo los Estados han utilizado cualquier argucia o procedimiento administrativo para limitar la presencia indígena e intentar debilitar el texto original de la Declaración (Barsh, 1996). Las matizaciones y enmiendas al texto original se han convertido en armas. Además tal y como indica Chavez (2000) desde el principio se intentó romper con la estructura participativa instaurada en el GTPI; y los intentos de limitar la presencia y participación indígena han sido una constante de este Grupo de Trabajo. Los intentos de limitar la presencia fueron inicialmente vehiculados mediante la celebración de reuniones no oficiales entre representantes de Estados que no contaron con presencia indígena (Ibid.). Esta estrategia fue duramente criticada y denunciada por los representantes indígenas.


…Our delegations strongly believe that the methodology which we have seen gathering momentum over the past two years, in which states are being encouraged to enter into closed sessions without the participation of Indigenous Peoples to draft new text, is contradictory and prohibitive to the spirit of partnership and consensus we have all professed. In fact, it takes us further away from the possibility of a consensus which includes both state and Indigenous delegations. It also violates the stated objective of strengthening of new relationships and new partnerships between states and Indigenous Peoples called for by the General Assembly Declaration for the International Decade of the World's Indigenous Peoples, as well as the intention of Commission on Human Rights resolution 1995/32 which calls for the participation of Indigenous Peoples in this process (IITC: 2002).
Otras estrategias como las negociaciones con ciertos líderes indígenas presentadas como "negociaciones" con la representación indígena (Caucus Indígena) fueron estrategias utilizadas para romper la cohesión interna y fomentar la división de los representantes del Cuarto Mundo (Coulter,1997). Este tipo de estrategias diplomáticas consiguieron poner a prueba la unidad indígena y generar importantes contradicciones (Garcia Alix-Borraz: 2006).


Entre los muchos abogados internacionalistas y activistas políticos del Cuarto Mundo, participantes en el desarrollo de la Declaración desde sus borradores iniciales, destaca Coulter que como director del Indian Law Resource Center es uno de los autores que con más claridad ha abordado los obstáculos y sugerido estrategias para garantizar una aprobación por consenso de la Declaración. Este ciudadano de la nación Potawatomi, ha reconocido que el proceso en el que se embarcó el Cuarto Mundo ha sido arduo y difícil debido al desequilibrio de poder existente entre PIs y Estados. Si bien el Cuarto Mundo ha conseguido participar y que los Estados escuchen sus reivindicaciones, el poder último de decisión corresponde a los Estados. Esta realidad supone el límite al "poder moral" del que hablaba Manuel (1974) y marca el límite de la capacidad indígena para influir en los Estados mediante la negociación e información. En los inicios del proceso en un memorando dirigido a los miembros del Caucus Indígena, Coulter (1997), partiendo del reconocimiento de esta realidad, se interrogaba sobre las claves en las que debía tomar parte el Cuarto Mundo. ¿Era conveniente entrar en negociaciones con el Estado?¿Hasta qué punto se podía participar y negociar sin poner en peligro los principios encarnados en la Declaración? ¿Cómo habilitar una negociación que en lugar de cambiar mejore y refuerce el texto original?.
La participación en el proceso ha supuesto cambios en el texto original. Frente a las tesis maximalistas que rechazaban cualquier alteración del texto original han primado las posturas posibilistas basada en una "postura de relación ética". Esta fórmula defendida por el IITC (Coulter, 1997) suponía que los representantes indígenas no realizaban negociaciones ni aceptaban recortes a sus derechos, pero participaban en encuentros con el objeto de informar, educar y trasladar su postura a los Estados. Los debates, según esta postura del Cuarto Mundo, has servido para aclarar posiciones y mejorar el texto, pero sin negociaciones ya que los derechos indígenas no son materia de negociación.

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