DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

1.4. - El Proceso Presupuestario

Definido el presupuesto y los principios que lo inspiran, procede definir el concepto de "proceso presupuestario". Nuevamente encontramos una diversidad de acepciones a las que acogernos, si bien es cierto que existe una estrecha coincidencia entre ellas. Así, por ejemplo, en García Villarejo y Salinas Sánchez (1992, p. 165) el proceso presupuestario se define como una sucesión de fases presupuestarias que se solapan: elaboración, aprobación, ejecución y control. Otros autores, como por ejemplo Palao Taboada (1987, p. 81), hablan de "ciclo" y no de "proceso" presupuestario: "El Presupuesto del Estado pasa durante su vida por diversas fases que se repiten cíclicamente. Pueden distinguirse fundamentalmente las tres siguientes: formación, ejecución y control". En este mismo sentido se manifiesta el profesor De Juan Asenjo (1989, p. 479), según el cual “el presupuesto sigue –debe seguir por prescripción legal- un ciclo vital largo, laborioso y rígido. El recorrido de este ciclo nos ayudará a comprender el carácter profundamente limitativo del proceso presupuestario. Las principales fases de este ciclo son: 1) preparación, 2) discusión y aprobación, 3) ejecución, 4) rendimiento de cuentas y control”.

Podemos, por tanto, definir el proceso presupuestario como el conjunto de actividades que tienen como razón de ser el presupuesto y que van desde su preparación hasta el examen de su liquidación por las entidades y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.

En la configuración y el desarrollo concreto del proceso presupuestario inciden dos grandes tipos de factores: los de naturaleza económica y los de naturaleza político - institucional.

Los factores de naturaleza económica han sido tradicional objeto de estudio de la Teoría Económica, existiendo una vasta literatura que va desde problemas metodológicos asociados a la medición de las magnitudes presupuestarias, hasta trabajos acerca del impacto macroeconómico de la actividad financiera de los Gobiernos . En definitiva, estamos haciendo referencia al "encaje" que en el proceso presupuestario tienen las tres grandes funciones que, según Musgrave (1959), tiene el presupuesto: asignación de recursos, estabilización de la economía y redistribución de la renta.

Los factores de naturaleza político - institucional hacen referencia al modo en que el ambiente institucional en el cual se desarrolla el proceso presupuestario influye en la determinación del nivel de la actividad financiera de las Administraciones Públicas, tanto por el lado de los gastos como por el lado de los ingresos. En este sentido cobra especial importancia la identificación de los sujetos participantes en las distintas fases del proceso presupuestario y sus preferencias, así como las estructuras orgánicas que los ligan y los conflictos y relaciones de poder que se establecen entre aquellos. De hecho, en el análisis de las instituciones presupuestarias se concibe "el presupuesto como locus de resolución de conflictos, y el proceso presupuestario, como mecanismo constitucional de estructuración y resolución de disputas, y cauce para llegar a acuerdos" . En este ámbito las principales líneas de investigación se inician con los trabajos de Buchanan (1958, 1960, 1967) en lo que se ha dado en llamar la Teoría de la Elección Pública, con importantes derivaciones acerca de la incidencia que en el desarrollo del proceso presupuestario tienen los burócratas [por ejemplo, Williamson (1964), Tullock (1965), Niskanen (1971a, 1971b) o Wildavsky (1975)], el ciclo político - económico [por ejemplo, Downs (1957, 1960), Nordhaus (1975), Lindbeck (1976) o Frey (1978, 1979)] o los sistemas de votación del presupuesto [por ejemplo, Olson (1965) o Buchanan (1968) ].

En cuanto a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la mayor parte de los trabajos de investigación existentes o bien son análisis de la evolución de la estructura o la coyuntura económica, o bien se refieren a la convergencia económica regional, o bien se centran en el recurrente y siempre polémico asunto de la financiación autonómica: poco hay relativo a la organización presupuestaria de nuestra Comunidad Autónoma o acerca del impacto económico de las Administraciones Públicas . Además, la ausencia de una verdadera política de compilación, homogeneización y difusión de los datos de naturaleza presupuestaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia supone un grave problema en sí mismo para cualquier investigador, tal y como podrá comprobarse en páginas posteriores .