DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.1.4. - Modificaciones Presupuestarias y Discrecionalidad

Un aspecto fundamental de la gestión presupuestaria es el papel desempeñado por las modificaciones presupuestarias. Su régimen, cuya evolución pormenorizada hemos tenido ocasión de comprobar más arriba, es una pieza imprescindible para configurar el mapa de normas de procedimiento que integran el proceso presupuestario autonómico.

Para una valoración global de la importancia de las modificaciones presupuestarias, y de su posible impacto en el déficit público, comenzaremos por examinar su evolución en términos cuantitativos en los sucesivos presupuestos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Para ello hemos comparado, para cada año, el importe total de las modificaciones con el presupuesto inicial de gastos respectivo. La razón por la que establecemos la comparación con el presupuesto inicial, y no con el presupuesto definitivo o el presupuesto ejecutado, es sencilla: en el presupuesto inicial se plasma la voluntad del legislador y en ese sentido es una magnitud más "homogénea" que el presupuesto definitivo (afectado por las propias modificaciones presupuestarias) o el presupuesto ejecutado.

En cuanto al volumen de las modificaciones debe advertirse que, para aquellas que tienen un importe negativo (bajas por anulación de créditos), se ha tomado el valor absoluto, mientras que para aquellas que no alteran el volumen total del presupuesto (transferencias de crédito, redistribuciones y habilitaciones) hemos computado tan solo el "lado" positivo de las modificaciones, para evitar duplicar su importe y con ello, sesgar al alza su impacto presupuestario.

Estos resultados se exponen en el Cuadro 36 y los hemos representado en el Gráfico 25 y en el Gráfico 26. En la segunda columna del Cuadro 36 hemos consignado el importe total de las modificaciones presupuestarias en valores absolutos de cada año, en la tercera columna hemos registrado el importe del presupuesto inicial de gastos y en la cuarta el importe relativo de las modificaciones presupuestarias como porcentaje del presupuesto inicial de gastos.

La primera característica a destacar es el elevado impacto que han tenido las modificaciones en los sucesivos ejercicios presupuestarios: tal y como puede verse en el Cuadro 36, por término medio las modificaciones de crédito han representado el 36´0% del presupuesto de gastos inicialmente aprobado, llegando en numerosas ocasiones a superar el 50% (años 1983, 1985, 1986, 1988, 1989, 1993 y 2002). Es decir, el presupuesto que maneja el poder ejecutivo es significativamente distinto (en lo cualitativo y en lo cuantitativo) del aprobado por el legislador.

La segunda característica es la tendencia creciente en el importe nominal de las modificaciones, tendencia que en términos relativos se ve enmascarada por el mayor ritmo de crecimiento que registra el volumen total del presupuesto de gastos (ver Gráfico 25).

Ambas características indican que en la historia presupuestaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha sido (y es aún hoy día) práctica común recurrir a las modificaciones presupuestarias, de modo que el presupuesto del que finalmente dispone el poder ejecutivo difiere sustancialmente del aprobado por el legislador, tanto en su importe como en su distribución.

¿Podemos identificar algún patrón de comportamiento en las modificaciones presupuestarias en función de criterios institucionales? Dos son los criterios institucionales que hemos identificado:

a) La entrada en vigor de la LHRM.

b) La ideología del Gobierno en el poder.

La entrada en vigor de la LHRM supuso dotar de estabilidad al sistema normativo que soporta el proceso presupuestario en la Región de Murcia. La ideología del Gobierno en el poder trata de discriminar entre los Gobiernos de izquierda (1983 - 1995) y los Gobiernos de derecha (1996 - 2003).

En el Cuadro 37 hemos registrado, para cada uno de los criterios antes enunciados, la participación de las modificaciones presupuestarias en el Presupuesto Inicial .

Atendiendo a los datos del Cuadro 37, llama la atención en primer lugar el elevado impacto que las modificaciones presupuestarias han representado en el presupuesto en el periodo abarcado por nuestro estudio: entre los años 1983 y 2003, las modificaciones efectuadas han representado, por término medio, el 35´0% del presupuesto inicialmente aprobado. Grosso modo, ello implica que más de la tercera parte del presupuesto ejecutado no se corresponde, ni cuantitativa, ni cualitativamente, con lo inicialmente aprobado por la Asamblea Regional de Murcia. De este modo, se relativiza la importancia de la fase de elaboración presupuestaria que analizamos en el epígrafe anterior. En otras palabras, el presupuesto sigue inmerso en un proceso de elaboración más allá de los límites legalmente establecidos para su elaboración debate y aprobación. El debate legislativo que tiene lugar en el último trimestre del año es tan sólo un momento (importante sin duda) en la secuencia que nos conduce hacia el "verdadero" presupuesto.

Atendiendo a los criterios de delimitación anteriormente enunciados, podemos tratar de inferir si el recurso a las modificaciones presupuestarias ha registrado cambios significativos en función de los mismos. En realidad, los criterios considerados permiten dividir el periodo de estudio en fases que se solapan parcialmente y ello dificulta la imputación de las causas de cambio de patrón. Para clarificar el impacto de los elementos citados en el déficit público, hemos estimado un modelo lineal sencillo, con dos dummys que se identifican cada uno de aquellos. Partimos de un modelo lineal:

[5.]

donde es el valor de las modificaciones presupuestarias en el ejercicio en proporción al presupuesto inicial de gastos; es una dummy representativa de la existencia (inexistencia) de la ley presupuestaria autonómica y que toma el valor 1 para y el valor 0 para . La variable es una dummy representativa de la ideología del Gobierno regional, tomando el valor 0 para (Gobiernos del PSOE) y el valor 1 para (Gobiernos del PP).

En el Cuadro 38 hemos representado el resultado de estimar tres modelos econométricos sencillos. El primero de ellos (1) se corresponde íntegramente con la expresión [5]. Los restantes modelos son el resultado de mantener una sola dummy en la expresión [5]. El objetivo de las estimaciones realizadas es simplemente, discriminar el papel de las variables institucionales seleccionadas en el recurso a las modificaciones presupuestarias.

La estimación (3) es la que mejores resultados cualitativos ofrece e incluye como variable explicativa la dummy relativa a la aprobación de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia que tuvo lugar en 1990. Su poder explicativo es superior al de las estimaciones alternativas en las que se tienen en cuenta, conjuntamente o por separado, el cambio del partido en el poder. Esta última variable (coeficiente ) ni siquiera resulta significativa al nivel de confianza . Como puede comprobarse, el signo del coeficiente es negativo: con la aprobación de la LHRM se reduce significativamente el recurso a las modificaciones presupuestarias, especialmente en el caso de las ampliaciones de crédito, tal y como hemos tenido ocasión de comentar. En este sentido, no cabe duda que la normalización institucional que se produjo con la LHRM modificó sustancialmente el modo de gestionar el presupuesto, reduciendo en 29´94 puntos el peso de las modificaciones en el presupuesto inicial de gastos.

En una perspectiva cualitativa, en el Cuadro 39 podemos comprobar como se modificó la estructura de las modificaciones presupuestarias como consecuencia de la entrada en vigor de la LHRM. Las incorporaciones de crédito, el tipo más empleado hasta la entrada en vigor de la LHRM (53´9% del total) pasaron a ocupar un papel marginal (6´8%). Por el contrario las generaciones de crédito y, sobre todos, la transferencia de crédito adquirieron una relevancia especial, convirtiéndose éstas en el tipo más relevante después de la entrada en vigor de la LHRM.

Buena parte de las modificaciones presupuestarias refleja exclusivamente la voluntad del poder ejecutivo, de modo que actúa como mecanismo para alterar el equilibrio de poderes en el proceso presupuestario a favor de este.

Para ponderar esta afirmación hemos tratado de establecer dos categorías de modificaciones presupuestarias, clasificándolas en función del papel que el poder legislativo y el poder ejecutivo juegan en las mismas.

Por un lado tendríamos aquellas modificaciones presupuestarias que inequívocamente se aprueban en el ámbito legislativo al ser la Asamblea Regional de Murcia el órgano que las aprueba (créditos extraordinarios y suplementos de crédito), o bien no deja al ejecutivo más margen que el de ampliar el alcance cuantitativo de una política preestablecida por el legislativo (ampliaciones de crédito). A esta categoría la hemos denominado modificaciones presupuestarias no discrecionales.

En el extremo opuesto tenemos lo que hemos denominado modificaciones presupuestarias discrecionales: son aquellas cuya aprobación depende exclusivamente de la voluntad del poder ejecutivo, de modo que pueden dar lugar a una transformación sustancial (tanto cuantitativa como cualitativa) de las preferencias políticas expresadas por el órgano legislativo al aprobar el presupuesto. Aquí hemos incluido las generaciones de crédito, las transferencias de crédito y las bajas por anulaciones de crédito .

En realidad, hay dos tipos de modificaciones (las incorporaciones de remanente de crédito y las bajas por anulación de créditos) en los que la calificación de la discrecionalidad plantea serios problemas tanto de naturaleza metodológica como conceptual.

En las incorporaciones de remanente de crédito hallamos, en apariencia, una fuerte discrecionalidad: el legislador establece como principio general la anulación de aquellos créditos que al finalizar el ejercicio presupuestario no hayan quedado afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas, estableciendo a continuación un catálogo de créditos potencialmente incorporables y otros de obligada incorporación. A partir de ahí las incorporaciones se podrían considerar como una acción discrecional del poder ejecutivo. Sin embargo, un planteamiento tan inmediato como este es engañoso: la posibilidad de efectuar incorporaciones requiere la existencia de remanente de crédito, remanente que podría obedecer, entre otras razones, a una acción deliberada de no-ejecución del presupuesto por parte del Gobierno. Esa no-ejecución se convalida en el momento en que pudiendo incorporar el remanente al año siguiente, el ejecutivo decide no hacerlo, de modo que la discrecionalidad consistiría en la omisión de la incorporación. Nótese, por ejemplo, el tratamiento dado por la LHRM a la incorporación de los créditos extraordinarios aprobados en los dos últimos meses del ejercicio presupuestario y no ejecutados: el Consejero de Hacienda dispone de potestad discrecional para proceder o no a dicha incorporación, esto es, puede, mediante la omisión de la incorporación, dejar sin eficacia una norma jurídica con rango de Ley. ¿No es eso discrecionalidad? Este carácter dicótomo de las incorporaciones de remanentes de crédito nos ha llevado a excluir las incorporaciones del montante de las modificaciones discrecionales.

En cuanto a las bajas por anulación, su particularidad reside en que han sido utilizadas indistintamente por el poder legislativo y el ejecutivo, de modo que sólo podemos considerar discrecionales las bajas efectuadas por este último sin que medie mandato legislativo. Por ello hemos excluido del cómputo total de modificaciones presupuestarias discrecionales aquellas bajas efectuadas directamente por Ley .

Hechas estas aclaraciones, en el Cuadro 40 hemos registrado los datos correspondientes a las modificaciones discrecionales en comparación con el presupuesto inicial de gastos y el total de modificaciones potenciales. Como puede comprobarse en dicho cuadro, y en el Gráfico 27, la discrecionalidad es una característica cada vez más relevante en el sistema de modificaciones presupuestarias: en el conjunto del periodo 1983 - 2003, el 62´5% de las modificaciones efectuadas tuvieron carácter discrecional. Además, se aprecia la importancia creciente de las mismas. Ello implica una sustitución del papel del legislador en el proceso de reelaboración del presupuesto que tiene lugar una vez aprobado este en la fase legislativa.

En el Cuadro 40 podemos identificar ejercicios presupuestarios en los que la actividad discrecional del Gobierno regional ha sido especialmente activa: se trata de los ejercicios 1986, 1993, 1994, 1995, 1996, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, en todos los cuales se han superado el 50% sobre el total de modificaciones. El elevado importe de las modificaciones del año 1986 se explica por el proceso de reorganización administrativa llevado a cabo en ese ejercicio y que en el ámbito presupuestario se tradujo en un cuantioso importe de transferencias de crédito. En el año 1989 el elevado grado de discrecionalidad obedece, nuevamente, a las elevadas transferencias de crédito, originadas por la reorganización administrativa llevada a cabo , así como al cambio de aplicación presupuestaria de los fondos destinados a financiar la instalación de General Electric Plastics España . En el año 1993 se suprime la Agencia Regional de Medio Ambiente y, como resultado de la correspondiente reorganización administrativa, se produce un voluminoso caudal de transferencias de crédito. En cuanto al ejercicio 2002 y 2003, el elevado porcentaje de modificaciones discrecionales corresponde a la culminación del proceso negociador de transferencias sanitarias.

Al igual que sucediera con las modificaciones globalmente consideradas, podríamos interrogarnos acerca del impacto de la aprobación de la LHRM y de la alternancia política en el recurso a la discrecionalidad. Es decir, ¿ha contribuido la aprobación de la LHRM a aumentar o reducir el carácter discrecional de las modificaciones presupuestarias? ¿puede afirmarse que los gobiernos del PSOE mantuvieron una pauta distinta de discrecionalidad en comparación con los del PP? Planteamos para ello un modelo similar al de la ecuación [5], sólo que ahora empleamos las modificaciones discrecionales en relación al presupuesto inicial en vez de todas las modificaciones . Además, dicha variable aparece retardada un período porque el estudio previo de autocorrelación así lo aconseja. El modelo es pues:

[5b]

Como se aprecia en el Cuadro 41, las estimaciones (2) y (3) indican que ni la aprobación de la LHRM ni la alternancia del partido en el poder resultan ser variables significativas en la explicación del creciente peso de las modificaciones presupuestarias.

¿Qué podemos decir acerca de la relación entre las modificaciones presupuestarias y el déficit público? En el Cuadro 42 remos registrado los datos del déficit público correspondientes a cada fase del presupuesto. El déficit público "inicial" es el que se calcula a partir del Presupuesto Inicial, esto es, el presupuesto aprobado por la Asamblea Regional de Murcia. El déficit público "ejecutado" es el que se calcula con el presupuesto ejecutado, esto es, con derechos liquidados y obligaciones reconocidas. Finalmente, el déficit público "definitivo" es el que se obtiene del presupuesto definitivo, es decir, del resultante de sumar al presupuesto inicial las modificaciones presupuestarias.

Como puede comprobarse en el Cuadro 42 y en el Gráfico 28, el déficit público ejecutado es sistemáticamente inferior al inicialmente presupuestado (salvo en los años 1985, 1986, 1991 y 1994). ¿Contradice este hallazgo la opinión generalizada de que las modificaciones presupuestarias son fuente de indisciplina fiscal? En realidad, para comprobar el impacto directo de las modificaciones presupuestarias en el déficit público, deberíamos tener en cuenta el Presupuesto Definitivo y compararlo con el Presupuesto Inicial ya que su diferencia es, precisamente, el volumen de modificaciones presupuestarias.

En el Cuadro 43 hemos representado la evolución del déficit público a través de las distintas fases por las que pasa el presupuesto. La desviación observada en el déficit público entre las fases de aprobación y ejecución del presupuesto pude escribirse como:

[6.]

siendo el déficit público resultante del Presupuesto Inicial, y el déficit público que se observa en el Presupuesto Ejecutado. Si sumamos y restamos a la expresión anterior el déficit público del Presupuesto Definitivo, , obtenemos:

[7.]

La expresión mide el cambio operado en el déficit público a lo largo del proceso presupuestario, esto es, la diferencia entre su valor inicial y su valor ejecutado. La expresión mide el déficit público inducido por las modificaciones presupuestarias, es decir, la diferencia entre el déficit público del Presupuesto Inicial y el déficit público del Presupuesto Definitivo, presupuesto este último que incorpora las correspondientes modificaciones. Finalmente, la expresión mide el efecto de la ejecución presupuestaria sobre el déficit público del Presupuesto definitivo. En todos los casos un importe positivo significa que el déficit público se reduce, mientras que un importe negativo implica que se incrementa.

Como puede apreciarse en el Cuadro 43, hasta 1992 las modificaciones presupuestarias fueron crecientemente deficitarias, en el sentido de acrecentar significativamente el déficit público del Presupuesto Definitivo en comparación con el resultante del Presupuesto Inicial . Paralelamente, en la fase de ejecución presupuestaria se corregían esos excesos gracias a la no-ejecución de gasto público (fundamentalmente gasto en inversiones), compensando así el déficit público adicional inducido por las modificaciones presupuestarias. De ese modo, salvo en los años 1985, 1986 y 1991, el presupuesto ejecutado conllevaba un déficit público inferior al inicialmente presupuestado.

El ejercicio de 1993, el año de la Ley de Ajuste, supone un punto de ruptura en el impacto de las modificaciones presupuestarias en el déficit público. Ese año las modificaciones presupuestarias están claramente orientadas a la reducción del déficit público aportando una minoración de 1.049 millones de pesetas en dicha magnitud.

Durante los años 1994 y 1995 (etapa de ajuste presupuestario) las modificaciones presupuestarias tienen un impacto mínimo en el déficit público (-32 y +95 millones respectivamente) y es a partir de 1996 (etapa de consolidación del equilibrio) cuando nuevamente se activa la dinámica de modificaciones presupuestarias deficitarias. Y del mismo modo, en la ejecución presupuestaria se logra eliminar el efecto de aquellas sobre el déficit público, lográndose en todos los años que el déficit público de ejecución sea notablemente inferior al inicialmente aprobado,

En el Gráfico 29 hemos comparado el déficit inicial con el déficit definitivo, pudiendo comprobarse que en todo el periodo anterior a la Ley de Ajuste de 1993, las modificaciones presupuestarias eran generadoras de déficit público adicional, y vuelven a serlo, aunque en menor medida, en la fase de consolidación del equilibrio. Ocurre, sin embargo, que el presupuesto de gastos definitivo no llegaba a ejecutarse en su totalidad, de modo que en el proceso de ejecución del presupuesto es el déficit público inducido por las modificaciones presupuestarias quedaba anulado.