DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

2. - DÉFICIT PÚBLICO, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PROCESO AUTONÓMICO

2.1. - Las Instituciones Presupuestarias y la Investigación del Déficit Público

Puede afirmarse, siguiendo a Fuentes Quintana (1985, p. 204), que las investigaciones acerca del déficit público se agrupan en cuatro grandes áreas:

a) Los hechos, esto es, la identificación y medición del déficit público.

b) Las causas que han originado la aparición y persistencia del déficit público.

c) Los efectos, principalmente macroeconómicos, que el déficit público tiene sobre la economía.

d) Las actitudes frente al déficit público y las posibles soluciones.

Como advierte el propio Fuentes Quintana (1985, p. 204), "el capítulo del déficit público se ha ido poblando progresivamente de una literatura desbordante y escasamente pacífica, pues no sólo son cada vez más los trabajos que al déficit se refieren, sino también son muchos los aspectos y los tópicos en que dominan el desacuerdo y la discusión más bien que el consenso y la coincidencia doctrinal". Obviamente los cuatro debates a los que se refiere Fuentes Quintana están estrechamente interrelacionados, si bien, por razones operativas, han de ser objeto de tratamiento separado: sin una correcta medición del déficit público es imposible tratar de identificar sus efectos macroeconómicos; si no conocemos las causas que lo originaron, difícilmente podremos prescribir una política adecuada para su control o eliminación; desconociendo sus efectos desconocemos si estamos o no ante un problema que merezca articular política alguna, y, finalmente, si desconocemos las posibilidades de intervención política y económica frente al déficit, probablemente carezca de sentido (al margen de las pretensiones de erudición) tratar de realizar medición alguna.

Atendiendo a dicha advertencia, y teniendo en cuenta que diecinueve años después de haber sido efectuada sigue plenamente vigente, hemos de aclarar que no es nuestra pretensión resolver ninguno de los cuatro debates inicialmente señalados. Teniendo en cuenta que poco o nada se ha escrito sobre la materia en cuestión en relación con la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fijamos nuestra modesta pretensión en identificar y analizar, siquiera sea parcialmente, los hechos y su conexión con los aspectos institucionales del proceso presupuestario.

En relación con los hechos, el problema radica en la existencia de múltiples definiciones del déficit público en función de diversos criterios delimitadores: según los criterios que se adopten en cada caso, se llegará a mediciones distintas del déficit público. Concretamente Fuentes Quintana (1985) se refiere a cinco criterios de delimitación:

1. La amplitud o cobertura de la medida, es decir, qué sujetos y qué operaciones son tenidas en cuenta en el cálculo del déficit público.

2. El sistema de contabilización de ingresos y gastos públicos, distinguiendo entre criterio de devengo y criterio de caja.

3. La separación o no de los cambios discrecionales y automáticos en las operaciones con incidencia en el déficit público.

4. La identificación de la incidencia de la inflación en el déficit público.

5. La separación de los elementos transitorios y los elementos estructurales del déficit público.

Atendiendo a los criterios anteriores, Fuentes Quintana (1985, p.210) recomienda que el análisis del déficit público se efectúe teniendo en cuenta al menos tres magnitudes:

1. El Déficit Público Efectivo, que es la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas en términos de Contabilidad Nacional.

2. La Variación Neta de Pasivos Financieros, "de indispensable aplicación cuando el endeudamiento público tienda a aumentar por la variación de activos y pasivos financieros y no por el saldo de las operaciones no financieras" .

3. El Déficit Público Estructural, que nos permite discriminar entre el componente discrecional y el automático en la actividad financiera.

En un sentido análogo Bléjer y Cheasty (1991) advierten que no existe una única definición de déficit público a la que el investigador pueda acogerse despreocupadamente, dado que definiciones distintas dan lugar a mediciones distintas y, en consecuencia, podría llegarse a conclusiones divergentes de modo infundado partiendo de la misma realidad presupuestaria. A pesar de las discrepancias metodológicas, existen algunas características básicas que cualquier definición de Déficit Público debe reunir. En particular Bléjer y Cheasty (1991, p. 4) citan las siguientes: “Las medidas del déficit fiscal deben especificarse en tres dimensiones: a) el déficit ha de definirse para un sector público de una cobertura dada; b) deben delinearse la cobertura, o tamaño, del sector público y su composición; y c) hay que identificar el horizonte temporal pertinente para estimar la magnitud del déficit. Los temas abarcados por esas tres clases de medición han generado un sustancial volumen de estudios, los cuales, tomados en conjunto, representan una metodología para estimar el alcance real de la política presupuestaria”.

En cuanto a la investigación de las causas del déficit público, y siguiendo a Fuentes Quintana (1985, p.223), tres son los grupos de teorías en que pueden clasificarse. De una parte encontramos la Teoría Normativa de la Hacienda Pública, que justifica el déficit público como resultado de la necesidad de intervención estatal en la economía que tiene lugar como consecuencia de los fallos del mercado, dando lugar a la conocida trilogía "asignación - estabilización - redistribución" a la que nos referimos en la página 18. Por otra parte, la explosiva evolución del déficit público en las décadas de los 70 y 80 dio paso a una creciente insatisfacción entre los economistas al dejar sin respuesta aspectos centrales del debate macroeconómico. Esa insatisfacción sirve de acicate a la Teoría Positiva de la Hacienda Pública, basada en los fallos del sector público: el déficit público se concibe como efecto no deseado de las imperfecciones de los procesos democráticos de elección social que, aun en ausencia de fallos de mercado que justifiquen la intervención estatal, dan lugar a la aparición del déficit público, básicamente debido al comportamiento de los sujetos que intervienen en el proceso (políticos, burócratas y votantes). Finalmente, un tercer grupo de investigaciones agrupadas bajo el denominador común de Teoría de la Crisis Fiscal del Estado, vincula el déficit público a las tendencias de largo plazo que dominan el desarrollo capitalista, como "las tendencias radicales hacia el igualitarismo, o una degradación del poder fiscal en una democracia" , amén de las teorías marxistas sobre la dimensión fiscal de la crisis general del capitalismo.

"¿Por qué observamos grandes y persistentes déficit en tiempo de paz, y por qué ahora? ¿Por qué observamos grandes deudas en ciertos países y no en otros?" …"¿Hasta qué punto las instituciones presupuestarias explican los resultados políticos y, en particular, el equilibrio presupuestario?…¿Pueden explicar las instituciones presupuestarias por qué ciertos países con elevadas deudas encuentran mayores dificultades que otros para el ajuste? ¿Cuáles son los procedimientos presupuestarios más eficaces para asegurar la responsabilidad fiscal?" . Las anteriores son algunas de las cuestiones a las que no se puede responder satisfactoriamente desde un enfoque económico tradicional, ignorante de los elementos institucionales, esto es, considerando a los Gobiernos como planeadores benévolos que se limitan a calcular y plasmar en el presupuesto la combinación óptima de las funciones musgravianas (asignación, estabilización y redistribución de la renta). Así, la insatisfacción intelectual generada por la incapacidad de explicar los crecientes y persistentes déficit públicos han reforzado el protagonismo de modelos que se inscriben en el ámbito de la Teoría Positiva de la Hacienda Pública. Dichos modelos admiten diversas clasificaciones; Alesina y Perotti (1995, p. 237) por ejemplo establecen la siguiente clasificación, aunque pueden encontrarse otras alternativas :

a) Modelos de oportunismo político e ilusión fiscal.

b) Modelos de redistribución intergeneracional.

c) Modelos de utilización estratégica de la deuda pública.

d) Modelos de conflicto social o partidista.

e) Modelos de intereses geográficamente dispersos.

f) Modelos de instituciones presupuestarias.

En los modelos de oportunismo político, el déficit público se explica por la incapacidad de los ciudadanos de identificar el verdadero coste fiscal del gasto público, gasto cuyos beneficios sí son percibidos por los ciudadanos - votantes. Esa situación de "ilusión fiscal" es utilizada por los políticos en el poder para tratar de permanecer en él ganándose la adhesión de los votantes financiando el gasto público mediante déficit .

Los modelos de redistribución intergeneracional explican el déficit público por la asimetría que existe entre la generación que percibe los beneficios del gasto publico y la generación que soporta su coste. Si el gasto es financiado incurriendo en déficit, la generación actual (votantes) disfruta de los beneficios del gasto mientras que el coste es compartido con generaciones futuras. En ausencia de solidaridad intergeneracional existirán fuertes incentivos para expandir el gasto y el déficit público hoy a costa de las generaciones futuras .

En los modelos de utilización estratégica de la deuda pública, el déficit aparece como una herramienta que permite al partido gobernante limitar la capacidad de actuación de los Gobiernos futuros, elevando el gasto público actual por encima del óptimo y, en consecuencia, trasladando al futuro las preferencias del Gobierno actual y limitando la capacidad de actuación del futuro Gobierno . La Teoría del Ciclo Político ofrece una explicación alternativa de la utilización estratégica del déficit público: la proximidad de las contiendas electorales lleva a los políticos en el poder a elevar el gasto público por encima de su nivel óptimo para generar apoyo electoral entre los beneficiarios del gasto público. En este caso la utilización estratégica de la deuda no persigue condicionar la acción de futuros Gobiernos sino evitar la derrota del Gobierno en el poder, lo cual requiere cierto grado de "miopía" entre el electorado , incapaz de percibir que tras la contienda electoral se producirá un ajuste presupuestario compensador de la expansión presupuestaria pre-electoral.

Los modelos de conflicto social (entre grupos de presión que pretendan influir en el Gobierno) o partidista (en el seno del propio Gobierno) indican como los conflictos en el seno de los partidos o grupos gobernantes condicionan el modo en que los Gobiernos responden a perturbaciones económicas. El desacuerdo respecto al alcance, distribución o efectos de incrementos tributarios llevan a los gobernantes a emplear el endeudamiento como instrumento de respuesta frente a la incapacidad de reducir el déficit .

Los modelos basados en los intereses geográficamente dispersos no hacen referencia directa a los déficit sino al gasto público. Concretamente, explican la tendencia a la expansión del gasto público debido a la no correspondencia entre el ámbito geográfico de decisión (y disfrute) del gasto público y el ámbito geográfico de financiación del mismo. Cuanto mayor sea el número de legisladores y de circunscripciones mayor será el volumen de gasto público .

Frente a los modelos anteriores, se va abriendo paso la idea de que las instituciones presupuestarias tienen una elevada influencia en la determinación y en la evolución del déficit público: si en una sociedad democrática existe (por cualquiera de las diversas razones que se han apuntado) un fuerte sesgo en favor de la expansión del gasto y el déficit público, la eficiencia en la actividad financiera del sector público requerirá de normas que neutralicen esa tendencia, limitando la discrecionalidad de los sujetos que participan en el proceso presupuestario. Las instituciones presupuestarias son, empleando la terminología de Alesina y Perotti (1996, p. 256), "el conjunto de normas conforme a las cuales se preparan, se aprueban y se ejecutan los presupuestos", es decir, el soporte jurídico o normativo del proceso presupuestario, pudiendo revestir incluso rango constitucional. Las instituciones presupuestarias ocupan un papel central en las actuales investigaciones acerca del déficit público: al condicionar el modus operandi de los sujetos que intervienen en el proceso presupuestario, su análisis puede ayudarnos a comprender el devenir de la actividad financiera en una Administración concreta.

Como señala Kopits (2001), la necesidad de conferir mayor credibilidad a las políticas macroeconómicas, especialmente en aquellos países que se han enfrentado al reto de la integración económica (por ejemplo, el caso de la Unión Europea) y en las economías denominadas "emergentes" (Argentina, Brasil, etc.), ha provocado el auge de las "instituciones presupuestarias", normas que, en última instancia, persiguen limitar la acción discrecional de los Gobiernos que, particularmente en el caso de regímenes políticos democráticos, se sienten abocados a implementar políticas fiscales sesgadas hacia el déficit público. Como indica Annett (2002, p. 8), "para contener el gasto y la presión sobre el déficit ocasionado por las ineficiencias políticas, los países industriales han cambiado el rumbo hacia las reformas institucionales, tales como la adopción de normas de procedimiento o metas fiscales, mejorando la transparencia fiscal, e implementando reformas presupuestarias" . En resumidas cuentas, dotar de transparencia al proceso presupuestario y de credibilidad a la política fiscal es lo que se persigue mediante las instituciones presupuestarias.

De acuerdo con el análisis de Alesina y Perotti (1996), Von Hagen (1991, 1992) y Von Hagen y Harden (1994), podemos afirmar que existen dos grandes categorías de instituciones presupuestarias: las normas de procedimiento (o modelo anglosajón) y las normas que prescriben objetivos numéricos (o modelo continental).

Las normas de procedimiento, también denominadas instituciones de modelo anglosajón por ser las que priman en el Reino Unido, Australia o Nueva Zelanda, regulan las cuatro fases habituales del proceso presupuestario (elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto) y, aunque el caso más típico es el de las "leyes presupuestarias", en un sentido abierto hacen referencia a cualquier norma que pueda incidir, por razones de procedimiento, en el proceso presupuestario.

En cuanto a las normas que prescriben objetivos numéricos (conocidas como fiscal rules, o instituciones de ámbito continental), el caso típico es la "ley de presupuesto equilibrado", aunque, en general, se incluiría cualquier norma que limite cuantitativamente el presupuesto, siendo lo más habitual establecer límites bien al nivel de deuda, bien al déficit público.

En las investigaciones acerca del déficit público, la virtud explicativa de las instituciones presupuestarias radica en la "exogeneidad" de las mismas, es decir, en la mayor dificultad de cambiar las normas presupuestarias en relación con la facilidad de modificar del propio presupuesto. Ello no quiere decir que el cambio en las instituciones presupuestarias invalide su capacidad explicativa, pero ciertamente la limita: las instituciones presupuestarias han de evolucionar en el tiempo, pero previsiblemente lo harán con una frecuencia menor de lo que lo hacen los propios presupuestos. Como indica Alesina y Perotti (1996, p. 256), "dado que cambiar las instituciones resulta costoso y complicado, las que ya existen tienen que ser muy insatisfactorias para que merezca la pena cambiarlas". Es decir, exogeneidad es una característica deseable en las instituciones presupuestarias, pero exogeneidad no implica inmutabilidad.

En este sentido, resulta obligado hacer una importante matización: las "leyes de presupuestos", al contrario que las "leyes presupuestarias", no se consideran incluidas en la categoría de las instituciones presupuestarias. En sentido estricto las leyes de presupuestos no son otra cosa que uno de los documentos resultantes del proceso presupuestario, una relación detallada de ingresos y gastos y, en ese sentido, carecen de la nota de "exogeneidad" a la que acabamos de referirnos. Sin embargo, la realidad es muy distinta: el presupuesto, como documento, es mucho más que una relación detallada de ingresos y gastos, y ha servido, como tendremos oportunidad de comprobar, como soporte legal para la regulación del proceso presupuestario. En el caso concreto de la Región de Murcia, la tardanza en aprobar una ley presupuestaria autonómica ha consolidado el protagonismo de las leyes presupuestarias como instrumento de regulación del proceso presupuestario a lo largo de una década. De ahí se deriva una importante consecuencia: las leyes de presupuestos van a tener un potencial explicativo de primer orden en el análisis institucional del proceso presupuestario, potencial que desperdiciaríamos absurdamente si nos atuviéramos de modo estricto y descontextualizado al concepto de instituciones presupuestarias.

Las instituciones presupuestarias concretas determinan las políticas fiscales concretas debido a la naturaleza conflictiva del proceso presupuestario, proceso en el cual las instituciones presupuestarias determinan el reparto de poderes, información y ventajas estratégicas de quienes participan en él. Los modelos basados en la configuración de las instituciones presupuestarias tratan de explicar el déficit público por el modo en que se organiza el proceso de elaboración, votación y ejecución del presupuesto. Los sistemas electorales, la dialéctica entre los poderes legislativo y ejecutivo, y la transparencia en la aplicación de las normas reguladoras del proceso presupuestario, son los elementos clave de estos modelos. En palabras de Von Hagen y Harden (1994, p. 272) "…las instituciones [presupuestarias] son importantes por varias razones. Invistiendo a los participantes de ciertos poderes dentro del proceso presupuestario, determinan papeles y ventajas de carácter estratégico. Al configurar patrones de interacción, determinan las corrientes de información que, por su parte, dan lugar a ventajas y desventajas estratégicas. Además, los dispositivos institucionales crean o suprimen oportunidades de colusión entre los grupos de participantes en el proceso". Este fenómeno es más acusado si cabe en el caso que nos ocupa, el de la construcción de las haciendas autonómicas, por cuanto supone un proceso descentralizador en el que han de convivir instituciones presupuestarias procedentes de distintos niveles (estatal y autonómico): "…frente al supuesto de la centralización, donde el Gobierno central decide sobre la práctica totalidad de gastos e ingresos, con la consecuencia de determinar también el déficit o superávit final, con la descentralización cada uno de los Gobiernos subcentrales tiene su propio proceso presupuestario, con un mayor número de actores influyendo en el resultado final de déficit o superávit del conjunto del Sector Público" .

En el Cuadro 1 hemos representado los tres tipos de instituciones que afectan al déficit público. De una parte tenemos las normas de procedimiento y las normas que prescriben objetivos numéricos. Aunque son dos conjuntos bien diferenciados y que, como indicábamos más arriba, provienen de tradiciones financieras distintas, no es extraño que en un proceso presupuestario concreto (el de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por ejemplo) encontremos elementos de ambos tipos de instituciones. Junto a las instituciones presupuestarias reseñamos, como soporte de ambas, el que probablemente sea su principal requisito: la transparencia presupuestaria . En palabras de Kopits y Craig (1998, p. 1), "la transparencia en las operaciones del Gobierno es ampliamente considerada como una condición previa para la sostenibilidad macroeconómica del presupuesto, el buen Gobierno, y la rectitud presupuestaria en su conjunto". La transparencia presupuestaria es condición sine qua non para garantizar la eficacia de las instituciones presupuestarias (numéricas o procedimentales): la ausencia de transparencia es terreno abonado para la violación de las instituciones presupuestarias, dado que se dificulta o, incluso, imposibilita el análisis del proceso presupuestario a los sujetos objetivamente interesados en una gestión presupuestaria eficaz (especialmente los votantes). La salvaguarda de la transparencia presupuestaria se consigue, precisamente, mediante unas normas procedimentales adecuadas, de modo que es habitual estudiar la transparencia como una dimensión más de las normas de procedimiento aunque, en realidad, tal y como hemos indicado, son también un requisito necesario en el caso de las normas que prescriben objetivos numéricos.

¿Qué podemos decir acerca del impacto de las instituciones presupuestarias en el déficit público? Debe advertirse que no existe unanimidad en relación con el efecto que las instituciones presupuestarias tienen, si bien hay algunos elementos que gozan de bastante aceptación.

Por lo que respecta a las normas de procedimiento, las investigaciones estiman relevantes los siguientes aspectos:

1. La fortaleza negociadora del presidente del Gobierno (o del Ministro de Hacienda) en el proceso presupuestario frente a los restantes actores. Atendiendo a este criterio se denomina organización jerárquica a aquella en la que bien el Presidente del Gobierno, bien el Ministro de Hacienda, dispone de un poder que limita las acciones del resto de actores en el proceso presupuestario, por ejemplo impidiendo la modificación e incluso la ejecución del presupuesto que corresponde a un ministerio determinado, limitando su capacidad de solicitar nuevos fondos, etc. Por el contrario se entiende que estamos frente a una organización colegiada en ausencia de dicho poder. Cuanto mayor sea esa fortaleza (jerarquía) mayor será la capacidad de introducir disciplina en el presupuesto frente a las pretensiones de gasto de los denominados "ministros del gasto" . Paralelamente, cabe esperar que un Gobierno fragmentado o de coalición se enfrente a serias dificultades para implementar medidas de ajuste en caso de consolidación fiscal . Según Alesina y Perotti (1996, p. 258), "las instituciones jerárquicas son más proclives a imponer restricciones fiscales, a evitar déficit largos y persistentes y a ejecutar con mayor rapidez los ajustes fiscales. Por otra parte son menos respetuosas con los derechos de las minorías y tienden a generar presupuestos claramente inclinados a favor de la mayoría. Las instituciones colegiales presentan las características opuestas". De la misma opinión es el profesor Barea Tejeiro (2003, p 8): "Cuando el proceso presupuestario es transparente, resulta más fácil para el Presidente del Gobierno y su política económica imponer restricciones duras a los Ministros del gasto".

2. Las limitaciones en el procedimiento de enmienda al proyecto de ley de presupuestos. Se dice que el proyecto de Ley de Presupuestos es una norma cerrada si los votantes sólo pueden pronunciarse a favor o en contra, es decir, no hay posibilidad de enmendar parcialmente el texto. Por el contrario, estaremos frente a una norma abierta cuando la propuesta de Ley sometida a votación pueda ser objeto de enmiendas, y será más abierta cuanto mayor sea el tipo y alcance de enmiendas que se puedan presentar. El sistema de norma cerrada otorga un extraordinario poder a quien establece el orden del día y, en el ámbito del presupuesto al proponente (generalmente el Gobierno con exclusividad) facilitando, entre otras cosas, la disciplina fiscal. Con las normas abiertas se complica y se encarece el proceso de negociación de presupuesto, generando demoras en la aprobación del presupuesto aunque con más equidad en el reparto de los beneficios de los programas de gasto.

3. Sistema y secuencia de votación. Básicamente puede seguirse dos secuencias en el debate y votación del presupuesto: votación inicial de la cuantía global del mismo (e implícitamente la previsión inicial de déficit público) y debate a posteriori de enmiendas parciales que distribuyan el gasto global entre distintos programas; o bien puede abordarse inicialmente el debate de todos y cada uno de los programas de gasto (enmiendas parciales) de modo que el importe global del presupuesto y su déficit público sea el resultado residual de dicho proceso . A priori puede pensarse que votando inicialmente el presupuesto en su globalidad se limita el gasto público y el déficit, ya que las enmiendas posteriores no pueden alterar ninguna de esas dos magnitudes. En realidad este resultado depende de la existencia de mayorías absolutas y de los supuestos acerca de la información que manejan los legisladores: con información perfecta ambos procedimientos son idénticos y el resultado final será el fiel reflejo de las preferencias de agentes que integran el órgano legislativo.

4. La duración de las votaciones parlamentarias: cuando se limita el tiempo de debate se restringe también la posibilidad de que fructifiquen acuerdos de logrolling y universalismo, resultando de ello mayor disciplina fiscal.

5. Flexibilidad en la ejecución del presupuesto. La fase de ejecución presupuestaria compete al Gobierno: cuanto mayor sea su flexibilidad mayor es el riesgo de que el resultado de la ejecución se aparte de las pretensiones del órgano legislativo que es, al fin y al cabo, quien aprueba el presupuesto. En particular, las denominadas "modificaciones presupuestarias" son percibidas como una fuente de posible indisciplina fiscal. A mayor flexibilidad mayores serán el gasto y el déficit público.

Por lo que respecta a las normas que prescriben objetivos numéricos, el caso típico es el de las leyes de presupuesto equilibrado, normas que prohíben a las administraciones incurrir en déficit público, aunque en general podemos referirnos a cualquier norma que imponga limitaciones cuantitativas al gasto, al déficit o al endeudamiento. Kopits y Symansky (1998) han establecido incluso un listado de las características deseables en las instituciones numéricas: "la norma numérica ideal debería estar bien definida, ser transparente, sencilla, flexible, adecuada en relación al objetivo que se persigue, de obligado cumplimiento, consistente y sustentada mediante reformas en las finanzas públicas" . Sobre la influencia de este tipo de normas en la disciplina fiscal cabe hacer las siguientes consideraciones:

1. Este tipo de normas otorga una gran credibilidad al proceso presupuestario, mayor cuanto mayor sea la rigidez de la norma. Como contrapartida se reduce la posibilidad de responder frente a perturbaciones de gastos o ingresos.

2. En entornos políticos muy fragmentados que obligan a la formación de coaliciones, las leyes de presupuesto equilibrado son un instrumento eficaz para evitar dilaciones en la implementación de ajustes fiscales .

3. Según la Teoría de la Suavización Fiscal (Tax Smoothing) las normas de presupuesto equilibrado pueden inducir grandes distorsiones en la economía: cuando se producen shocks es preferible incurrir en déficit públicos transitorios a distorsionar los precios relativos mediante la modificación de los tipos impositivos.

4. Las restricciones cuantitativas pueden provocar el empleo de la "contabilidad creativa" como mecanismo para generar apariencia de disciplina fiscal, degradando la calidad del presupuesto como instrumento para conocer y planificar la actividad financiera del Estado . En palabras de Polackova (1998, p. 11): "los comportamientos oportunistas por parte de países sometidos a programas del FMI y del Banco Mundial, y más recientemente, por parte de países candidatos a integrar la Unión Económica y Monetaria, indican que un enfoque reducido del déficit público y el endeudamiento obliga a los Gobiernos a aplazar las reformas estructurales y las inversiones, ocultar el coste y la financiación de programas fuera de sus presupuestos, y elevar los ingresos temporales. Tales comportamientos generan incertidumbres acerca de las necesidades futuras de financiación pública y pueden poner en peligro la futura estabilidad presupuestaria " .

5. Las reducciones en la recaudación, al afectar al objetivo de déficit público, suelen ir seguidas de recortes de gastos que afectan casi en exclusiva al capítulo de inversiones, mientras que los excesos de recaudación suelen ser empleados para financiar nuevo gasto corriente. De ese modo las normas numéricas suelen provocar sistemáticamente un nivel de inversión inferior al óptimo, limitando las posibilidades de crecimiento en el largo plazo .

6. Pueden corregir la incapacidad de los mercados financieros en la evaluación de la situación financiera del sector público . Kopits (2001, p. 7), lo justifica en los siguientes términos: "Existe, sin embargo, evidencia considerable de que los mercados financieros - como las típicas agencias de rating - tienden a reaccionar con considerable retraso al deterioro o a la mejora de la situación económica. Puede argüirse que, si se diseñan bien, las normas de procedimiento presupuestario pueden imitar las presiones del mercado de modo más rápido y eficiente, y, sobre todo, sin las gravosas penalizaciones (tales como repentinas fugas de capital o altas primas de riesgo) resultantes de la percepción de un mal comportamiento presupuestario" .

Por lo que respecta a la transparencia del proceso presupuestario, se trata de uno de los aspectos de mayor complejidad por la diversidad de sus manifestaciones y por la dificultad de obtener una magnitud que la represente. De su importancia da cuenta la atención recibida por las principales organizaciones económicas internacionales (FMI y OCDE), que fomentan activamente la observancia de la transparencia en el proceso presupuestario . No existe una única definición de transparencia presupuestaria, probablemente porque la trasparencia no es un valor absoluto sino una variable que admite diversas graduaciones en función de diversos elementos. Probablemente la definición más recurrida sea la de Kopits y Craig (1998, p. 1), según la cual:

“La trasparencia presupuestaria se define … como la posibilidad de que el público en general pueda conocer la estructura y funciones del Gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público, y sus proyecciones. Ello implica el fácil acceso a información fidedigna, amplia, temprana, comprensible e internacionalmente comparable sobre las actividades del Gobierno … de modo que el electorado y los mercados financieros puedan valorar con precisión la posición financiera del Gobierno y los verdaderos costes y beneficios de sus actividades, incluyendo sus repercusiones económicas y sociales, tanto presentes como futuras”

En el mismo sentido Poterba y Von Hagen (1999, páginas 3 y 4) se refieren a la transparencia presupuestaria en los siguientes términos:

“Un proceso presupuestario transparente es aquel que provee información clara sobre todos los aspectos de la política fiscal del Gobierno. Los presupuestos que incluyen numerosas cuentas especiales y que fallan en la consolidación de la actividad fiscal en una medida sencilla no son transparentes. Los presupuestos que están fácilmente disponibles para el público u otros participantes en el proceso político, y que ofrecen información consolidada, son transparentes” .

La OCDE (2000, p. 3) se refiere a la transparencia presupuestaria en los siguientes términos:

"La transparencia - la difusión de las intenciones políticas, su formulación y su implementación - es el elemento clave del buen Gobierno. La transparencia presupuestaria se define como la plena revelación de toda la información relevante, de modo oportuno y sistemático" .

Se trata, en definitiva, de que quienes tienen que evaluar la actividad financiera del sector público (en particular los votantes y los mercados financieros) puedan acceder con facilidad a toda la información necesaria para conocer el contenido de la política económica del Gobierno. En este sentido el profesor Barea Tejeiro ( 2003, p. 8) ha manifestado que "la base de la credibilidad presupuestaria se encuentra en su transparencia, hasta tal punto que la transparencia es al sector público lo que el mercado al sector privado".

Frente a esa necesidad de información lo cierto es que, como indican Alesina y Perotti (1996, p. 264), "en las economías modernas el Presupuesto es muy complejo, a veces de manera innecesaria…los políticos tienen interés en esconder los impuestos, exagerar los beneficios del gasto y ocultar el endeudamiento gubernamental, equivalente a futuros impuestos. Los políticos tienen poco interés en elaborar unos Presupuestos sencillos, claros y transparentes…cuanto menos conoce y comprende el electorado acerca del proceso presupuestario, mayor capacidad tienen los políticos para actuar estratégicamente y utilizar los déficit fiscales y los excesos de gasto para conseguir objetivos oportunistas". La ausencia de transparencia sirve de amparo a la ilusión fiscal, limitando la información disponible a los votantes que, en última instancia, deben evaluar la pertinencia de la política fiscal, propiciando el aumento del gasto y el déficit público. La "contabilidad creativa", la sobrestimación deliberada del crecimiento de la economía y de la previsión de ingresos son síntomas clave para detectar este comportamiento.

La "contabilidad creativa" es el conjunto de prácticas que permiten reducir el cómputo del déficit público o del endeudamiento sin que se haya producido en realidad un incremento en la riqueza neta del sector público. En palabras de Milesi-Ferretti (2000, p. 4): "una medida que implique una mejora en el equilibrio presupuestario se considera contabilidad creativa si no implica una mejora en la situación presupuestaria intertemporal del Gobierno en su conjunto (un incremento en la riqueza neta del Gobierno)" . Según Shick (2002, p. 14): "Si se les deja hacer, los políticos que se enfrentan a la presión del gasto tienen tendencia a aceptar toda la contabilidad creativa que se les proponga. Otorgan garantías y toleran otros pasivos contingentes que no aparecen en los presupuestos o en los balances financieros tradicionales; transfieren a las cuentas del Gobierno los recursos no utilizados de las empresas públicas; llevan a 11 meses la duración del ejercicio presupuestario o la alargan a 13; utilizan supuestos poco realistas para asignar créditos o hacer proyecciones relativas a las situaciones presupuestarias futuras". Estas prácticas constituyen en la actualidad, en opinión de reputados especialistas, una de las mayores amenazas a la credibilidad de los procesos presupuestarios .

Tanto por lo que respecta a las normas de procedimiento, como a las normas que prescriben objetivos numéricos o la transparencia presupuestaria , la metodología empleada para evaluar su impacto en el déficit público ha consistido habitualmente en la realización de estudios de corte transversal y el empleo bien de variables ficticias, bien de índices construidos ad hoc para contrastar la validez de las hipótesis.

En nuestra opinión, la traslación directa de estos modelos al ámbito autonómico español, y en particular a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, es problemática por cuatro razones.

En primer lugar, porque la hacienda autonómica es una hacienda en construcción, recién nacida si se la compara con otros ámbitos geográficos o niveles de Gobierno, mientras que los modelos citados han sido construidos y aplicados a sistemas presupuestarios perfectamente consolidados. Tanto es así que han tenido que transcurrir 21 años desde la primera regulación de la financiación autonómica para alcanzar un modelo definitivo y estable en dicha materia . Por ello, en nuestro caso el comportamiento del presupuesto no puede explicarse despreciando el proceso histórico de construcción del Estado de las Autonomías. En el caso de la Región de Murcia, por ejemplo, si bien los primeros presupuestos datan de 1983, el diseño legislativo del proceso presupuestario no alcanza su plenitud hasta el año 1990, cuando aprueba su primera ley presupuestaria (la LHRM), e incluso habrá que esperar al año 1999 para disponer de lo que parece configurarse como texto definitivo de dicha norma . A ello hay que unir el desarrollo de dicha norma en aspectos concretos de la gestión presupuestaria tales como la contabilidad pública, contratación, etc.

En segundo lugar, porque paralelamente al proceso de construcción normativa ha tenido lugar el proceso de descentralización autonómica, con la asunción de nuevas competencias y la transferencia de servicios de la Administración Central, procesos todos ellos no finalizados hasta fechas bien recientes y al margen de los cuales no es posible comprender la dinámica del déficit público a nivel autonómico. Y por si ello no fuera suficientemente complejo, a la par que se producía la descentralización autonómica tenía lugar el proceso de integración europea, con lo que ello implica de coordinación con una hacienda supranacional también en construcción, que de modo directo influye y condiciona nuestras haciendas autonómicas, bien mediante la producción de normas financieras bien mediante la transferencia de recursos.

En tercer lugar, porque las instituciones políticas (y en particular la dialéctica partidista y parlamentaria) de aquellos países a partir de los que se han generado tales modelos (fundamentalmente Estados Unidos) difieren significativamente de las españolas: la disciplina de partido, la subordinación de la mayoría parlamentaria al Gobierno por ella soportada y el liderazgo simultáneo "partido - Gobierno - grupo parlamentario" son típicas de la organización política española, no así de la estadounidense. En el caso de la Región de Murcia, en todas las legislaturas ha habido mayoría absoluta de algún partido, coincidiendo siempre que el jefe del Gobierno regional era, al mismo tiempo, líder del grupo parlamentario y del partido respectivo.

En cuarto lugar, el enfoque de nuestro análisis es de corte temporal frente al análisis de corte transversal que soporta la mayoría de las investigaciones relativas al déficit público y las instituciones presupuestarias. No podía ser de otra manera puesto que nuestra pretensión es llenar el vacío existente en el estudio de la Hacienda Pública de la Región de Murcia en sus 21 años de historia. En consecuencia, no tratamos de emplear el caso de la Región de Murcia para someter a validación las hipótesis emanadas de la Teoría Positiva de la Hacienda Pública, sino al contrario, utilizamos dichas hipótesis como instrumento de clarificación de los acontecimientos que sometemos a estudio, con las limitaciones expresadas. Frente a cualquier intento precipitado de construir indicadores que ilustren la situación de las instituciones presupuestarias en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (o para tratar de explicar el devenir del déficit público y su conexión con las instituciones presupuestarias) existe un ingente trabajo previo de recopilación estadística. Baste señalar que previamente debe resolver el problema de la cuantificación del déficit público, del que aún hoy en día se carece de datos precisos para el caso que nos ocupa .