DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.1.3. - Fase de Liquidación

La liquidación del presupuesto es el conjunto de actos que tienen por finalidad conocer el grado de ejecución del presupuesto, así como las condiciones jurídicas y económicas en las que ha tenido lugar esa ejecución. Desde una perspectiva material, la liquidación se concreta en la elaboración de la Cuenta General, un complejo conjunto de documentos contables mediante el cual es posible conocer la actividad financiera desarrollada por una Administración.

Sin embargo, a pesar de la dimensión contable que reviste la Cuenta General, la liquidación del presupuesto es mucho más que un mero "episodio contable" en el curso del proceso presupuestario. La liquidación del presupuesto implica también una dimensión jurídica y una dimensión política. Dimensión jurídica en la medida en que con la liquidación se abre un proceso de escrutinio cuya competencia recae sobre el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado . Dimensión política porque con la liquidación se hace posible el control parlamentario que el artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía otorga a la Asamblea Regional de Murcia .

El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público (incluyendo las Comunidades Autónomas ), correspondiéndole la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico financiera del sector público, así como el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos . Cabe señalar en relación con ambas funciones una diferencia fundamental. Como indica Agudo Suárez (1998, p. 14), "a diferencia de lo que ocurre con la función fiscalizadora - compartida por el Tribunal de Cuentas con las Comunidades Autónomas -, la función de enjuiciamiento contable es exclusiva del Tribunal de Cuentas, quedando como única posibilidad que sean los tribunales de cuentas autonómicos los que lleven a cabo la fase de instrucción de tales procedimientos jurisdiccionales".

La función fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad económico financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, para lo cual los entes que lo componen remitirán anualmente al Tribunal de Cuentas la información pertinente . La labor fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se concreta en el examen de la Cuenta General de las Comunidades Autónomas, dando lugar a la elaboración y remisión del correspondiente informe anual al Gobierno regional y a la Asamblea Regional de Murcia, expresando su criterio razonado sobre los siguientes aspectos:

a) La observancia de la Constitución, de las leyes reguladoras de los Ingresos y de los Gastos del sector público y, en general, de las normas que afecten a la actividad económico-financiera del mismo.

b) El cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma y de las demás entidades sujetas a régimen presupuestario público.

c) La racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía.

d) La ejecución de los programas de actuación, inversiones y financiación de las Sociedades estatales y de los demás planes o previsiones que rijan la actividad de las empresas públicas, así como el empleo o aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos .

De los Informes que periódicamente elabora el Tribunal de Cuentas sobre la Cuenta General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, podemos extraer información muy valiosa acerca de las principales características del proceso presupuestario.

El primer Informe del Tribunal de Cuentas relativo a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia data de 1992 (acordado en sesión de 22 de diciembre) y, curiosamente, se refiere al ejercicio presupuestario 1989, dejando un vacío de seis ejercicios (los que comprenden los años 1983 a 1988) que no se solventará hasta 1994, año en el que se aprueban en bloque los informes de fiscalización pendientes (acuerdo de 10 de febrero) . A partir de ahí el Tribunal de Cuentas emitirá con regularidad sus Informes, si bien mediando un plazo considerable entre el ejercicio presupuestario fiscalizado y la conclusión de los Informes, plazo en torno a 2´5 - 3 años desde la finalización del ejercicio fiscalizado, tal y como puede comprobarse en el Cuadro 35.

Del contenido de los citados Informes se desprende, año tras año, una retahíla de conclusiones negativas; conclusiones que se extienden, incluso, a ejercicios presupuestarios posteriores a la entrada en vigor de la LHRM (1990). Pueden resumirse del modo siguiente:

1. Hasta 1994, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no presenta una verdadera Cuenta General, sino una Cuenta de Liquidación del Presupuesto, faltando documentos esenciales para una adecuada fiscalización de su actividad económico-financiera, documentación que hubiese permitido en concreto el seguimiento de los avales, el endeudamiento público, el control de Tesorería y el patrimonio de la Comunidad. Esta situación comienza a solventarse a partir de la entrada en vigor de la LHRM, si bien aún en el ejercicio 1994 quedan sin resolver asuntos tan relevantes como la integración de las empresas públicas regionales en la Cuenta General. Otra deficiencia importante es la ausencia de un Inventario General de Bienes que permitiera el conocimiento y control exhaustivo del patrimonio de la Comunidad Autónoma: el primer inventario se aporta en la Cuenta General correspondiente a 1993.

2. Aunque el presupuesto se aprueba inicialmente nivelado, las modificaciones presupuestarias rompen ese equilibrio. Ello es debido a la proliferación de errores formales y materiales en los expedientes de aprobación de dichas modificaciones. En el Informe correspondiente a 1985, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas, refiriéndose a las transferencias de crédito, se expresa en estos términos: "En general la tramitación y documentación justificativa, así como las competencias para la realización de las transferencias se ajustan a las prescripciones legales. No obstante lo anterior, en algunos expedientes no aparece unida la memoria preceptiva, así como los Informes de la Intervención Regional…y por último en algunos expedientes no se cita en la Memoria la disposición legal en la que se basa la transferencia". En unos casos se producen utilizaciones erróneas del tipo de modificación, en otros la modificación se aprueba con financiación insuficiente o excesiva, etc. Por ejemplo, el Informe del Tribunal de Cuentas correspondiente al ejercicio 1989 dice: "…en los expedientes de generaciones de créditos, se ha observado que en el expediente núm. 215, por importe de 6.100 millones de ptas., no existe justificación del ingreso que la financiaría… en las incorporaciones de créditos, el expediente número 38 incumple lo preceptuado por los artículos 73.2 del TRLGP y 24.2 de la Ley de Presupuestos, al incorporarse al ejercicio fiscalizado remanentes de ejercicios anteriores al de 1988, por un importe de 294 millones de pesetas…".

3. La década de los 80 se caracteriza por el inadecuado control de la Deuda Pública. En algunos casos, el Tribunal de Cuentas detecta severas infracciones de la legalidad vigente al emitirse Deuda Pública sin la oportuna autorización estatal . Pero el defecto más extendido consiste en la ausencia de control contable y financiero y la errónea aplicación de los criterios de valoración e imputación temporal, limitándose en muchos casos la Comunidad Autónoma a pagar las cuotas correspondientes a solicitud de la entidad prestamista sin un control y seguimiento previos. En otras ocasiones se ha detectado errores materiales y aritméticos en la formación de los cuadros de amortización. Además, en las sucesivas leyes anuales de presupuestos, se renueva la vigencia temporal de las autorizaciones de endeudamiento a medio y largo plazo, con destino a la financiación de gastos de inversión, pero con independencia de las incorporaciones de remanentes de crédito correspondientes al ejercicio anterior. Por ejemplo, el Informe correspondiente al ejercicio 1983 dice: "La ausencia de control de las obligaciones derivadas de la Deuda dio lugar a que los pagos de amortización e intereses, en el caso de las suscripciones realizadas por las Cajas de Ahorro, se realizaran no en su vencimiento, sino a solicitud de estas entidades, llegándose, incluso, a reclamar intereses de demora por la Caja de Ahorros de Alicante y Murcia debido al retraso en el pago de estas obligaciones". El Informe correspondiente al ejercicio 1985 indica: "Se ha detectado un deficiente control interno sobre las operaciones de endeudamiento que se plasman en la dispersión de la documentación archivada en servicios distintos, contabilización deficiente, etc., lo que se traduce en una determinación errónea del endeudamiento de la Comunidad…".

4. En casi todos los años fiscalizados, concretamente hasta 1999, el Tribunal de Cuentas se ve obligado a introducir correcciones sobre las liquidaciones presupuestarias aportadas por la Comunidad Autónoma, tanto en operaciones presupuestarias como en operaciones no presupuestarias. Ello obedece fundamentalmente a una inadecuada contabilización de los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas, así como falta de control y, en su caso, depuración, de los saldos deudores y acreedores de los ejercicios cerrados. Como consecuencia de ello, tanto el Resultado Presupuestario, como el Remanente de Tesorería difieren sustancialmente de los consignados por la Comunidad Autónoma, generalmente sobrevalorados. Junto a lo anterior y en reiteradas ocasiones, el Tribunal de Cuentas ha tenido que advertir sobre la inexistencia de una relación nominal de deudores y acreedores.

5. Hasta 1994 no se aprueba el Plan General de Contabilidad Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En su defecto se venía utilizando la Instrucción de Contabilidad de las Corporaciones Locales de 1952, utilización incorrecta puesto que la legislación estatal vigente obligaba a las Comunidades Autónomas a emplear el sistema contable estatal con carácter supletorio, en tanto no dispusiesen del suyo propio. Además, el sistema contable era, y es aún hoy incompleto, dado que se trata de una contabilidad presupuestaria, faltando la contabilidad analítica. En 1995, por primera vez y como consecuencia de la implantación del Plan General de Contabilidad Pública, se aportan el Balance y la Cuenta de Resultado Económico-Patrimonial de la Comunidad Autónoma.

6. En todo el periodo fiscalizado, al Tribunal de Cuentas le ha sido imposible realizar un control de eficiencia dado que en la Cuenta General nunca se incluye una Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos. La mencionada inexistencia de contabilidad analítica impide la formación de dicha memoria. Igualmente se echa en falta de forma concreta y precisa la determinación de los objetivos o fines a cumplir en los respectivos programas presupuestarios, así como los indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de los objetivos, ni de los grados de eficiencia y economía. Por ejemplo, el Informe correspondiente a 2000 afirma en su apartado 1.4: "Los programas del presupuesto de gastos de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2000 no contienen, de una forma concreta y precisa, la determinación de los objetivos o fines a cumplir, ni los indicadores que permitan medir su grado de cumplimiento. Asimismo, la no implantación de contabilidad analítica, motiva que no sea posible conocer y analizar objetivamente el coste y rendimiento de los servicios públicos". Esta observación se reitera en todos los Informes.

7. En reiteradas ocasiones, el Tribunal de Cuentas advirtió sobre la no inclusión de un Estado de Compromisos con cargo a Ejercicios Futuros, así como sobre su adecuada contabilización, situación que no se corrige hasta 1996. Igualmente, ha insistido sobre la necesidad de efectuar un adecuado tratamiento contable y administrativo de los gastos con financiación afectada. A partir de 1996, el estado de Remanente de Tesorería incluye la distinción entre los Remanentes de Tesorería Afectado y No Afectado. Por ejemplo, el Informe correspondiente a 1996 se expresa en los siguientes términos en el apartado de Recomendaciones: "Se deberá implantar una contabilidad adecuada de los gastos con financiación afectada (Fondo de Compensación Interterritorial, Operaciones de Crédito, Fondos Europeos, Contribuciones Especiales…) conforme a los criterios fijados por la Comisión de Principios y Normas Contables Públicas, documento 8".

En estrecha conexión con la labor fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, a la Asamblea Regional de Murcia le corresponde un protagonismo especial en el proceso de liquidación del presupuesto. A ella (y al Gobierno regional) van dirigidos los Informes emitidos por el Tribunal de Cuentas. Su Reglamento (artículos 162, 163 y 164) determina el alcance del análisis de los Informes recibidos. El artículo 162 establece:

"Una vez recibido por la Asamblea Regional el Informe del Tribunal de Cuentas a que hace referencia el artículo 54 del Estatuto de Autonomía será remitido a la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuesto para su examen…a fin de elevar al Pleno de la Cámara la propuesta de resolución que proceda en orden a la aprobación o rechazo de la Cuenta General de la Comunidad".

Así, el artículo 164 del Reglamento establece:

"si del examen del Informe a que se refiere el artículo 162 o de las informaciones adicionales contempladas en el artículo 163 se dedujere la existencia de cualquier tipo de infracción o responsabilidad , la Cámara ejercitará cuantos mecanismos de control estén a su alcance para esclarecer y reprimir tales actos, o dará traslado de los mismos a quienes deban hacerlo".

En primer lugar, de su contenido se desprende que el control político que plantea el órgano legislativo es, ante todo, un "control de legalidad". En síntesis, el trabajo de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos consiste en redactar una propuesta de Resolución en la que se recoge con mayor o menor literalidad las conclusiones y recomendaciones formuladas por el propio Tribunal de Cuentas en su Informe; Resolución que será aprobada, en su caso, por el Pleno de la Asamblea Regional de Murcia.

En segundo lugar, el Reglamento no hace referencia alguna a las consecuencias políticas, ni de otra índole, que pudieran derivarse del rechazo por parte del Pleno de la Cámara, de la propuesta de Resolución sobre la Cuenta General lo cual, en nuestra opinión, invalida el papel sancionador que el Estatuto de Autonomía otorga a la Asamblea Regional de Murcia en relación con la actividad financiera de la Comunidad Autónoma.

Si atendemos a la documentación existente sobre los debates habidos hasta el momento , la dialéctica parlamentaria se traduce en el intento de los partidos de la oposición en magnificar los elementos negativos del informe, frente al intento del partido del Gobierno por minimizarlos. Pero, como hemos indicado, ni en el Reglamento, ni en el TRLHRM, ni en el Estatuto, existe previsión alguna acerca de los efectos del sentido positivo o negativo que el voto de dicha Resolución pudiera tener.

Por tanto, los trabajos parlamentarios en relación con el Informe del Tribunal de Cuentas quedan reducidos a una mera declaración política destinada a la ciudadanía sobre el estado de la gestión presupuestaria. Sólo en el caso de deducirse "infracción o responsabilidad", la actuación de la Asamblea trasciende la mera declaración política. Así sucedió, por ejemplo, durante el examen del Informe relativo a 1989 (realizado durante 1993) y en el que se aprobó por unanimidad remitir al Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia todos los documentos recibidos en la Cámara en relación con la compra de los terrenos para la instalación de la multinacional General Electric Plastics.

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