LA GESTIÓN MUNICIPAL EN EL MARCO DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL CONCERTADO DEL DISTRITO DE SAN ANDRÉS DE CUTERVO- CAJAMARCA, AÑOS 2007-2010

Abelardo Hurtado Villanueva

DISCUSIÓN

De los resultados sobre el nivel de ejecución del PDLC, el contenido de los PIAs, periodo 2007-2010 y la versiones del Alcalde y funcionarios de la Municipalidad de San Andrés, se advierte que existe un bajo nivel de articulación entre el presupuesto municipal y el PDLC en el distrito de San Andrés de Cutervo, debido, entre otras razones, a que el presupuesto se planifica en base a los años anteriores y a las exigencias sociales y emergencia de la zona.

El bajo nivel de articulación entre el presupuesto municipal y el PDLC en el distrito de San Andrés, en el periodo 2007- 2010, está generando problemas en el desempeño municipal, el desarrollo local y el bienestar humano, siendo discordante con lo que plantea Sen “enfoque de capacidades”, que el desarrollo consiste en incrementar las capacidades humanas para realizar actividades elegidas (libremente) y valoradas, que giren en torno a la razón y las libertades humanas, así como la ampliación de oportunidades de los individuos para disfrutar de una vida decente, que incluya la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto así mismo (PNUD, 1990).

Con 2,65% de avance en el desarrollo humano integral, con prioridad en la dotación de infraestructura educativa, salud, agua potable y letrinas, así como la persistencia de acciones inconclusas, la ejecución de acciones sin criterio técnico, programados sin objetividad (inversión asignada de acuerdo al número de electores, simpatía política, etc.), el gobierno local de San Andrés de Cutervo se encuentra lejos de lograr una mejorar calidad de vida de la gente, sabiendo que para alcanzar el bienestar humano es necesario mejorar las condiciones básicas del desarrollo local en consecuencia ejecutar el  PDLC.
En pleno siglo XXI, todavía los gobiernos municipales demuestran poco interés por  vincular esfuerzos y recursos entre la sociedad civil, la empresa y la municipalidad. Hay gobernantes que siguen pensando en el desarrollo local como un espacio meramente físico, mas no como una construcción social [o como lo llama Peter Berger “la construcción social de la realidad” y Bourdieu “el espacio social”], en el que participan diversos actores sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales, unidos por una sola visión e identidad de desarrollo.

Como sostiene Alburquerque (1999) al referirse al desarrollo local como el espacio con similares características económicas, laborales y medioambientales; Vásquez (2000) “al espacio en la que se concretizan las diversas iniciativas de la sociedad organizada”, y Luckman a la “realidad social construida socialmente por el grupo humano en que nacimos, nos formamos, desarrollamos y vivimos”.
Así como Rosales (2005) al resultado de la acción de los diversos actores o agentes que inciden con sus decisiones en un territorio determinado.
También los gobernantes no toman en cuenta los retos de la globalización, como la crisis de gobernabilidad, el pluralismo político, la democracia y la participación popular, el nuevo papel del sector público, el sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil, el avance de las tecnologías de la información, la valoración del capital social y del desarrollo institucional, la sociedad del conocimiento, las reformas en política económica, el crecimiento económico y la pérdida de autonomía local.

En un escenario de fuerte injerencia del capital financiero, comercial e industrial y de desarrollado bipolar, donde se va perdiendo la autonomía local, las decisiones lo toman los agentes económicos, entran en crisis los valores humanos y espirituales, en la que se imponen las  modas internacionales y comunidades campesinas son penetrados por intereses ajenos.
Con el insignificante 0,44% de ejecución de acciones en desarrollo agro ecológico y ganaderos, y el escaso 0,44% de avance en ecoturismo y protección del medio ambiente, San Andrés, no será capaz de competir en los escenarios nacionales e internacionales, a pesar de ser un distrito con un gran potencial agropecuario y riqueza turística, porque sus autoridades no están pensando globalmente y actuando localmente.

Como dice Castells (1999) para sobrevivir en el entorno global hay que adaptar los sistemas productivos locales, a cambio de aspirar a mejores condiciones de vida de la población.

Los gobernantes y trabajadores de las instituciones estatales deben estar preparados para afrontar la nuevas exigencias, como el crecimiento económico, reducción y modernización del estado, democracia competitiva, la descentralización, masificación de  la comunicación, consumo masivo y el estado de bienestar, la reducción de las brechas social y la pobreza, para no pasar por lo que diría Habermas “los hombres perdemos protagonismo al ser remplazados por los medios de comunicación”.

En este marco con un escaso nivel de ejecución de 1,76% en proyectos y actividades de fortalecimiento institucional y organizacional, con énfasis en acciones de infraestructura, descuidando el fortalecimiento de capacidades y del capital humano; y del avance de  1,7% en medios de comunicación, con prioridad en construcción de puentes y carreteras, el gobierno local de San Andrés esta distante para aprovechar las oportunidades y enfrentar los retos de la globalización y la modernización, acceder al conocimiento y manejo de nuevas tecnologías de información.

Los profesionales e investigadores conocen que toda intervención del Estado y sociedad responde a concepciones ideologías como el caso de la globalización y la modernidad que gira en torno a intereses del mercado. Que en el transcurso de la historia ha sido difundida, negociada por Organismos Internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización Mundial del Comercio (OMC) y Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGs).
 Estos organismos internacionales y/o transnacionales en el marco de la modernidad plantean a los países en vías de desarrollo la reducción y modernización del Estados, el uso de principios y métodos de la planificación estratégica, la descentralización y participación ciudadana y la gestión publica moderna.

La gestión pública sobre la base de los postulados de la gestión empresarial, como dice Drucker (1957) la gerencia como técnica para lograr resultados en la empresa”, que  al llevarse al plano estatal, la gestión pública es el medio para que la institución estatal logre mejores resultados en la población.
Según Carrillo (2004) La gestión pública implica la innovación y gobernabilidad, incluyendo las políticas externas, planeamiento estratégico, el desempeño institucional, descentralización y delegación de funciones, calidad de los procesos, gobierno digital o electrónico, austeridad, eficiencia y autonomía del gobierno local.

En nuestra realidad, la gestión pública nos permite considerar al bienestar humano como el fin del desarrollo y al gobierno local como el medio para generar condiciones de habitabilidad para lograr una mejor calidad de vida de la gente.

El gobierno local como un instrumento para la realización de las políticas públicas, que con ayuda de la planificación estrategia y operativa logran establecer las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pública (el Plan de Desarrollo Local Concertado. PDLC).

La planificación estratégica como herramienta para predecir los escenarios futuros a través de los procesos y tendencias actuales en el ámbito municipal nos permite instrumentalizar las visiones y aspiraciones de la población y municipalidad en el Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC) y Plan Desarrollo Institucional (PDI).

La planificación operativa como el conjunto de resultados esperados, metas, recursos y actividades para concretar la planificación estratégica, como el Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).
La importancia del PDLC se debe a que en él se plasma la visión y aspiración de la población, convertidos en proyectos y actividades, producto del consenso social, que sirven como base para diseñar las políticas públicas locales, al orientar esfuerzos y recursos individuales y colectivos (actores económicos, sociales e institucionales) en beneficio del desarrollo local.

Las políticas públicas son las soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. Son el conjunto de acciones que permiten orientar y/o priorizar los recursos en la solución de problemas económicas, sociales, culturales, institucionales y políticas de alcance local. Son instrumentalizados mediante planes, programas, proyectos, actividades, normas, instituciones, etc.
El PDI orientar las acciones, recursos y capacidades municipales en base al  desarrollo local y los servicios públicos, direcciona los cambios municipales, la gestión, organización, los procesos y capacidades personales para cumplir la misión municipal y el desarrollo local. Asi mismo permite alinear los objetivos estratégicos institucionales con los objetivos estratégicos concertados del Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC).

El POI contribuye a lograr los objetivos estratégicos institucionales del PDI, seleccionar los objetivos institucionales, proyectos, actividades y/o acciones e indicadores, así como los responsables, los recursos y requerimientos a utilizar en el año.

El PIA permite asignar recursos al POI, distribuyendo los recursos municipales de acuerdo a las prioridades municipales.
En la cadena de la gestión pública local, el gobierno municipal cristaliza los proyectos y actividades del PDLC, a través del Plan de Desarrollo Institucional (PDI), el Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), debido a que las acciones municipales necesitan contar con una adecuada asignación presupuestal.

El  PIA contribuye al logro de los objetivos institucionales del POI y este a su vez al cumplimiento de los Objetivos Estratégicos Institucionales del PDI y a los Objetivos Estratégicos Concertados del PDLC, es decir hay coherencia y complementariedad entre la programación presupuestaria con la misión de la municipalidad en el desarrollo local.
La articulación entre el PIA, POI, PDI y PDLC es por medio de los objetivos institucionales, en consecuencia, si se carece de objetivos institucionales, como sucede en San Andrés no se puede asignar recursos y lograr resultados concretos en el desarrollo local, y se tiene un bajo nivel de ejecución del PDLC.
La priorización de inversión en proyectos y la poca inversión se encuentra directamente relacionada con las decisiones equivocadas de los gobernantes, la carencia de PDI y POI de la municipalidad y la ausencia de políticas públicas o prioridades institucionales.

Entonces es probable que esté pasando lo mismo en el 86.7% de municipalidades de Cutervo§ que carecen de PDI y el 100% que no tienen POI; así como en el 53.8% de municipalidades a nivel nacional que no tienen PDI y 46,2% sin POI (INEI, 2010); sabiendo que Presupuesto sin POI o POI sin presupuesto no tiene utilidad en la gestión municipal, y que el PIA es el reflejo financiero del POI al convertirse en la expresión cuantificada de gastos.
Según Propuesta Ciudadana (2005) el escaso alineamiento del planeamiento local con el presupuesto municipal, no permite vincular la planificación estratégica (PDLC y PDI)  y operativa (POI) con el presupuesto, la programación presupuestal anual con la programación presupuestal multianual y multisectorial, territorializar la cobertura actual de los servicios e identificar las actividades prioritarias, los insumos, requeridos y los actores responsables, así como tener indicadores de gestión, y mecanismos apropiados de información, seguimiento y evaluación de resultados.

Al respecto el MEF (2007, 32) plantea que un presupuesto público bien formulado es un instrumento muy importante para la gestión pública, porque contiene información relevante para la toma de decisiones, orienta el gasto municipal y permite gestionar con transparencia los recursos.

La inadecuada planificación del POI y PIA no permite un buen desempeño institucional de parte de los funcionarios y trabajadores, y por otro lado en el desarrollo local y la población; si no se apunta a una gestión municipal por resultados tendremos  funcionarios públicos con problemas de malversación de fondos, poca credibilidad e incapacidad de gasto, centrados en metas presupuestales y siempre acuñando la famosa frase “ayúdame a gastar la plata” como sucede en muchas municipalidades que reciben presupuestos exorbitantes por canon minero y que sin embargo siguen arrojando altos índices de pobreza.
Según Torres (2005) los factores limitantes para el planeamiento son los escasos recursos económicos, la falta de capacitación, ausencia de profesionales especializados y la escasa información para el desarrollo de planes.

La inadecuada decisión política y técnica, la improvisación, el clientelismo político, la corrupción y los apetitos personales continúan entorpeciendo el desarrollo y el bienestar de la población.
Al respecto López (1999) sostiene que según textos consultados, la excesiva informalidad, el clientelismo y paternalismo son factores peligrosos para alcanzar con exitoso las reformas de tipo gerencial en las  instituciones públicas de América Latina.

Como comenta Medellín (2004) “Bolivia, Colombia, Venezuela y Perú, tienen rasgos característicos como resistencia institucional a la planeación y evaluación de políticas públicas, la desconexión entre los procesos de planeamiento y presupuestación, la excesiva concentración del poder y usurpación de funciones entre instituciones, inestabilidad de políticas públicas y tendencia a elaborar las agendas públicas en función de los deseos de quien gobierna.  
Si el presupuesto municipal no se articula con el POI, PDI y PDLC, a falta de estos instrumentos con la oferta electoral del gobierno de turno (CND), se estaría duplicando esfuerzos y asignando más recursos a gastos corrientes, ha gestión administrativa, y proyectos de poca prioridad social, y de gran inversión municipal que por falta de recursos y decisión política quedan inconclusos o rezagados en el tiempo.

Al respecto GTZ, (2008) sostiene que el PIA y POI funcionan como dos caras de la misma moneda, el PIA se desprende de las demandas del gasto del POI, entonces Presupuesto sin POI y viceversa no tiene utilidad en la gestión municipal.

Finalmente los instrumentos de gestión como el Reglamento de Organización y Funciones (ROF), Manual de Organización y Funciones (MOF) y el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) deben estar articulados a la planificación estratégica y operativa si se quiere tener un mejor desempeño institucional y lograr resultados concretos en el desarrollo local y calidad de vida en la gente.

PROPUESTA

Se parte de la premisa de que los problemas de articulación entre el presupuesto municipal y el desarrollo local en San Andrés de Cutervo no permiten tener buenos resultados en la sociedad, por ello se propone una gestión municipal que tenga como fin supremo el bienestar humano, y que sirva como base del desarrollo los principios como el respeto a la dignidad, libertad, equidad, autonomía, responsabilidad y el servicio a los demás.
La persona como ser biológico, espiritual y social necesita un espacio para su realización individual y social, conocidos por algunos analistas como el habita local, conformado por factores (económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales) recursos, oportunidades y potencialidades, los mismos que deben ser desarrollados para mejorar las condiciones de vida de la gente.
Un gobierno local con principios, capacidades, inserción de  tecnologías, estrategias y recursos para hacer efectivo el desarrollo local y humano, en el marco de una gestión pública que pretende lograr resultados en la población objeto de su intervención (Drucker la sociedad requiere una institución pública con resultados).

Con una gestión que busque la eficiencia, eficacia, democracia, legitimidad y gobernabilidad, innovación, buen gobierno, la libertad y actuación ciudadana de los seres humanos.

La democracia como gobierno del pueblo, sistema político de representación y participación ciudadana, como principio de legitimidad y libertad para ejercicio pleno de los derechos y deberes de la persona.
La libertad como ideal supremo de todo hombre digno, que defiende la igualdad de todos los hombres en el seno de la sociedad, vale decir mis derechos y libertad inician donde terminan la de los demás.

La gobernabilidad como la capacidad del gobierno local para formular e implementar las decisiones políticas en relación a las necesidades y políticas locales, con fundamento en la coordinación, participación y concertación ciudadana, transparencia pública y cogobierno.
La concertación como cultura de dialogo, entendimiento y corresponsabilidad para promover la inclusión social, formula propuestas y tomar decisiones en favor del desarrollo humano.

La eficiencia como la capacidad de usar óptimamente los recursos en el cumplimiento de los objetivos o acciones para reducir las necesidades de la población y tener resultados concretos.
La eficacia como la capacidad de alcanzar los objetivos trazados y resultados. Se busca un municipio eficaz que brinda bienes y servicios de calidad a la sociedad.

El buen gobierno como la capacidad política y técnica para lograr los resultados propuestos y medir sistemáticamente los beneficios específicos del buen desempeño municipal.

La gestión municipal que permita lograr resultados concretos en la calidad de vida de la gente y las demandas locales, y potenciar la participación social en el marco del proceso de transformación local, nacional y terrenal.
Sea capaz de establecer vínculos entre la sociedad civil, la empresa y Estado, alinear las intervenciones locales a las políticas nacionales e internacionales, armonizar las políticas locales con los procedimientos institucionales, implementar políticas, planes, proyectos, actividades y estrategias en función de resultados, el desempeño institucional y el desarrollo local.

Como se expresa en la siguiente figura el gobierno local debe fortalecer la institución municipal, la organización social, la gestión concertada y la articulación de la planificación presupuestal con el desarrollo local.

Fortalecimiento del gobierno local

Con la finalidad de mejorar el desempeño municipal en el desarrollo local y el bienestar humano, el gobierno local necesita planificar, asignar, ejecutar y manejar sus recursos municipales en el marco del Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC)
En tal sentido, la primera preocupación de los partidos y/o grupos políticos al llegar al gobierno local debe elaborar y/o actualizar los  instrumentos de planificación como el PDLC, PDI, POI y PIA. Luego alinear con estos los instrumentos de gestión municipal como el MOF, ROF y CAF con el propósito de apuntar en la misma dirección municipal.
Al mismo tiempo debe fortalecer las políticas de gestión, procesos, procedimientos, instrumentos, recursos y sistemas municipales en función de los resultados esperados en el desarrollo local y el bienestar humano.
Generar propuestas, estrategias y mecanismos e indicadores que permitan medir y evaluar los resultados de impacto en la sociedad, y el desempeño municipal de los trabajadores y funcionarios a nivel  institucional y local.
Toda gestión municipal debe implementar software, hardware, sistemas informáticos y redes de comunicación para brindar un mejor servicio y atención a los usuarios, así como para tener un buen manejo y  control de información, recursos y actos administrativos desarrollados por la municipalidad.
La efectividad institucional depende del capital humano, por ello se recomienda desarrollar capacidades: en política y gestión municipal, formulación y ejecución de proyectos, legislación municipal, planificación estratégica y operativa, gestión pública por resultados, etc.

Fortalecer la organización social

Una organización fortalecida es capaz de coordinar, articular, cooperar y cogestionar las diversas propuestas e iniciativas del desarrollo comunal, local y humano.
Las organizaciones se convierten en el capital más importante  para promover el desarrollo local, por ello, la municipalidad debe facilitar la organización comunal y su participación en los diferentes procesos de gestión, cambio y transformación.
 Para tener organizaciones con capacidad propositiva y de negociación, el gobierno local en cooperación con la empresa, ONGs necesita capacitar a los integrantes de las organizaciones sociales, en derechos y deberes ciudadanos, participación y mecanismos de concertación, fortalecimiento organizacional, planificación participativa, gestión de iniciativas comunales, vigilancia ciudadana, entre otros.
Para promover una cultura de planificación comunal e identificar problemas  y potencialidades de desarrollo comunal, la municipalidad debe facilitar la elaboración, actualización y uso de instrumentos de planificación participativa como el diagnóstico comunal e institucional, el plan de desarrollo comunal, y la formulación de proyectos e iniciativas de desarrollo comunal, etc.

Fortalecimiento de la gestión concertada

Históricamente el hombre y los diversos grupos sociales han venido articulando esfuerzos y recursos para sobrevivir, lo mismo a nivel nacional e internacional las experiencias  exitosas cooperación han demostrados que se puede lograr el desarrollo con escasos recursos económicos, por medio de la gestión concertada.  

La municipalidad como actor principal del desarrollo local debe desarrollar capacidades de organización, planteamiento, participación y gestión concertada a nivel de las diversas iniciativas locales, (siempre teniendo en cuenta su propia realidad) para ejecutar los planes municipales, comunales y organizacionales, y el Plan del Desarrollo Local Concertado (PDLC) de la localidad.
Por ejemplo en San Andrés se necesita promover la participación activa de las diversas organizaciones, instituciones y municipalidad en los espacios de participación y concertación ciudadana como: Presupuesto Participativo, Mesas de Concertación, Consejo de Coordinación Local, Comités de vigilancia, rendición de cuentas para lograr la legitimidad, gobernabilidad y el buen gobierno municipal.
Para promover la vigilancia ciudadana, transparencia y el empoderamiento de la comunidad se requiere conformar comités de gestión concertada, integrados por representantes de organizaciones, instituciones y gobierno local, para que de manera conjunta cooperen y asumen responsabilidades en la formulación, ejecución, evaluación y sostenimiento de las diversas acciones e iniciativas de desarrollo local, institucional y humana.

Articular la planificación presupuestal con el desarrollo local

La articulación del proceso de planificación presupuestal tiene como objetivo primordial lograr mejores resultados en el desarrollo local con énfasis en la calidad de vida de las personas, y consiste en vincular las políticas nacionales con la planificación estratégica y operativa municipal.
La búsqueda de resultados no se fija tanto en los recursos con los que cuenta la identidad, sino en la capacidad que se tiene para generar nuevos ingresos y conseguir financiamiento externo para lograr los resultados planificados.
Como se muestra en la figura 7 mediante la cadena de resultados se logra identificar resultados, indicadores, metas y actividades para un buen desempeño municipal, en el marco del PDLC, las políticas públicas regionales y nacionales.

Esta planificación presupuestal por resultados además de buscar articular la planificación estratégica y operativa se sustenta en los principios de eficiencia, eficacia, economía, calidad y transparencia pública, logra articular los resultados, indicadores, productos, metas, actividades e insumos para alcanzar una mejor efectividad en el desarrollo local y la calidad de vida de la personas.

Después de identificar resultados en el desarrollo local y la población, se debe planificar el PIA municipal de acuerdo a los objetivos institucionales del Plan Operativo Institucional (POI), los objetivos estratégicos institucionales del Plan de Desarrollo Institucional (PDI) y los objetivos estratégicos concertados del PDLC, así como las prioridades nacionales e internacionales.

Así mismo debe programar sus inversiones o gastos municipales de acuerdo a la situación económica y financiera de la entidad.


§ Tomado de GTZ; Registro de Municipalidades con Instrumentos de Planificación Concertada y Operativa en Cutervo en el Curso de Programación Presupuestaria para Gobiernos Locales, Organizado por la Cooperación Alemana al Desarrollo- GTZ, Durante 06, 07 y 08 junio del 2008.

 

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