Tesis doctorales de Ciencias Sociales

ECOLOGÍA, CAPITALISMO Y DESARROLLO AGRARIO EN LA REGIÓN PAMPEANA (1890-1950). UN ENFOQUE HISTÓRICO-ECOLÓGICO DE LA CUESTIÓN AGRARIA

Adrián Gustavo Zarrilli



 

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V.3.1. Antecedentes legislativos

Hasta antes de crearse el Instituto de Suelos y Agrotecnia (sobre la base de la antigua División de Suelos del Ministerio de Agricultura de la Nación), el estudio de la erosión y de la aridez, como así también el fomento de las normas destinadas a neutralizar sus efectos, fueron muy poco significativos en relación con la magnitud que ambos fenómenos alcanzaban en el país y sus efectos socioeconómicos.

a) Leyes y decretos:

Conviene hacer notar que no todas estas medidas tuvieron como finalidad específica la de propender a la conservación del suelo; algunas de ellas sólo en forma indirecta tendieron a lograr este propósito.

La ley de Tierras Nº 4167, del año 1903, cuyo artículo Nº 6 y 7 declaraba expropiables terrenos en determinadas condiciones, especificadas en el mismo. Dicho artículo tendía indirectamente a la conservación del suelo, razón por la cual entendemos conveniente transcribir en parte:

“Art. 7.-Realizada la exploración y relevamiento del artículo anterior, la Dirección de Tierras pedirá al Honorable Congreso la expropiación con declaración de utilidad pública, en los siguientes casos:

1º Los terrenos de montes que afecten la formación de montañas o pendientes

2º Los que contribuyan a la regularización del suelo en cursos de arroyos o torrentes

3º Los que aseguren la existencia de fuentes y cursos de agua en general.

4º Los que por su constitución forestal determinen la fijeza de dunas marítimas o que, por la protección del suelo poblado de monte, impidan el desmoronamiento de las costas

5º Los que por su belleza y características deban destinarse a parques nacionales.

Además, el artículo 811 del reglamento de la Dirección de Tierras obligaba a plantar árboles a los ocupantes de lotes fiscales.

Otras leyes y decretos vinculados con la problemática referida a la protección del suelo fueron, la ley Nº 3369 del año 1909, que en su artículo 2º declaraba expropiables los médanos junto a las vías del Ferrocarril Pacífico. El decreto Nº 68513 del año 1935, prohibía el rozado a fuego y obligaba a la conservación de bosques fiscales. En sus artículos 2 y 3 explicitaba que se “prohíbese el abatimiento de árboles por el <rozado a fuego>, se considerará indeseables a los que incurran en esta práctica, estando expuestos a las sanciones administrativas y penales que correspondan, según la naturaleza y gravedad del daño ocasionado”. La ley Nº 13.246 de Arrendamientos y Aparcerías Rurales, prohibía en su artículo 8º la explotación irracional del suelo, asignándole a la erosión toda la importancia que ella tenía respecto del régimen de la tierra. El Ministerio de Agricultura fijaba las condiciones técnicas en que sería permitida la continuación de la explotación, previa realización de las labores de conservación del suelo que debían efectuarse.

La ley 13.273, de defensa de la Riqueza Forestal -de fundamental importancia para el sector- incluía prescripciones relativas a la conservación de los suelos y a la implantación de barreras forestales para atenuar los efectos erosivos del viento. Su ampliatoria, la ley 14.008, en el art. N° 1 particularizaba el tema con la protección y mejoramiento del suelo por medio de plantaciones en los lugares castigados por la erosión eólica:

“Se fomentará la formación y conservación de masas forestales en los inmuebles afectados a la explotación agrícolaganadera y podrá ser declarada obligatoria por el Poder Ejecutivo la plantación y conservación de árboles en tierras de propiedad particular o fiscal para la fijación de médanos y en las zonas de las mismas linderas con caminos, manantiales, márgenes de ríos, arroyos, lagos y lagunas, islas, acequias, embalses, canales, y demás cuerpos y cursos de agua, en cantidad, plazos y condiciones que de acuerdo con las modalidades de cada región establezca el Ministerio de Agricultura y ganadería, previos informes y estudios técnicos y económicos pertinentes”

A su vez la ley de colonización 14.392, de 1955, contemplaba en sus artículos 5º y 7º el ordenamiento racional de las tierras en los planes de colonización que desarrollaba el Estado. En el Artículo 5º sobre los planes aludidos se señalaba específicamente en el inciso “d” que: “se preverán las zonas de erosión actuales o en potencia, en base a un ordenamiento tecnológico de las unidades de explotación en salvaguardia del patrimonio suelo”. En cuanto a sus finalidades se encontraba el objetivo de “conservar los recursos naturales del agro argentino” y “explotar científicamente las tierras que se subdividan”.

Por otra parte diferentes resoluciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación intentaban atenuar los problemas referidos al tema. La resolución 1412, dictada en 1949, creaba una comisión consultiva sobre problemas de conservación del suelo en tierras forestales. En ese mismo año la resolución Nº 2246 reglamentaria del decreto Nº 31.812 de 1948, delimitaba las zonas marginales y submarginales para la producción agrícola en la región central de erosión eólica, fijándose, además, el tipo de explotación, la unidad económica y las prácticas atinentes al uso correcto del suelo. Por resolución 1283 de 1950, se estableció una comisión asesora para la colonización de las tierras fiscales, previéndose la determinación de la aptitud de los suelos y las previsiones que asegurasen su defensa.

En el orden provincial, Córdoba contaba con la ley 4186 de Suelos y Bosques, que contenía disposiciones diversas para el contralor de la erosión por viento. Además, la ley 4405 creaba el fondo de la Administración Provincial de Bosques y Suelos contemplado por aquella. Los decretos 5796, serie C, de 1949 y 163, serie C de 1952, reglamentaron el empleo del suelo; el 15.673, serie C, de 1950, propiciaba la formación de juntas de defensa forestal y del suelo, y el 1765, serie B, de 1953, autorizaba el uso de la fuerza pública, de ser necesario, para implantar cortinas de árboles en la provincia.

La ley de la provincia de Buenos Aires 4539 del año 1937, destinaba una partida de 1.000.000 m$n para la creación de una red de estaciones experimentales, para estudios que incluyeran algunos aspectos relacionados con la conservación de suelos, y en 1938, se prohibía cultivar las tierras dentro de los 300 metros a cada lado de las vías del Ferrocarril Sud, dentro de los límites de las tierras fiscales de Patagones.

La Pampa, en virtud de la ley 9, declaró de interés público la conservación del suelo en todo su territorio, estableciendo, al propio tiempo, la subdivisión racional de las tierras explotables. Por otra parte, la ley 155 constituyó hasta fines de los años 50, el mejor estatuto para proteger de la erosión eólica a una parte de los suelos del país, debido a la experiencia recogida por la nueva provincia en aspectos relacionados con la erosión que tan duramente había golpeado a su territorio. Esta legislación se contextualiza a partir del enorme problema planteado por la erosión en el territorio pampeano y la necesidad urgente de legislar sobre el mismo.

La legislación relativa a las cuestiones vinculadas con la erosión, intentaron frenar este fenómeno cuando las consecuencias del mismo ya se habían desarrollado en amplios sectores del sector productivo. De alguna manera, estas leyes y decretos significaron un importante avance en lo referente al marco normativo para la protección del suelo en relación a la erosión del mismo, pero no fueron demasiado efectivas en cuanto a su aplicación práctica, ya que su implementación significó un mejoramiento efectivo de las condiciones de explotación en la región.

b) Proyectos:

El proyecto de Ley Forestal enviado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso en el año 1938, establecía en uno de sus artículos un plan general de población forestal y fijación de médanos y dunas. Otros proyectos presentados referidos al tema fueron los del diputado M.Vilchez, del año 1938, que proponía realizar ensayos de consolidación de suelos medanosos en la provincia de San Luis, con cultivos de cubierta verde; los de los diputados Carlos Cisneros y M. Vilchez, del año 1939, sobre lucha contra la erosión, creando la Dirección de Suelos y Dirección de Bosques. También se inscriben entre las medidas proyectadas, el enviado por el P.E.N., el 17 de septiembre de 1940 y preparado por el Ministerio de Agricultura de la Nación con el asesoramiento de la División de respectiva, sobre conservación de suelos, que establecía una serie de pautas mínimas destinadas a plantear un tipo de agricultura que no incrementara los problemas de la erosión.

En 1940 el Poder Ejecutivo Nacional enviaba al Congreso Nacional otro proyecto de ley sobre conservación del suelo. Entre los considerandos del problema se justificaba la medida:

“que el suelo es la fuente fundamental de la riqueza nacional y la base de las dos actividades primordiales del país: la agricultura y la ganadería. Toda la economía nacional funciona sobre nuestro patrimonio en el suelo” Agregando más adelante “La mayor parte de la superficie cultivada del país ha sido librada a la colonización hace pocas décadas. El cultivo de las tierras se ha hecho sin previsión, despreocupándose muchas veces por conservar la fertilidad que parecía inagotable. Sin tradición agrícola ni planes técnicos de explotación de las tierras, la colonización permitió cimentar la grandeza nacional afianzando su poderío económico, por la liberación de sus energías naturales en potencia; pero asimismo, creó problemas técnicos y económico-sociales: la erosión, degradación y pérdida de la fertilidad de los suelos en grandes extensiones del país”.

Las causas de este problema se situaban en las acciones humanas que producían la erosión: la deforestación y roturación de praderas naturales, que dejaba al suelo inerme ante el clima ventoso, libre a los estragos del agua en regiones de pendientes pronunciadas. El “cansancio” de la tierra con la monocultura continuada de plantas anuales, el laboreo excesivo del suelo seco que se pulverizaba en la superficie, la pérdida progresiva del humus al activarse su combustión natural y no reponerse con prácticas adecuadas, y el pastoreo excesivo de los campo eran las razones de tal situación. Esto determinó -según la presentación oficial- la degradación botánica de las praderas y la pulverización del suelo arenoso, transformando “las tierras feraces en eriales improductivos y el avance del desierto sobre los campos agrícolas”.

Se señalaban como causas del agotamiento del suelo las siguientes:

“Exceso de monocultura, de pastoreo, destrucción de praderas naturales y bosques, agotamiento paulatino de las reservas de aguas subterráneas, son obras de la imprevisión que aceleran la erosión natural. El hombre viene a resultar, pues, cómplice del mismo mal que padece, al no ajustar la tecnología agrícola al tipo natural del suelo, alterando el equilibrio natural -suelo-vegetación-clima. De aquí que es impensable subordinar todo plan de trabajo rural al conocimiento del “substractum” suelo: por ello la colonización y explotación racional de las tierras debe basarse en los mapas edafológicos y agronómicos[...]la cubierta herbácea actual impide reconocer el peligro que está siempre latente; las lluvias esporádicas son remedios transitorios, curan los efectos pero no las causas. La erosión necesita medidas integrales y de fondo para poder estabilizar los suelos y mantenerlos productivamente en equilibrio con el clima”.

La erosión era a los ojos de los funcionarios ministeriales tan sólo un aspecto de la conservación del suelo. Representaba, la faz más impresionante, más espectacular de los fenómenos de desequilibrio que creaba el hombre cultivando “irracionalmente” la tierra, ocupaba un capítulo de vasta importancia, se lo situaba en un contexto más amplio, relativizando su significado intrínsico.

“La conservación del suelo debe ser abordada en forma orgánica y contemplada en sus diversos aspectos. Tanto como la erosión, debe preocupar que la explotación de los predios no se haga en forma agotadora, sino de manera que concilie la productividad con el mantenimiento de la integridad y la fertilidad de la tierra. tenemos que crear los servicios para tutelar la conservación del suelo, no solo en defensa de los intereses de la presente generación, sino de las que trabajaran en el porvenir”.

Esa labor tutelar abarcaba todo lo que se refería al estudio de los distintos tipos de suelos del país y su síntesis se expresaba en mapas edafológicos. Comprendía a las normas para su explotación adecuada, a la rotación de cultivos, al asesoramiento, a las entidades oficiales y particulares de colonización y de crédito. La erosión era estimada como un grave problema del agro argentino cuyo peligro se intensificaba progresivamente, con estimaciones de proporciones casi dramáticas en el centro-oeste semiárido, este de La Pampa, suroeste de Córdoba, sur de San Luis y oeste y sur de Buenos Aires. Este proceso era estimado en el mensaje y proyecto de ley, como una transformación lenta de tierras feraces en eriales improductivos y el avance del desierto sobre los campos agrícolas. En el proyecto se reclamaban medidas orgánicas para frenar la erosión, con una activa política de protección y fertilización de campos afectados, poniendo como ejemplo la legislación de diferentes países afectados por problemáticas similares, como los EE.UU., Australia, Sudáfrica, etc.

Los EE.UU. fueron tomados como modelo por ser el primer Estado creador de los marcos legales e institucionales moderno de conservación del suelo. Las proporciones que asumió la erosión en ese país obligó a encarar el problema con intensidad. En 1934 el “Land Planning Commitee of the National Reosurces Board” dio a conocer un informe donde se expresaba la gravedad económica del proceso constituyente de la erosión; le siguieron las medidas adoptadas como consecuencia del “Taylor Grazin Act” en 1934, llamado el primer paso hacia la protección del suelo contra el efecto de la explotación privada, pues permitió encarar con criterio de utilidad pública la explotación de las tierras privadas de pastoreo en las zonas de erosión.

Contemporáneamente se creó el “Servicio de erosión del suelo” encargado de llevar a cabo las disposiciones del “National Industrial Recovery Act”, que en 1935 se transformó en el servicio anteriormente citado, que además de las investigaciones para conocer la erosión, métodos para contrarrestarla y establecimiento de los principios científicos de conservación de los suelos, tenía a su cargo la organización de los Distritos de Conservación del Suelo de acuerdo con la “Standard State Soil Conservation Districts Law”. Hasta julio de 1939, treinta y seis estados se habían acogido a esta ley, habiéndose organizado 161 distritos de conservación del suelo. Estos distritos se organizaron entre los agricultores con el auspicio y asesoramiento oficial, y tenían por objeto llevar a la práctica las medidas que se aconsejaba para contrarrestar la erosión. El programa nacional en Estados Unidos, se basaba en la investigación científica de la erosión, la educación rural sobre la defensa contra la misma y coordinación de los esfuerzos individuales y gubernamentales para llevar a la práctica -sobre una base cooperativa- los principios científicos sobre esta disciplina y medidas económicas necesarias para ordenar la explotación agrícola en las zonas de erosión.

Canadá también había adoptado normas legislativas contra la erosión; en 1935 se sancionó la ley de “Rehabilitación de las praderas agrícolas” en las zonas secas y erosionadas por el viento, por ella se establecían los métodos a adoptarse en las regiones erosionables para la explotación racional de las tierras y los sistemas y prácticas agrícolas, plantaciones de árboles, provisión de agua y procedimientos de colonización que aseguraran la conservación del suelo. En la misma línea Australia, en 1938, promulgó una ley de preservación del suelo para el estado de Nueva Gales del Sur, con la intensión de preservar su suelo de la erosión y mantener la riqueza del mismo en las zonas agrícolas y de pastoreo.

Sin desatender esos ejemplos, las autoridades argentinas procuraron proyectar una política acorde a sus necesidades. El proyecto de ley argentino del año 1940, se dividía en siete capítulos, las disposiciones generales, normas sobre la erosión, un plan de forestación para las regiones afectadas, créditos especiales, estudios científicos sobre fiscalización de abonos y correctivos, y la creación de organismos de asesoramiento y legislación. Esta iniciativa -surgida frente a un problema cada vez más acuciante para el sector rural- fue uno de los más importantes en referencia al asunto del agotamiento del suelo, ya que tomaba como modelo las experiencias de los países afectados por problemas similares, apuntando a una adecuada solución de los mismos. No obstante quedaron archivados en las comisiones legislativas y muy pocos atendieron el problema de manera colateral.


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