5.6 Análisis integrado de las políticas de reforma del sector eléctrico

El proceso de análisis por medio de las diferentes técnicas de la prospectiva y el marco teórico neoinstitucionalista ha permitido confirmar, ampliar y determinar aspectos relevantes relacionados con los actores sociales, sus intereses, objetivos, acuerdos y diferencias. Con base en el análisis realizado seguidamente se estudia e integran elementos presentados en el capítulo IV y V.

5.6.1 Análisis de los resultados de la aplicación de la prospectiva e implicaciones sociopolíticas para la reforma del sector eléctrico

La investigación permitió integrar enfoques teóricos y metodológicos dándole complementariedad, coherencia y unidad, para el análisis del proceso de reforma del sector eléctrico. Específicamente el análisis de la redes de actores fue empleado, operacionalizando una serie de variables que estaban implícitas en categorías de análisis, lo cual permitió conocer mediante tipologías y caracterizaciones los actores y la red en las cuales estaban inmersos.

El análisis de la red de actores realizado para la situación presente, fue usada para establecer la línea, base que dio lugar al análisis de prospectiva, específicamente el análisis estructural y posteriormente el de juego de actores. Unido a ello, se buscó la consistencia conceptual y la influencia en la aplicación del enfoque de prospectiva al considerar en la identificación y definición de las variables internas y externas del análisis estructural, el enfoque neoinstitucionalista en sus diferentes vertientes.

Seguidamente se analizan los principales resultados y sus implicaciones de la aplicación de las técnicas de prospectiva para el estudio del sector eléctrico.

a. Del análisis estructural, su elaboración, su aporte y sus resultados:

De forma específica el análisis estructural permitió establecer las variables externas e internas que bajo la concepción asumida en esta investigación se consideran relevantes. Se aprecia por su parte, que dependiendo del marco teórico es posible que un mismo sistema de análisis tenga diferentes variables relevantes, pues precisamente los conceptos y categorías, definidos en un determinado marco teórico, llevan a especificar o desechar aspectos que son considerados o dejados de lado a la hora de definir las variables importantes del sistema en estudio.

En el caso de la presente investigación, el análisis estructural realizado trató de identificar y considerar todas aquellas variables que fueran sustantivas en la definición y explicación del sistema eléctrico de Costa Rica, considerando desde una perspectiva amplia aspectos físicos, técnicos, socioculturales, políticos y económicos. Los procesos de depuración y ajuste llevaron a establecer un conjunto de variables, las cuales fueron conceptualizadas partiendo del objeto de estudio de la investigación y de las convenciones existentes.

Predominan en las variables externas relevantes seleccionadas las económicas y sociopolíticas. Las económicas refieren en forma general a los aspectos que definen el modelo económico que oriente el país y que sin duda determina en mucho las posibles orientaciones que en el seno del sector eléctrico se den. Además de la actividad económica, el sector eléctrico ha sido altamente influenciado y lo será en el futuro en el contexto de la reforma por las políticas de inversión y de gasto público de los gobiernos, así como por la política de regulación de la economía que incidiría en el diseño probable de la reforma del sector eléctrico.

Desde el punto de vista sociopolítico resalta en las variables externas seleccionadas la importancia que tienen los mecanismos de participación social y rendición de cuentas a los ciudadanos, así como la capacidad de movilización social y otros recursos de la sociedad para incidir sobre las políticas públicas. En general pareciera claro que de acuerdo a la correlación de fuerzas políticas que tienen el poder en el país, es muy posible que reformas de corte neoclásico puedan llevarse a cabo, sin embargo, en general el elemento que inhibe y el cuidado que media en las propuestas y su posibilidad de ejecución estriba en la probabilidad de que se desencadenen procesos de movilización social similares a los que se dieron en 1963, 1983 y 2000 que puedan dar al traste con las reformas y con la capacidad política misma del gobierno. Por ello, la variable “Capacidad de movilización social” es importante, aunque en ciertos momentos pareciera no serlo, ciertos contextos y propuestas pueden desencadenar en la sociedad costarricense movimientos sociales de alcance poco previsible.

Las variables “Costumbres y reglas de comportamiento de los actores sociales”, “Capacidad de gestión de las organizaciones” y “Respeto y aplicación de las normativas y políticas públicas”, son variables consideradas que tienen una influencia neoinstitucionalista. Estas influyen de forma no siempre perceptible por el sistema, pero en el marco de la reforma del sector eléctrico, cuando se propongan determinadas opciones de reforma incidirán en las posibles acciones y comportamientos de los actores sociales y por ende en los resultados.

Las variables internas relevantes del sistema eléctrico consideradas en el análisis están clasificadas en económicas, institucionales, socioeconómicas y físicas. Implícitamente en la mayoría de variables se debe tener presente aspectos técnicos operativos de los sistemas eléctricos que determinan o limitan la forma cómo debe operar el sistema.

Para el análisis estructural se establecieron las variables esenciales del sistema, las cuales fueron establecidas con base en el análisis de los procesos de reforma internacional, las propuestas realizadas en el país, los objetivos y criterios de los actores sociales y las orientaciones fundamentales del sistema (la situación actual y las posibilidades futuras). De los resultados obtenidos se aprecia que hay variables claves que en el marco de una posible reforma desencadenan procesos de cambio en todos los ámbitos. Este es el caso de variables como: “Competencia en la producción de electricidad”, “Mercado mayorista nacional”, “Participación de actores en el mercado regional”, estas variables están relacionadas con procesos de apertura y creación de un mercado en el sector eléctrico.

Dentro de las variables relevantes analizadas prevalecen las de tipo económico; sin embargo, resaltan algunas sociopolíticas como la Influencia política en las decisiones, algo que evidencia la debilidad institucional del sistema. Igualmente resultó relevante la “Percepción e importancia de las organizaciones en la sociedad”, que denota el valor de éstas. Otras variables relevantes que se ha indicado que fueron consideradas fueron la “Capacidad de movilización social”. Las variables más relevantes están asociadas a los aspectos económicos que forman parte de la agenda de reforma del sector eléctrico, como se mencionó al inicio, asociadas a la creación y ampliación del mercado eléctrico en el ámbito regional, pero a su vez surgen contrapesos en variables como la valoración positiva de las organizaciones del sector y la posibilidad de movilización social que hace que los promotores de reformas neoclásicas sean un poco más cautos.

b. Del análisis del Juego de Actores, su concepción implícita, su aporte, resultados y limitaciones:

Con base en el establecimiento de las variables esenciales se definió de forma general los posibles actores sociales que podían tener influencia directa o bien indirecta por medio de un actor de relevo. Los resultados permiten por una parte, dar luz sobre los posibles actores sociales de influencia y relación con el sector eléctrico y los medios y actores empleados para incidir en el sector eléctrico, lo cual constituye un insumo para apoyar la selección de los actores claves, sus objetivos y su comportamiento. Además con base en las variables claves seleccionadas en el Análisis estructural se filtraron las variables para el Análisis morfológico y especificación de los escenarios que se han realizado. En general se aprecia que los actores sociales y variables que han sido seleccionadas por medio del análisis estructural son pertinentes y apoyan o complementan los resultados obtenidos por otros medios en el proceso de la investigación.

El proceso de análisis de la RPRSE se inició en el capítulo IV en donde se tipificaron, analizaron los posibles actores y se definió el espacio conceptual de los actores y la red, que permitió la aplicación de la técnica de Juego de Actores. De ese análisis se puede indicar lo siguiente:

a. Hay una marcada concentración de un grupo de actores en objetivos relacionados con la apertura, creación, participación y homologación del mercado eléctrico regional.

b. Por otra parte, se da otro grupo que busca mantener las características y elementos del modelo actual que se ha considerado exitoso, como: empresas verticalmente integradas, planificación normativa, un comprador único en el país y la región, participación privada regulada, eliminación de restricciones a la inversión pública, subsidios cruzados entre sectores de consumo, regulación del sistema eléctrico.

c. La capacidad de los diferentes actores de influir o de ser influido en la RPRSE llevan a indicar según el MACTOR que el grupo de actores que busca la reforma de carácter neoclásico, tiene mayor capacidad de influencia que los otros grupos de actores, sin embargo, este es un proceso dinámico y los aspectos sociopolíticos pueden modificarse rápidamente, en especial dado el contexto histórico de Costa Rica relacionado con ese sector.

d. Al efectuar el análisis de los objetivos y actores de la RPRSE se aprecia que hay una división entre los actores por las preferencias de los objetivos relacionados con la apertura y creación de mercado y los que prefieren un sistema regulado y planificado. Por lo anterior, no aparecen objetivos o aspectos que en primera instancia pudieran ser sujetos de discusión y de logro de consensos o acuerdos entre los actores divergentes; esto plantea una seria limitación a la posibilidad de crear espacios de negociación.

e. Destaca de los actores MINAE y Presidencia de la República la fuerte preferencia por objetivos de apertura y creación de mercados, con una convergencia de objetivos casi total con sectores como: UCAAEP, ACOPE, la Academia de Centroamérica, lo cual no crea las condiciones necesarias para que estos dos actores representantes de la colectividad puedan proceder a efectuar un proceso de negociación y potencial acuerdo entre los actores en conflicto.

f. Las divergencias y convergencias entre los actores sociales confirman el hecho de que existe una división clara de dos grupos de actores sociales, con respecto a la reforma del sector eléctrico. Por otra parte, los que favorecen reformas de apertura y mercado y los que ven en el modelo actual sus ventajas, planteando algunos pequeños cambios en éste. De nuevo el grado de divergencias y convergencias, así como los grupos que se forman no brindan las condiciones para pensar en espacios adecuados de discusión y acuerdo entre los actores sociales.

g. Ante el fraccionamiento y falta de acuerdo, surge la pregunta de si es posible pensar en el marco de la RPRSE en un espacio para que los objetivos y diseño de las potenciales reformas puedan poner como objetivo primario aquellas opciones de reforma que sean más beneficiosas para la colectividad, es decir ¿Quién en el marco del proceso de reforma del sector eléctrico del país estará defendiendo y buscando el Interés General?

h. La pregunta anterior resulta difícil en el contexto actual, pues el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa no han mostrado la imparcialidad y capacidad de analizar, proponer, conciliar y acordar opciones de reforma con los diversos actores sociales, los cuales tienen sus intereses particulares y preocupaciones para con el país. Se requiere de transparencia, análisis y capacidad de conducción técnica y política para tener mayor posibilidad de llegar a acuerdos.

c. Análisis morfológico, escenarios y análisis de múltiples criterios:

El análisis morfológico permitió seleccionar un sub espacio por medio de la elección de las variables más importantes establecidas en el análisis estructural. A partir de ello se definieron los escenarios con las variables que representaron los aspectos más significativos y sensitivos que la reforma actual del sector eléctrico plantea para el país. Las variables claves que definen las opciones de reforma están asociadas a aquellas que determinan los criterios de decisión de los agentes económicos; es decir los precios ante la apertura de los mercados o bien la planificación y las tarifas eléctricas en un sistema regulado con servicio al costo. La combinación en el uso de instrumentos de análisis permite concluir que existen acuerdos en aspectos relevantes de los procesos de reforma como: participación privada en la generación eléctrica, no disociación de las empresas verticalmente integradas, planificación normativa flexible, incentivos a los renovables, subsidios.

No obstante lo anterior, analizando las implicaciones de la reforma en aspectos como: competencia en la generación, mercado mayorista, homologación del MER, llevan a dudar de la posibilidad de que los aspectos indicados previamente, puedan mantenerse ante las reformas que crean mercados. Así pues se tiene:

a. La creación de mercados hace necesario que los actores no tengan poder de mercado; el ICE sería claramente un actor dominante, por ello pareciera insostenible pensar en que una organización como ésta se mantenga igual en el marco de las reformas neoclásicas.

b. De igual forma, la regulación y supervisión requerida de las organizaciones verticalmente integradas son complejas y difíciles.

c. Lo anterior plantea la posibilidad de que en el marco de perfeccionamiento del mercado eléctrico sean necesarias reformas con el fin de poder tener mercados más transparentes. Esto significa tener que profundizar la reforma hacia la disociación legal o privatización de las organizaciones verticalmente integradas.

d. Un elemento que es igualmente contradictorio es el hecho de que se valora la planificación normativa de largo plazo como una de las razones del buen desempeño del sector eléctrico, lo cual indica que se debe mantener, sin embargo, el compatibilizar el mercado; con este instrumento no resulta fácil de lograr y la experiencia internacional indican que por lo general prevalece uno u otro pero difícilmente subsisten los dos.

e. Los estímulos a las fuentes renovables en un mercado eléctrico requeriría de detalladas reglas de juego, sofisticación de los instrumentos, capacidad de gestión y alineamiento a las prioridades de política en ese sentido. La experiencia internacional, tal y como se ha presentado en el capítulo III, no muestra que se haya tenido éxito en el uso del mercado y la promoción de las fuentes renovables.