2.7. – PRIVATIZACIÓN Y EFICIENCIA

De las razones que explican la tendencia privatizadora en el mundo – económicas, financieras y políticas – las primeras se resumen en la mejora de la eficiencia empresarial a que den lugar tanto el cambio de propiedad en sí como las medidas que, en ciertos casos, deben complementar a la privatización en sentido estricto. Por otra parte, la eficiencia empresarial, puede considerarse como la más significativa, teniendo en cuenta que, en primer lugar, el objetivo financiero sólo tiene sentido si el ingreso obtenido por el Estado procedente de la venta de la empresa es mayor que el valor actual de los flujos de caja futuros que deja de percibir. Y, en principio, los compradores sólo estarán dispuestos a pagar ese precio superior si esperan que el cambio de propiedad se traduzca en una gestión más eficiente de la empresa. Por ello, este objetivo se vincula a la mejora de la eficiencia empresarial1.

De acuerdo con Cuervo (1997b), la empresa privada utiliza como indicador de eficiencia el beneficio contable, pues recoge tanto la productividad y los costes como el grado de manejo de los precios – poder de mercado – y el efecto apalancamiento con base en la deuda. Como indicadores de beneficio se suelen utilizar la rentabilidad económica o beneficio antes de gastos financieros con relación a los activos productivos medios empleados, que a su vez, dependen de la rotación y el margen; y la rentabilidad financiera o relación entre beneficios contables y fondos propios. Con todo, el indicador último es la maximización del valor de la empresa en el mercado, que aúna tres componentes: rentabilidad económica, coste del capital y tasa de crecimiento de la empresa. Para los accionistas el objetivo es la maximización del valor de los fondos propios en el mercado, que viene determinada por la rentabilidad de los fondos propios, coste de oportunidad o tasa requerida por los accionistas y tasa esperada de crecimiento (beneficios), vinculada a su vez a la rentabilidad de los fondos propios y la tasa de retención de beneficios2.

El marco teórico fundamental que analiza la relación entre la titularidad pública / privada y la eficiencia de la empresa es el proporcionado por la teoría de la agencia. La titularidad pública introduce, al menos, dos diferencias principales en las relaciones principal – agente (accionistas – directivos) que se producen en el seno de la empresa pública en relación con la empresa privada: a) los objetivos del principal son distintos: objetivos políticos o de bienestar en el caso de la empresa pública frente a objetivos de beneficios en la empresa privada; b) el directivo de la empresa pública se enfrenta a dos principales, votantes y Gobierno, frente a la existencia de un solo principal en el caso de la empresa privada, los accionistas.

Este planteamiento es compartido por Fernández (1994), que plantea el problema de agencia en la empresa pública, justificando que la separación entre la propiedad y el control en la empresa pública se encuentra con el problema de una falta de incentivos por parte de la propiedad (los votantes) hacia la dirección (Gobierno) para que ésta actúe en función de los intereses de los propietarios maximizando el valor de la empresa. Y como consecuencia de esta falta de control, los directivos de las empresas públicas tienen libertad para emprender comportamientos oportunistas en beneficio de sus propios intereses reduciendo la eficiencia de la empresa pública.

Según Gámir (1999b), en la empresa pública va a existir un problema de agencia en dos niveles. En el primer nivel el principal sería el cuerpo electoral y el agente los políticos electos, mientras que en el segundo nivel el principal serán los políticos elegidos y el agente los directivos o gestores de las empresas públicas. En el sector privado esta estructura es menos compleja existiendo un único nivel ( los accionistas serían el principal y los directivos el agente) que sería comparable al segundo nivel antes mencionado.

Mientras en la empresa privada los accionistas maximizan el valor actual de su empresa, la empresa pública está sujeta a los objetivos discrecionales de los políticos, que varían entre los distintos Gobiernos según sus distintos programas. Además el tipo de directivo de la empresa pública y privada es distinto; en las públicas muchas veces se eligen por su vinculación política, y en las privadas, por su capacidad de gestionar la empresa.

La laxitud presupuestaria es según Cuervo (1998) otro punto a considerar que caracteriza a la empresa pública, en cuanto que el comportamiento de la misma está afectado, más que por la propiedad, por el convencimiento de todos los grupos relacionados con la empresa que pueden esperar del presupuesto del Estado la solución a sus problemas, por lo que pierden incentivos para aceptar conductas eficientes.

La privatización suele a ir acompañada de actuaciones dirigidas a estimular la competencia en el mercado. Una forma de introducir competencia es a través de la liberalización del sector, es decir, levantar barreras legales a la entrada que otorgaban posición de monopolio a la empresa pública. El resultado final es, según Salas (1998), una empresa pública cuyo capital se ha vendido a inversores privados, convirtiéndose así en empresa privada, que debe hacer frente a la amenaza potencial o real de otras empresas igualmente privadas. En este mismo sentido se pronuncian Fernández (1989) y Gámir (1999b) al considerar que la privatización promueve la eficiencia, especialmente en un contexto global que exige mayor competencia, y que expone a las empresas a las fuerzas del mercado.

La privatización comprende, pues, tanto las medidas de desnacionalización o venta de activos públicos, como las de desregulación o apertura de un mercado a las fuerzas de la competencia; medidas diferentes pero relacionadas, por cuanto las empresas públicas suelen actuar en los sectores regulados, como gestoras de hipotéticos monopolios naturales. La subcontratación supone inducir una competencia en el tiempo por la obtención del contrato; con ella se consigue eliminar las rentas del monopolio, que se transfieren a los consumidores en términos de menores costes o mejor servicio (Fernández, 1995).

En todo caso, de acuerdo con Argimón y Artola (1997), la eficiencia y la rentabilidad de la empresa pública no pueden, ni deben, ser analizadas bajo la óptica de la maximización del beneficio, ya que no es este el objetivo del principal.

Asimismo, Cuervo (1999) afirma que aunque la evidencia empírica proporcionada por los más de ciento cincuenta estudios a nivel mundial sobre la eficiencia comparativa de empresas públicas y privadas no es concluyente, existe un acuerdo bastante generalizado a favor de la propiedad privada en entornos competitivos, dado que en entornos no competitivos, la eficiencia parece estar más condicionada por la competencia y la regulación que por la titularidad. Concretamente, de acuerdo con Villalonga (2000) hay 104 estudios que indican que la propiedad privada aumenta la eficiencia, 14 estudios que manifiestan que es más eficiente la propiedad pública y 35 que no encuetran diferencias significativas.

También Miera (2002) después de un repaso de algunos de las más representativos trabajos cuyo objeto de estudio ha sido la eficiencia de la empresa pública, concluye diciendo que existe una mayor eficiencia de lo privado sobre lo público en entornos competitivos; sin embargo, cuando se trata de mercados que no son suficientemente competitivos, el grado de eficiencia está más condicionado por la propia competencia y la regulación que por la titularidad pública o privada de la empresa

Para Gámir (1999b), la acumulación de experiencias en la contrastación empírica puede resumirse en tres ideas:

- La privatización no asegura el incremento de la eficiencia.

- Sin embargo, existen con diferencia muchos más casos en los que se ha incrementado la eficiencia que lo contrario.

- El punto anterior cobra mucha más fuerza cuando las privatizaciones se producen en mercados competitivos o se crean dichos mercados, hasta el punto de que el desarrollo de situaciones concurrenciales parece explicar más el incremento de la eficiencia que el cambio de propiedad.