5.2. Un modelo conceptual para el análisis de estrategias territoriales

Bert Helmsing y Francisco Uribe–Echevarría (qepd), ambos profesores del Instituto de Estudios Sociales de La Haya (Holanda), son los autores de un modelo de estructura de una estrategia de planificación del desarrollo regional, presentado en 1979 al Seminario sobre “Estrategias nacionales de desarrollo regional” celebrado en Bogotá y organizado conjuntamente por el ILPES, el ISS, el ILDIS y la Universidad de Los Andes. Se usará este marco conceptual como elemento central en la evaluación de las estrategias de la Región del Bío–Bío. El gráfico inserto más adelante muestra tal estructura.

Estos autores conciben una estrategia como el centro de un conjunto de relaciones de distinta índole y el comportamiento probable de ésta como una consecuencia de la naturaleza de cada una de ellas. Si a ello se agrega que una estrategia es también un conjunto de decisiones que buscan maximizar el cambio en un sistema socio–económico minimizando al mismo tiempo la reacción adversa del propio sistema, el punto de partida para una propuesta de desarrollo regional queda definido.

Helmsing y Uribe–Echevarría establecen la racionalidad teórica de una estrategia como conformada por la tríada realidad, teoría y objetivos. En segundo lugar, los autores citados establecen la factibilidad de ejecución de la estrategia a partir de la consideración de la estructura sociopolítica regional y de la idoneidad técnica de los instrumentos propuestos para ejecutar la estrategia. Finalmente, Helmsing y Uribe–Echevarría se refieren a la capacidad de orientación de toda estrategia como la "suficiencia de la información" que la estrategia entrega a fin de reducir la incertidumbre y lograr que la conducta individual y social de los "agentes" se adapte a la propuesta estratégica.

También debe considerarse toda estrategia en una doble perspectiva ya sugerida más atrás: como un método selectivo de pensamiento en relación a la complejidad de una realidad, la realidad regional en este caso, y como un procedimiento interactivo y reactivo de acción en relación al universo de los "agentes" del desarrollo regional. La primera de las perspectivas señaladas obliga a centrar la atención en un número reducido de problemas no eslabonados y conduce al uso preferente del método sintético, por sobre el tradicional método analítico. La segunda perspectiva implica seleccionar la forma específica de reacción de entre la gama representada por una reacción destructiva, típica de las estrategias militares, por una reacción interactiva, demasiado compleja para un uso práctico por la dificultad de especificar las distintas "funciones de reacción" de los agentes del desarrollo, y por una reacción cooptativa, modalidad elegida en la práctica usual y que presupone un amplio proceso de participación en la formulación de la propuesta de desarrollo.

En el gráfico se identifican seis relaciones cruciales. La primera (r1) especifica que la teoría en la cual se sustenta la estrategia debe ser una interpretación válida de la realidad y por tanto se denomina relación de validez; la segunda (r2) implica la necesidad de coherencia entre estrategia y teoría–relación de consistencia; la tercera (r3) –la relación de eficacia–implica que en el marco de la teoría es posible demostrar que los objetivos pueden ser alcanzados mediante la aplicación de la estrategia; la cuarta (r4) y la quinta (r5) son dos relaciones de factibilidad (política y operacional), es decir, que la estrategia puede ser aceptada y que además aplicada en el marco institucional vigente; y la sexta (r6), relación de suficiencia implica que la estrategia es suficiente y eficaz para orientar la acción de las instituciones y organizaciones vinculadas, identificando sin ambigüedad el papel o tipo de objetivo que cada una debería cumplir.

De esta manera se concibe una estrategia como el centro de un conjunto de relaciones de distinta índole y el comportamiento probable de ésta como una consecuencia de la naturaleza de cada una de ellas y de las interacciones entre ellas.

Una estrategia supone necesariamente una teoría que la origina y le proporciona su base conceptual. La teoría relaciona los objetivos (efectos) con las intervenciones (causas).

De este modo es posible demostrar que si las intervenciones postuladas se llevan a cabo, los objetivos perseguidos serán alcanzados. Como consecuencia de lo anterior, la relación de consistencia entre un marco conceptual (teoría–modelo–hipótesis) y la estrategia es la primera indicación de su eficacia eventual aunque no siempre pueda tomarse como una prueba definitiva.

Pero la sola congruencia entre teoría y estrategia no es suficiente para garantizar que se alcancen los resultados apetecidos. En efecto, para que ello ocurra en la práctica es preciso que la teoría en la cual se apoya sea una interpretación válida de la realidad y en especial de la ley de cambio de esa realidad. Por consiguiente la estrategia está también condicionada a la validez de la teoría en las condiciones específicas en las cuales se aplica.

La corrección o incorrección teórica de una estrategia no es suficiente para definir su aplicación o su abandono y por tanto no constituye una garantía de que los objetivos serán alcanzados. Hay que recordar que toda estrategia de desarrollo constituye un documento político en el sentido de que define una orientación para el proceso de desarrollo, fija objetivos sociales y toca intereses de los diversos grupos que constituyen la sociedad al asignar recursos y generar transferencias entre ellos; asimismo, la ejecución de una estrategia exige un conjunto de decisiones sociales e individuales, por lo que es razonable suponer que en el acto de decidir la aplicación de las medidas previstas, los diverso grupos movilizarán su poder social efectivo para apoyar o rechazar la decisión.

Otro aspecto a considerar es la factibilidad operacional. En efecto, aún suponiendo un consenso sobre la conveniencia de aplicar determinada estrategia, ello será posible sólo si existen los instrumentos y recursos necesarios así como la capacidad administrativa y de organización para su utilización eficiente. En sus aspectos operacionales, la ejecución puede plantearse como un proceso dinámico y continuo de toma de decisiones que implica un número de etapas o subprocesos relacionados y retroalimentados entre sí.

Un aspecto adicional que incide en la eficacia probable de una estrategia de desarrollo se refiere a su capacidad de servir de orientación para la acción. La estrategia es un cuerpo de proposiciones que no siempre se define más allá de un marco muy general, en que un grado considerable de imprecisión hace necesario interpretar las tareas concretas. El problema central parece estar en el hecho de que una estrategia raras veces puede descomponerse en un conjunto detallado de programas y proyectos, ya que la disyunción analítica desvanece las propiedades emergentes del sistema, que son precisamente el foco de una estrategia global.