Tesis doctorales de Economía


O SETOR IMOBILIÁRIO INFORMAL E OS DIREITOS DE PROPRIEDADE: O QUE OS IMÓVEIS REGULARIZADOS PODEM FAZER PELAS PESSOAS DE BAIXA RENDA DOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO

Krongnon Wailamer de Souza Regueira


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6. CONCLUSÃO

É inegável o impacto da obra de Hernando de Soto na literatura sobre o desenvolvimento econômico, ainda que seus trabalhos tenham exercido maior influência sobre o meio político do que sobre o meio acadêmico. Suas idéias não são inéditas, porém, por meio de seus dois livros, foram mais bem recebidas do que quando foram lançadas pelos seus criadores originais. Alguns dos críticos ressaltam o fato de De Soto não citar trabalhos pretéritos referentes ao tema da informalidade. Agindo desta forma, De Soto dá a entender que seu primeiro livro, intitulado El Otro Sendero, foi o primeiro trabalho a discutir de forma mais detalhada o problema da informalidade em um país da América Latina.

De Soto apresenta um panorama do setor informal do Peru em seu primeiro livro que pode ser estendido para os demais países latino-americanos com pequenas variações. Com exceção dos defensores da propriedade coletiva, é cada vez mais difícil encontrar economistas que venham a criticar os benefícios dos direitos de propriedade bem definidos. Todavia, não se pode atribuir somente a um único fator, neste caso, à escassez de direitos de propriedade bem definidos, todos os problemas de atraso econômico dos países em desenvolvimento.

Apenas os aspectos positivos dos direitos de propriedade são observados por De Soto, tomando sempre como base a história dos Estados Unidos. Contudo, ele omite uma parte cruel da história da colonização norte-americana: os conflitos entre migrantes e índios na luta pela posse da terra, que resultou em dizimação de parte da população destes últimos. A conquista da terra e o estabelecimento de títulos e direitos de propriedade bem definidos nos Estados Unidos não foi algo tão fácil como De Soto procura fazer seus leitores acreditarem.

Ainda que os índios norte-americanos não possuíssem títulos formais de propriedade, em um processo justo de regularização essas terras deveriam ter sido destinadas a eles, haja vista que foram os primeiros a ocupá-las. Contudo, os migrantes obtiveram tais terras por meio da força e, após terem expulsado os indígenas, resolveram criar mecanismos para regularizar suas propriedades, garantindo assim seus direitos.

Nem todas as terras foram tomadas dos índios. Uma outra parte foi conquistada por meio da ocupação de terras abundantes e que não possuíam um dono. Neste caso, os primeiros ocupantes podem ser considerados seus proprietários. A luta pela definição de direitos de propriedade passa a ocorrer quando as terras tornam-se escassas e surgem conflitos inevitáveis.

De Soto tenta traçar um paralelo entre a história do surgimento dos direitos de propriedade nos Estados Unidos com a situação atual dos países em desenvolvimento. No contexto norte-americano da época, a terra era um fator de produção muito mais importante do que atualmente, pois a maior parte da atividade econômica ocorria no setor primário. Possuir a terra era garantia não apenas de moradia, mas também de possibilidade de desenvolvimento de uma produção agropecuária para a geração de emprego e renda dentro da unidade familiar. Os custos irrecuperáveis eram grandes, por isso, assegurar a propriedade da terra tinha uma grande influência sobre os investimentos realizados.

Se antes a atividade econômica predominante estava no campo, atualmente esta encontra-se nas grandes cidades. As atividades exercidas nas metrópoles pelos pequenos empresários não requerem grandes extensões de terra, assim como a construção de residências apenas para moradia. Ainda que muitas das atividades informais sejam realizadas no mesmo imóvel utilizado como moradia, nem sempre tal fato prevalece. A demanda por direitos de propriedade sobre imóveis situados em áreas urbanas difere consideravelmente em relação à demanda por terras localizadas em áreas rurais. Destarte, a aplicação de uma mesma idéia em ambientes e períodos de tempo diferentes pode trazer resultados diversos daqueles esperados por De Soto. A terra em áreas rurais exerce a função de meio de produção, enquanto que em áreas urbanas suas principal função é servir de local para a construção de moradia. Sendo assim, a idéia de analisar os direitos de propriedade a partir da forma como foram estabelecidos nos Estados Unidos, e tentar aplicá-los nos países em desenvolvimento no presente, carece de uma maior análise econômica e institucional.

A obra de De Soto é marcada por uma forte contradição. As pessoas que reivindicam os direitos de propriedade são, em muitos casos, as mesmas que os desrespeitaram anteriormente. Se nos Estados Unidos os primeiros colonizadores se apoderaram das terras dos índios, nos países em desenvolvimento os informais ocuparam terras urbanas que possuíam, na maior parte das ocupações, algum proprietário. Desta forma, os ocupantes dos imóveis informais que reivindicam títulos de propriedade estão, na maioria das vezes, desrespeitando direitos de propriedade existentes anteriormente, mas que não foram exercidos pelos seus titulares.

Para contornar o problema da dúvida sobre o verdadeiro detentor dos direitos de propriedade sobre um ativo imobiliário, seriam necessárias regras que previssem algum tipo de carência. Desta maneira, um ocupante informal só poderia reivindicar títulos de propriedade após comprovar que reside no imóvel informal por um determinado período. Algumas medidas como esta inibiriam a invasão de terrenos com fim especulativo, pois a esperada valorização da propriedade após a concessão do título só ocorreria depois de transcorrido um razoável intervalo. Uma outra forma de mitigar a especulação seria por meio do financiamento do terreno que seria objeto da concessão do título de propriedade. Fazer com que as pessoas paguem pelo terreno que ocupam, ainda que apenas um valor parcial, seria uma forma de reduzir a invasão com objetivo de especulação fundiária.

Por outro lado, para conceder o título de propriedade sobre uma determinada área, haveria a necessidade de resolver todos os problemas referentes às disputas judiciais sobre a posse da mesma. De Soto não traz uma resposta para a resolução destas disputas, assim como não mostra uma maneira de indenizar os proprietários das áreas desapropriadas. Muitas destas terras pertencem ao governo, que não soube exercer plenamente seus direitos de propriedade sobre as mesmas, permitindo assim a ocupação informal.

Entretanto, supondo que todos os problemas sobre a boa definição dos direitos de propriedade estivessem sido resolvidos, seria possível afirmar que os detentores dos títulos de propriedade em áreas urbanas teriam maior acesso ao mercado de crédito? As evidências empíricas não apontam nesta direção. Para terras situadas em áreas rurais, o acesso ao crédito é facilitado com a obtenção do título de propriedade. As pessoas buscam o financiamento para investir na própria terra, utilizando-a como colateral. No caso das áreas rurais, alguns estudos mostram que o acesso ao crédito aumentou em alguns países, bem como ocorreu maior investimento e valorização da terra.

Deve ser considerado que o foco do trabalho de De Soto são os informais urbanos, com especial ênfase para a propriedade sobre ativos imobiliários. Para ele, existe um forte espírito empreendedor entre os habitantes dos países em desenvolvimento, mas o que lhes falta é acesso ao crédito. Muitos dos moradores de imóveis não regularizados trabalham, seja no setor formal ou informal, como empregados. Para De Soto, estas pessoas seriam potenciais candidatos a abrir novos empreendimentos. Contudo, é questionável a assertiva de que a maioria das pessoas deseja tomar recursos emprestados, seja para investir em alguma atividade ou para consumir. Dispor de facilidades para obter crédito não significa que a maior parte das pessoas está disposta a adquiri-lo. Contrair financiamento para aumentar a capacidade de consumo no curto prazo, usando o imóvel como colateral, não parece uma opção viável de crescimento sustentável no longo prazo.

Outro fator a ser considerado diz respeito ao sistema bancário dos países em desenvolvimento. Mesmo no Brasil, país que possui um sistema bancário moderno, quase metade das cidades das regiões Norte e Nordeste não possui uma única agência bancária. Desta forma, as pessoas destas regiões não conseguem contato com o intermediário financeiro, e a ida para outras cidades envolve custos que tornariam a operação de empréstimo inviável, principalmente para pequenos valores. Uma forma que vem sendo utilizada é por meio dos Correios, que estão presentes em praticamente todo o território nacional.

Os ativos imobiliários possuídos pelos pobres, ainda que regularizados, são de baixo valor e qualidade perante aos olhos das instituições financeiras. Os bancos são agentes que buscam maximizar o retorno dos seus empréstimos, escolhendo como alocar os recursos depositados pelos clientes por meio de um portfolio diversificado, analisando a relação entre o risco e o retorno. Com os bancos atuando desta forma, existem poucas chances de que esses imóveis sejam facilmente aceitos como garantias para a obtenção de crédito. De Soto, um defensor das idéias liberais, ainda não apresentou uma explicação para o fraco apoio do setor bancário privado às pessoas que conseguiram seus títulos de propriedade nos processos de regularização em massa defendidos por ele. Mesmo no Peru, a maior parte do crédito veio de um banco estatal, que se dispunha muito mais a financiar a compra de materiais de construção do que fornecer crédito para investimento em outras atividades.

O crédito para os informais deveria ser separado em duas modalidades: crédito destinado a investimento e crédito destinado a consumo. Para as pretensões de De Soto, o crédito para investimento teria o poder maior de estimular o crescimento econômico. As pessoas, investindo os recursos obtidos, poderiam obter retorno e, conseqüentemente, quitar as suas dívidas. Se o crédito for destinado ao consumo, e levando-se em consideração que as pessoas que buscam este tipo de financiamento possuem uma renda menor, pode-se imaginar que a possibilidade de inadimplência é mais elevada. Em alguns casos, estas pessoas terão que fazer um esforço financeiro maior para quitar a dívida, poupando mais, ou procurando uma outra fonte de renda. No primeiro caso, o aumento do consumo presente implicará em redução do consumo futuro. No segundo caso, a busca por uma fonte adicional de renda provavelmente ocorrerá na economia informal, setor que De Soto crê que deva ser reduzido. Estimular o endividamento para consumo, utilizando o imóvel como garantia, não elevará o nível de desenvolvimento dos países mais pobres.

A maior aceitação dos imóveis como garantia, independente do seu valor, localização e liquidez, depende muito da atuação do poder judiciário. O maior interesse dos bancos é receber os valores emprestados. Todavia, em casos de inadimplência, é importante garantir a execução da dívida, tomando o ativo dado como garantia no menor prazo possível sem incorrer em custos significativos. O sucesso do imóvel como colateral está relacionado diretamente com a velocidade e os custos necessários para que o mesmo possa passar das mãos do devedor para as do credor em caso de não quitação da dívida. Em países como o Brasil, o imóvel utilizado como residência da família não pode ser utilizado como instrumento de garantia de crédito. Seria necessário mudar a lei e garantir uma previsibilidade do entendimento do poder judiciário em relação ao tema para que o sistema de hipotecas pudesse se desenvolver.

Em geral, as pessoas, principalmente as mais pobres dos países em desenvolvimento, vêem o imóvel como valor de uso, e não como um ativo objeto de negociação. As instituições desenvolvidas ao longo do tempo nos países em desenvolvimento diferem daquelas criadas nos Estados Unidos. Os norte-americanos financiam imóveis com prazos de trinta anos e baixas taxas de juros. Em contrapartida, também utilizam o ativo imobiliário para contrair crédito e expandir o consumo. Assim como eles têm facilidade para adquirir os imóveis, estes podem ser perdidos caso a hipoteca não seja paga.

A aplicação das idéias de De Soto exige um sistema judiciário mais ágil e, sobretudo, isento de julgamentos ideológicos. A tendência constatada por alguns autores de que o judiciário brasileiro tende a promover a justiça social, favorecendo na maioria das vezes a parte mais fraca, reduziria a possibilidade de os bancos fornecerem crédito para pessoas de baixa renda.

Em geral, financiamentos de maior vulto exigem um prazo mais longo para a sua quitação. Ambientes marcados por instabilidade econômica e política não são interessantes para os bancos quando se trata de projetos de financiamento de longo prazo. Além disso, a incerteza jurídica faz com que as regras dos contratos possam ser revistas em prol dos devedores, acarretando perdas para os credores. Nota-se que em países como o Brasil, o crédito para a compra de imóveis sempre foi escasso, e a maior parte dos projetos imobiliários era destinada para os estratos de renda média e alta. As disputas sobre financiamento imobiliário e as mudanças de cálculo provocadas pelos planos econômicos perduram até o presente momento. O financiamento de automóveis, tendo como índice de referência a variação cambial, ensejou disputas judiciais após a desvalorização da taxa de câmbio ocorrida em 1999. Em todos esses casos, as cláusulas contratuais foram revisadas e buscou-se o longo caminho da justiça para a solução dos conflitos. Esses são alguns dos motivos que mostram como é difícil conseguir financiamento em alguns países. Para compensar os riscos, os credores exigem taxas de juros elevadas, o que torna inviável muitas das operações.

Os especialistas no setor imobiliário sempre enfatizam que a localização é um dos aspectos mais importantes para a valorização de um imóvel. Espera-se que os imóveis localizados em áreas mais nobres tenham maior potencial de valorização após a concessão dos títulos de propriedade. Os imóveis das pessoas de baixa renda, localizados em favelas ou periferia, apresentam diversas características que dificultam sua maior valorização, como índices de violência mais elevados e falta de saneamento básico, escolas, hospitais, transporte, eletricidade, etc.

As diferenças raciais, sócio-culturais, religiosas e de gênero também influenciam a alocação de recursos, bem como a definição dos direitos de propriedade. Por outro lado, em sociedades onde os costumes tribais permanecem, os direitos de propriedade podem trazer mais conflitos do que benefícios, principalmente quando parte das terras e dos recursos naturais são compartilhados pela coletividade. Em algumas destas sociedades, as transações são realizadas sem a existência de documentos formais, porém esses costumes sobrevivem por gerações e tendem a funcionar bem em economias pequenas e fechadas. Nada garante que leis que foram aplicadas com sucesso em um país venham a ser bem sucedidas em outros com costumes muito diferenciados. É comum que mesmo dentro das fronteiras de um país existam povos com costumes diferentes, o que arrefece parte do êxito de algumas das propostas de De Soto.

Mais do que fornecer crédito a partir da concessão de títulos de propriedade, os governos deveriam criar mecanismos para fomentar a construção de imóveis voltados para famílias de baixa renda. Neste caso, o próprio imóvel adquirido seria utilizado como garantia caso o pagamento das prestações fosse interrompido. Depois de quitado, este mesmo imóvel poderia ser utilizado como colateral para a aquisição de empréstimos.

Contudo, ainda que os resultados esperados por Hernando de Soto não tenham sido alcançados na sua totalidade, não se pode negar a importância dos direitos de propriedade bem definidos. As propostas de De Soto demandam uma série de reformas para que possam ser implementadas. Certos fatores, como o crescimento da economia, a estabilidade econômica, as reformas microeconômicas e a reforma do judiciário são determinantes para que as idéias de Hernando de Soto possam ser mais bem sucedidas. A definição de direitos de propriedade impulsionou o crescimento das nações que alcançaram maior estágio desenvolvimento, porém os mesmo nunca estavam isolados. O arcabouço institucional onde se inserem os direitos de propriedade é que determinam a trajetória de desenvolvimento de um país. Direitos de propriedade bem definidos se constituem um uma condição necessária, mas não suficiente para superar o atraso econômico.

Os estudos mostram que as pessoas que possuem títulos de propriedade possuem indicadores sociais melhores e rendas maiores do que aquelas não os têm. Todavia, nada parece indicar que estes indicadores surgiram após a conquista dos títulos de propriedade. Tudo leva a crer que estas pessoas já possuíam melhores dotações inicias, que as estimulou a buscar a regularização dos seus imóveis.

Juntamente com os direitos de propriedade, os pobres dos países em desenvolvimento necessitam de maior nível educacional, que lhes permitam conseguir empregos no setor formal da economia. Para muitos trabalhadores, o setor informal é a única opção de emprego em decorrência da sua baixa qualificação. Com uma maior educação escolar, esses trabalhadores poderiam alcançar melhores postos de trabalho, e com isso obter uma renda mais elevada. No caso do Brasil, estes trabalhadores poderiam ter acesso ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), e com isso seria capazes de acumular uma poupança, ainda que forçada, que lhes permitiriam no futuro comprar a sua casa própria.

A Nova Economia Institucional apresenta diversos estudos acerca da importância dos direitos de propriedade. O trabalho de Hernando de Soto traz à tona esta discussão tão importante e até então negligenciada entre os autores que estudam o desenvolvimento econômico nos países pobres. Entretanto, ainda que diversos países tenham adotado medidas que possibilitaram a concessão em massa de títulos de propriedade, é necessário ter a certeza de que esta política é necessária, mas não suficiente para superar todos os obstáculos da pobreza nos países em desenvolvimento.


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