Tesis doctorales de Economía


CUATRO PUERTOS DE MÉXICO, EN UN MUNDO GLOBALIZADO: ¿ENTRE LA EXCLUSIÓN Y EL CRECIMIENTO (1982-2004)?

Juan Narciso Ojeda Cárdenas



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2.3. La privatización (reestructuración) y concesión portuaria:

La literatura económica sobre privatización ha aumentado espectacularmente , encontrándose que desde 1987 la importancia del tema desde el punto de vista teórico y práctico, ha merecido esfuerzo de los especialistas que estudian el proceso antes mencionado, en diferentes países, distintas realidades, variados sectores (incluye el transporte) y desiguales contextos económicos y sociales. Además, como lo afirmó Anibal Pinto, fue evidente que tanto la propiedad y la gestión pública, como la propia intervención del estado, han sido objeto de una crítica dura, sostenida y creciente en los últimos años (Pedro Núnez, julio-diciembre 1987:434), por lo que el tema por su discusión y polémica descansa en el centro de la teoría económica y se ubica como tal en la confrontación de dos paradigmas.

En un estudio de 1998 la O.C.D.E. investigó el desarrollo regional y la política estructural del país, encontrando que: “la estrategia territorial implícita de México estaba reforzada por grandes reformas estructurales(reforma económica, privatización, descentralización, política social) enfocadas a los mecanismos de desarrollo del país y al mejoramiento en la capacidad de cada territorio para promover sus ventajas comparativas y sus factores de producción (OCDE, 1998: 9).

En detalle, dicha organización internacional afirma: “la privatización fue rápida y vigorosamente instrumentada por el gobierno mexicano”. “A pesar de que se encontraron considerables dificultades y de que el proceso ha beneficiado principalmente a las regiones más desarrolladas, México, sin embargo, ha sido capaz de mejorar la mayor parte de su deficiencia en infraestructura”. “Como consecuencia de fuertes presiones hacia la descentralización, las recomendaciones del órgano desregulador, así como las preocupaciones regionales han sido continuamente evocadas por las autoridades nacionales”. “Como consecuencia, se debería dar mayor prioridad a la capacitación de administradores regionales en la selección de proyectos de infraestructura y en el estudio de sus implicaciones territoriales (OCDE, 1998:10).

Como se comprueba, el tema por su naturaleza es provocador y rico en análisis, especialmente si aquel se concentra en una área como el sector portuario , que según las leyes y constituciones de los países, pertenece a los recursos naturales intangibles, que teóricamente no deben ser privatizados. No coincidimos con D. Donnison cuando dice:”que privatización es una palabra inventada por los políticos y difundida por los periodistas políticos”.“Con ella no se pretende clarificar el análisis, sino ofrecer un símbolo” (Pensamiento Iberoamericano, julio1992-junio 1993:358).Al revés, estimamos que la seriedad del tema exige rigor científico especialmente cuando se trata de evaluar a una empresa que fue pública y ahora es privada. O de estudiar un proceso económico de un país, que se ha caracterizado como muchas naciones de América Latina, por privatizar las distintas actividades económicas que antes estaban en manos del propio estado.

Siguiendo a J. A. Kay y D.J. Thompson y en términos más genéricos, el término privatización incluye tres contenidos básicos: 1) desnacionalización (venta de los activos del sector público al sector privado; 2) desregulación (introducción de la competencia en mercados monopolistas legalmente privilegiados) y 3) contratación de servicios públicos al sector privado) (Pedro Núnez, julio 1992-junio 1993, 435-436).

¿Bajo esa definición cabe preguntarse si el proceso de privatización de los puertos en México responde a algunos de los tres contenidos y si no fuera así es necesario desarrollar qué explica que el proceso se halla detenido? ¿Existirán razones económicas, políticas o sociales que justifican que la privatización de los puertos no se apegue a la concepción explícita de la Ley de Puertos y el Reglamento de la misma ley?

Con la idea anterior, fue necesario investigar los mecanismos y el proceso de privatización de los puertos en México (son 22 empresas que se crearon para administrar y dirigir los puertos ,conocidas como Administraciones Portuarias Integrales, denominadas APIS, en su forma general y macroeconómica y también en forma específica y casuística,presentando los casos tipos escogidos para enriquecer el análisis regional y encontrar problemas que a veces no se perciben desde el campo general.

Seguramente la información económica y financiera permitirá también estudiar las luces y sombras que los procesos traen.

Siguiendo con los elementos conceptuales,debe señalarse que el término de privatización contempla algunas de las siguientes interpretaciones (Pedro Núñez, julio-diciembre 1987:435) :

• transferencia (cesión) de un patrimonio público a sector privado. La transferencia puede afectar a una empresa, a parte de la misma o a diferentes partes del activo.

• transferencia de ciertas actividades públicas o funciones públicas al sector privado.

• El paso a una gestión privada en el sentido de gestión orientada a la obtención de un beneficio. En el caso de empresas públicas supone que el objetivo del beneficio se antepone a cualquier otro(por ejemplo: al de cobertura óptima de las necesidades).

• Autonomía en la gestión de las empresas públicas. Es decir, se supone que un mayor margen de maniobra a la gestión se utilizará para conformarla a los criterios de una economía privada.

• Desburocratización: exención de prescripciones e instrucciones formales de naturaleza administrativa. Supone también la dotación de un margen de maniobra ágil y adaptable.

• Descentralización, interpretada como delegación de poderes en la toma de decisiones, planificación y acción,más que en un sentido geográfico.También significa la utilización concreta de información obtenida a partir de una gestión rigurosa.

• Desmantelamiento de los monopolios estatales mantenidos con el argumento tradicional del “monopolio natural”.

Cada forma de definir el concepto de privatización, permite distintos matices, a un análisis que pretende en lo específico estudiar la privatización de los puertos, por lo que el tema busca no solo ver el cambio del concepto de propiedad, sino estudiar la autonomía de gestión, una posible desburocratización, aspectos ligados a la descentralización y los objetivos económicos de maximizar las ganancias.

Como se resaltó anteriormente el trabajo se justifica dado que en la década de los noventa se instrumenta un nuevo rol del estado que reduce su nivel de intervención en la economía.En efecto, en la moda del fenómeno de la apertura económica que exige productividad y eficiencia, a la luz de lo que dicta el mercado nacional e internacional, el transporte y específicamente los puertos deben ser vistos como empresas que deben tener rentabilidad, deben buscar la eficiencia y mostrar estrategias de mercadeo internacional, en la búsqueda de manejar más carga, dar un servicio competitivo y tratar de ofrecer tarifas atractivas, en menor tiempo y facilitando el movimiento de mercancías, clave en este mundo de comercio internacional que exige estar justo a tiempo.

Primeras hipótesis en torno a la privatización de los puertos de México

El fenómeno de la privatización suele ser entendido como un instrumento para incrementar la eficiencia en la economía . Por tanto, se supone que la transferencia de la propiedad estatal a manos privadas va a conseguir un efecto positivo al elevar la productividad, generar más ganancias,conseguir más movimiento comercial y registrar, en general, un mejor servicio.

En el caso de los puertos de México, la privatización debe ser entendida como descentralización,desregulación y desincorporación de actividades portuarias que eran realizadas antes bajo un esquema estatista y gubernamental que dependía exageradamente de las autoridades de la Ciudad de México y que en la actualidad, con la creación de las APIS se convierten en funciones autónomas realizadas en cada unas de las empresas creadas, tanto en el Pacífico como en el Golfo.

La experiencia concreta de, por ejemplo, un puerto del Sureste de México demuestra que el proceso acelerado realizado para que el puerto se privatice, pese a su velocidad, urgencia, normas oficiales y decretos, tuvo problemas iniciales en la gestación bajo una filosofía que no era entendida por los cuadros que fundaron y organizaron la entidad.

Las políticas expresadas en la Ley de Puertos y posteriormente en el Reglamento de la Ley de Puertos (de julio de 1993 y noviembre de 1994 respectivamente) fueron superadas por la realidad concreta que fue adaptando los esquemas tradicionales a ópticas empresariales que poco a poco fueron calando en la mente y en la toma de decisiones de los funcionarios, y en el personal operativo y administrativo que se integró a la institución.

La complejidad del manejo y administración de un puerto exige mucha pericia técnica, ingenieril y administrativa que se basa en prácticas más que en teorías. Por lo anterior,si bien la privatización en estudio fue acelerada,no contó inicialmente con cuadros preparados para una nueva filosofía de mercado y de atención a los clientes y usuarios.

Evidentemente en esta línea entra la falta de pericia y dominio de las estrategias de mercadotecnia internacional y de planeación estratégica, que podrían ayudar a impulsar el movimiento de carga por el puerto.

Por otro lado, desde el punto de vista del manejo económico y financiero los resultados son positivos y reflejan una buena gestión, dado que el monopolio portuario de Salina Cruz ya contaba con clientes cautivos que tradicionalmente usaban el puerto. La presencia de PEMEX (Petróleos Mexicanos) en la región constituye una de las fortalezas del puerto, dado que esta empresa exporta petróleo a Japón utilizando el puerto y pagando los derechos y tarifas vigentes.

En el caso comercial no petrolero, la empresa dependía excesivamente de la lógica comercial y de negocios que tenía la empresa Transportación Marítima Mexicana (T.M.M.), por lo que la caída de la carga comercial antes de 1995 se debió a nuevas rutas que decidió dicha empresa y que posibilitaron potenciar al puerto de Manzanillo y ya no tocar Salina Cruz, como bien lo ha estudiado Carlos Martner, en el Instituto Mexicano del Transporte .

Tanto desde el punto de vista de mercadotecnia internacional, como desde el marco regional se encuentran problemas en la privatización del puerto. En el primer caso, los esquemas de comercialización buscan superar el esquema tradicional, con los resultados en el corto plazo que se manifiestan directamente en la elevación de la carga comercial no petrolera. Por otro lado, los impactos regionales que se pretendían generar en la entidad no se han conseguido en la magnitud que se esperaban por problemas legales, técnicos y de recursos, que impiden que la empresa tenga directamente una derrama económica en el Istmo de Tehuantepec. Esta característica se diferencia de PEMEX, que sí logró en la etapa inicial de los setenta y ochenta del Siglo XX reactivar la zona de Salina Cruz, no sólo con la construcción de la refinería, sinó también con la construcción del puerto petrolero que pertenece, según los cambios realizados al decreto de concesion actualmente a la misma empresa PEMEX. Los efectos perniciosos que causa PEMEX al ambiente en la ciudad de Salina Cruz, deben ser confrontados con los beneficios, encontrando en este balance que coloquialmente el remedio es peor que la enfermedad.

En síntesis, los cambios positivos y negativos de la privatización de los puertos en México demuestran que el proceso aún tiene sus bemoles y que es necesario acelerar programas, proyectos y actividades para profundizar el proceso no sólo bajo el criterio económico y financiero, sino bajo el marco macroeconómico y regional que impacte positivamente en las zonas que presentan rezagos sociopolíticos, marginación, pobreza y escasez de ingresos y empleos.

No se debe olvidar que el proceso de privatización de los puertos se ubica en el marco de la economía del transporte y obviamente, se relaciona con uno de los procesos claves que viven los países en desarrollo, insertos en el mundo actual, bajo el paradigma técnico económico dominante, que hace que todos los países estén comunicados y que unos de los elementos claves de este proceso sea el comercio internacional.

Para facilitar este intercambio de mercancías,una de las políticas recomendadas es que los puertos como nodos o eslabones del comercio internacional sean privatizados de manera que la administración,operación y gestión de los mismos demuestre actividades de mercados y de rentabilidad donde el servicio sea oportuno, eficiente y a tiempo para que las empresas que transportan sus mercancías o insumos puedan cumplir su proceso productivo justo a tiempo y los costos no aumenten, finalmente los precios de venta de las mercancías que venden.

El Gobierno Mexicano realizó desde 1993, en los puertos de México un proceso de privatización o reestructuración.Ello implica que bajo este concepto se estudien las teorías que están presente en la ola privatizadora bajo dos preguntas claves: (i) ¿la privatización garantiza per se el incremento de la eficiencia en la gestión de una empresa? y , (ii) ¿es preferible un monopolio público o uno privado ? .

Otro elemento que enriquece el análisis recomendaría revisar los conceptos de región y la economía que se presentan en los puertos y ciudades, dado que el puerto de Salina Cruz se ubica en el Sureste de México, zona caracterizada por su incipiente desarrollo y por economías de subsistencia que no compaginan con un puerto que es la puerta del comercio internacional del Sureste de México, por el Pacífico.

¿De allí surge otra pregunta clave:¿cómo un proceso privatizador de un puerto en el sur de México puede tener los impactos regionales para que simultáneamente al desarrollo del mismo, los beneficios del progreso técnico también impliquen un crecimiento y mejora de las actividades de la zona? .No es posible que sólo la pesca y la actividad comercial de carácter minoritario, sean las actividades dominantes y que la modernidad y el mismo progreso no lleguen a la zona que presenta rezago en el nivel educativo, de salud, de capacitación y de servicios de la población, que vive en la ciudad y en el puerto del mismo nombre.

Una demostración de este rezago lo da la presencia de fenómenos sociopolíticos como los paros carreteros que atentan contra las campañas de promoción que se realizan para movilizar más carga por el puerto en los medios internacionales.

Un primer cálculo de los efectos perniciosos de estos paros trajo para la Administración Portuaria de Salina Cruz una pérdida proyectada de aproximadamente 15.7 millones de pesos (aproximadamente 1.8 millones de dólares) en el primer cuatrimestre de 1997.

¿En los noventa del pasado Siglo XX y aún con la presencia de la refinería, el puerto petrolero y el puerto comercial siguen fracasando en esta zona los planes de desarrollo que buscan el bienestar de la población? ¿Por qué sigue perteneciendo el Istmo a los lugares más pobres de México? ¿Cómo los planes maestros que elabora la API de Salina Cruz pueden ayudar indirectamente a elevar el nivel de vida de las gentes y aportar al desarrollo económico de la entidad, que registra los rezagos educativos y de salud, ya aludidos? .

También se debe analizar algunos aspectos de mercadeo internacional y de promoción, que hacen que las empresas como la de puertos busquen cumplir sus principios de movilizar más carga y lograr más beneficios económicos aplicando filosofías empresariales que se ubican en el campo de los costos, tarifas, mercados, promoción y competencia que exige el mundo actual. Ello lleva a una nueva imagen del puerto, a una agresividad en las ventas, y a realizar campañas internacionales, a buscar nuevas rutas de comercio y a tratar con los distintos usuarios del puerto, para lograr una voluntad general de conseguir mayor derrama económica en la entidad y favorecer de esa manera a las empresas que intervienen en el circuito económico portuario.Alentar proyectos como el del ferrocarril transístmico puede ser una estrategia de potenciar más al puerto y favorecer a la región en donde circulará dicho tren .

En resumen, una revisión de de la moderna economía del transporte, en donde J. M. Thomson la anota como “ de un esplendido caos” , implicará desarrollar la importancia del transporte intermodal y ver el rol portuario permitiendo mejorar el contenido del análisis,que fundamentalmente tiene un objetivo práctico y de política.En todo caso, las propuestas y recomendaciones que se deriven pueden ayudar a mejorar los derroteros en la conducción del puerto y ver con claridad los pros y contras de la estrategia de privatización de los puertos que actualmente tiene resultados positivos; pero que presenta algunos problemas que se quieren resaltar a manera de parábola, de los procesos económicos y de privatización aplicados (ver recuadro II-1).

Recuadro II-1: El Paradigma privatizador y su relación con el puerto de Salina Cruz en Oaxaca: ¿por qué cae la carga y los ingresos del puerto?

El paradigma dominante actual se expresó en políticas aplicadas uniformes que fueron avaladas por las instituciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la CEPAL, y la propia Organización para la Cooperación y Desarrollo (O.C.D.E), entre otras.

Este pensamiento neoliberal incluye dentro de sus políticas la idea de la privatización, que como dice Robert Devlin, es una dimensión importante del proceso de ajuste en América Latina (abril 1993:155-156), estrategia que implica reducir el poder del estado y pasar la propiedad de las empresas y los servicios de manos públicas a privadas.

Casi sin discusión, en la mayoría de los países latinoamericanos, se vino aplicando desde los ochenta del Siglo XX una privatización masiva que implicó vender bancos, privatizar canales de televisión,entrar a promover la venta de las empresas que explotan el petróleo, licitar carreteras, privatizar (o reestructurar)puertos y vender (en forma de concesion) los ferrocarriles.

Esta receta económica fue aplicada sin previa evaluación, porque nada garantizaba que el cambio de propiedad llevará directamente a la mejora de la empresa y los servicios que ofrece y que se decía que naturalmente, bajo el principio maximizador de utilidades de estas firmas, se lograría una eficiencia que no se tenía cuando las empresas portuarias estaban en manos del estado.

El problema entonces consideró el debate de la cuestión, encontrando en los noventa y a comienzos del nuevo milenio, qué estaba pasando con las empresas públicas que en América Latina fueron privatizadas, cuáles fueron sus resultados, qué servicios ofrecen, qué ventajas traen y qué impactos macroeconómicos, microeconómicos, regionales y espaciales ocasionan en los países en donde se aplicaron dichas políticas.Se estima que dichos análisis demostrarían que en algunos casos hay logros, en otros fracasos y en distintos ejemplos los servicios no han mejorado, ya que en general no es compatible, la mejora del servicio, con aumentar utilidades y con la lucha permanente que se hace en los mercados, tanto nacionales, como internacionales, bajo el marco de la competencia y modelo actual .

¿Fue necesario preguntarse por ello de sí debía el estado cambiar su forma de intervención económica desde una directamente productiva hacia otra esencialmente reguladora? ¿Realmente han madurado las condiciones de mercado, los agentes sociales, la administración pública, los sistemas de comunicación e información y los instrumentos reguladores del estado al punto en que pueden garantizar la racionalidad económica del sistema? O en otras palabras: ¿el sistema social y económico actual hace posible que el mercado sea un eficiente asignador de recursos que solo necesita de un estado básicamente regulador ? .

Bajo lo polémico del tema, este recuadro discute la privatización de los puertos de México, bajo la idea fuerza de que una acertada privatización de los puertos facilitaría el comercio internacional y ayudaría al modelo económico a que tenga competitividad, favoreciendo las exportaciones y las importaciones de acuerdo a a la perspectiva neoclásica .

El análisis se hacía desde la perspectiva de considerar a un solo puerto, en base a la experiencia laboral que se tuvo desde el inicio de la privatización en agosto de 1994 hasta julio de 1997.Se consideró el caso del puerto de Salina Cruz de Oaxaca, en el sureste de México ,comprobando como el proceso de privatización o de reestructuración portuaria en palabras sencillas tuvo sus bemoles,porque especialmente el componente regional multiplicador de beneficios que debía tener el proceso de privatización en una zona regionalmente deprimida, no se consiguió hasta la fecha.

Se registró inicialmente en la empresa logros económicos, financieros y de carga especialmente en el período de 1995, 1996 y 1997, que fueron precisamente los años iniciales de la privatización . Durante 1997 los ingresos de la API Salina Cruz S.A. de C.V. fueron de 67.1 millones de pesos, alcanzaron 78.3 millones en 1998, 83.1 millones en 1999 y 83.1 millones de pesos en el año 2000.En el año 2004 los ingresos de la API de Salina Cruz fueron 67.9 y se proyectan una tendencia al declive, ya que para el 2005 han sido proyectados en solo 48.9 millones de pesos.Lo anterior demuestra un pérdida de ingresos que viene correlacionada con la pérdida de carga del puerto, como lo comprueba el cuadro II-1 adjunto.


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