4.5.1.1 El reajuste de las relaciones entre el Centro y las Localidades

En virtud de la aplicación de las reformas tempranas y de la búsqueda de una mayor eficiencia económica, el Estado, que se había caracterizado por controlar y dominar toda la vida política de la nación y penetrar todos los ámbitos de decisión económica, a través del establecimiento de organismos paralelos, se vio en la necesidad de delegar poder a los niveles más bajos de gobierno, para que con ello, cada unidad gubernamental tuviera una participación más directa en el establecimiento de políticas y dispusiera de un mayor control en su aplicación. El efecto en la aplicación de esta política consistió en una disminución de la influencia y el control del gobierno central y en una reducción del Estado (central) en la vida de la sociedad. La anterior apreciación, sin embargo, de ninguna manera debe llevarnos a la errónea conclusión de que durante la reforma el Estado no jugó un rol esencial en la economía, ya que si bien es cierto que hubo un debilitamiento de la autoridad central ésta fue acompañada por un incremento sustancial del poder de los gobiernos locales en los municipios, poblados y Villas en China. De entre estas medidas las más relevantes tuvieron que ver con los mecanismos de descentralización a través de los cuales se depositó en las burocracias de las localidades atribuciones administrativas, económicas y financieras, que anteriormente habían sido atribuciones exclusivas de las burocracias estatales del centro. Habría que puntualizar, sin embargo, que no que no fue ésta la única experiencia de descentralización habida en China. Durante el liderazgo maoísta hubo la pretensión de depositar en las provincias mayores atribuciones con la pretensión de reforzar el poder unipersonal de Mao Tsedong y debilitar el poder del gobierno central que cuestionaba fuertemente el liderazgo maoísta. Más adelante la dispersión en la recaudación fiscal, primero en la década de 1960, posteriormente a fines de la década de 1970, llevó al Ministerio de Finanzas a promover mecanismos de descentralización fiscal. A diferencia de aquellas experiencias, la descentralización, en el contexto de la reforma, adquirió una relevancia singular dado que se asoció con un sistema de incentivos que va a impulsar una mayor autonomía financiera y administrativa de las provincias y abrió las posibilidades para que las localidades establecieran políticas propias sin que estuviesen asociadas o ligadas fuertemente a los procesos de planeación central .

Desde el punto de vista institucional estas medidas descentralizadoras en sus diversos ámbitos encuentran su sustento en las siguientes consideraciones:

 Tiene su raíz en una experiencia institucional previa ( “memoria institucional”)

La aplicación de los mecanismos de descentralización se estableció con muy pocas resistencias en virtud de que procedían de experiencias institucionales aplicadas en el pasado y que, de alguna manera, habían quedado grabadas en la “memoria” de los líderes y las colectividades sociales. Así por ejemplo:

a. El “Sistema de responsabilidad familiar” fue primeramente aplicado a principios de la década de 1960, con la finalidad de enfrentar la situación de hambruna prevaleciente durante ese periodo y aunque, fue severamente cuestionado y eliminado bajo la sospecha de promover iniciativas “capitalistas”, fue retomado y aplicado “desde abajo” para responder a nuevas exigencias de alimentos en el sector agrícola a fines de la década de 1970.

b. Durante la aplicación de las políticas de Reajuste en 1957 se dio mayor autonomía a las empresas estatales para reducir las cuotas obligadas y se les permitió una mayor participación de los beneficios, asimismo se concedió una mayor autoridad en la dirección de las empresas a los gobiernos locales y les dio autoridad para decidir sobre precios en algunos bienes.

c. El esquema de “Reforma Fiscal” tuvo como su origen la propuesta de descentralización fiscal hecha por algunas provincias cuya experimentación se desarrolló entre 1976 y 1977. De entre estas experiencias la más connotada fue la de la provincia de Jiangsu donde se aplicó un paquete de reformas descentralizadoras en materia de planeación y administración fiscal. El experimento de Jiangsu fue introducido en 1977 y para 1980 era ya considerado como un éxito para motivar a las provincias en expandir su producción y sus ingresos, así como, contribuir más a los ingresos del gobierno central .

Tomar como punto de referencia la “memoria institucional” permitía a los reformadores, además de mostrar resultados positivos de experiencias concretas y reforzar la confianza en la aplicación de nuevos arreglos institucionales, dejaba en evidencia los límites y las carencias de un “viejo” liderazgo que se había caracterizado por privilegiar lo ideológico sobre los resultados prácticos .

 Tiene un efecto difusivo sobre la base de políticas graduales y experimentales

La búsqueda de nuevas estrategias para elevar el nivel de vida de la población, en un contexto de lucha por el poder, donde el liderazgo gubernamental se encontraba sumamente debilitado, generaba la posibilidad de establecer “incentivos” diferentes a los propuestos por las viejas instituciones, sin embargo, dada la situación política que prevalecía y la experiencia institucional, esta solo podía ser gradual y experimental. Una política de esta naturaleza era coherente con la visión pragmática del liderazgo emergente. En caso de dificultades hacía posible dar “marcha atrás” con relativa facilidad con costos relativamente bajos. En caso de éxito: su efecto difusión posibilitaba la extensión y profundización de esas transformaciones institucionales a otras regiones y sectores, y demandaba por un mayor número de instituciones que regularan las nuevas “reglas del juego”. Era un proceso que operaba en una economía donde aún era dominante el sistema de planeación central por lo tanto era soportado por unas reglas propias de este sistema, las nuevas reglas, aunque dominadas por aquellas, presionaban por tornarse dominantes e imponerse en el lugar de aquellas.

En el contexto político que se vivía en la China de fines de la década de los 70s y principios de los 80s, y en virtud del establecimiento de cambios graduales, la sustitución de las viejas “reglas del juego” por nuevas generó algunas confusiones en el funcionamiento de la economía, por el hecho de que muchas de las reformas se aplicaron cuando aún no se habían institucionalizado esos cambios ni se habían formalizado. Por lo anterior al aplicarse muchas de las reformas orientadas al mercado había aún leyes que eran obsoletas y que, por consiguiente, actuaban como camisas de fuerza que impedían un desenvolvimiento eficiente de la reforma. La expresión: “... lo que parece razonable puede ser ilegal, lo que es legal parece irrazonable” sintetiza esa situación. Fue un periodo en que se implementaron una serie de medidas sin un soporte legal, al grado de que algunas de las leyes existentes, fueron en una gran cantidad de ocasiones, ignoradas o cambiadas. Algunas actividades “ilegales” ganaron la aprobación oficial solo después de que se impusieron “desde abajo” y se tornaron prevalecientes. El gobierno hizo un cambio institucional ex post para acomodar las reformas desde abajo y regular las nuevas actividades .

Como se ha visto en el presente trabajo las reformas graduales y experimentales tuvieron un éxito inmediato por lo que se fueron extendiendo y aplicando de una provincia a otra con resultados altamente satisfactorios. En un proceso de cierta “continuidad” las reformas tempranas indujeron a nuevas reformas, los nuevos arreglos institucionales fueron, en un primer momento, conviviendo con las “viejas estructuras” para que luego fueran, lentamente, reemplazándolas. Fue un proceso no planeado que se fue dando paso a paso, donde incluso los “arquitectos ideológicos” nunca intentaron abandonar el sistema de planeación, simplemente se fue respondiendo a una serie de problemas sucesivos y de oportunidades que se iban presentando con una cierta improvisación ad hoc en sus respuestas. La aplicación “gradual” de las medidas reformistas, no obedeció a una estrategia prevista “ex ant|e” sino que fue, más bien, una descripción ex post sin una intencionalidad determinada .

 Es reactiva, acumulativa y extensiva

Las medidas de descentralización buscaban responder a las exigencias políticas, económicas y de eficiencia exigidas por la burocracia estatal. En virtud de la naturaleza de los cambios y de los riesgos previsibles, su aplicación se caracterizaba por ser gradual y experimental. En tal sentido coexisten las nuevas y las viejas estructuras en un momento determinado, sin embargo, conforme las nuevas medidas se van haciendo más efectivas en la generación de estímulos y de responder con mayor eficacia a las exigencias financieras y productivas, esas medidas se van profundizando y extendiendo hacia otros sectores y localidades. La contratación fiscal, por ejemplo, dio lugar a la descentralización administrativa. Las dos en combinación con el recorte de la planeación central y la rápida ascendencia del mercado, gratamente expandieron la libertad de los empresarios burocráticos en las localidades. Esquemas de contratación similar fueron intentados por las provincias y gobiernos de mas bajo nivel para administrar sus relaciones fiscales con instancias ubicadas aún más baja que la de ellos.

 En consideración de un proceso continuo y acumulativo las instituciones tienen su origen en instituciones previas. Conforme se avanzaba en la aplicación gradual de los mecanismos institucionales se efectuaba una evaluación, y sobre la base de los resultados obtenidos, se alentaba el establecimiento de nuevas instituciones a fin de cobijar las nuevas relaciones. Su aplicación gradual evitaba el desorden que se pudo haber generado en caso de un cambio radical y desordenado.

 Se asegura su viabilidad sobre la base de compromisos suscritos. La aplicación de medidas de descentralización conduce a una serie de compromisos suscritos entre el gobierno central y los gobiernos locales que se establecen por la vía de la negociación. Sobre la base del consenso, por ejemplo, se establece un esquema institucional relativamente nuevo en China: el “sistema contractual”. Mediante este sistema las “reglas del juego” entre las partes contratantes (la burocracia central y la burocracia provincial) quedan establecidas. Así por ejemplo: La contratación fiscal que se le dio en llamar: “comiendo en cocinas separadas”, es un esquema fiscal que reemplazó al “Sistema de control unificado de ingresos y gastos”. La idea básica de este esquema consistió en dividir ingresos y responsabilidades entre el centro y las localidades (a nivel provincial) a través de la negociación entre los dos y de la que resultaba un contrato. Bajo este contrato fiscal a las provincias se les garantizaba una cierta autonomía para la administración de su presupuesto y de sus ingresos extra- presupuestarios siempre y cuando, cumplieran primero, con sus obligaciones contractuales con el centro . En principio, las autoridades centrales no interferirían en como las localidades gastarían su dinero y ni en sus objetivos de desarrollo regional. Es el caso, también del “Sistema de Responsabilidad Contractual”, donde la burocracia central negociaba con cada empresa la determinación del monto de utilidad que debería ser reembolsado al Estado, mientras tanto se les autorizaba disponer de una mayor libertad para el uso de los recursos excedentes a la cuota establecida, como son: en actividades de inversión, bienestar para los trabajadores, bonos, investigación o desarrollo.