Tesis doctorales de Economía


CAMBIO INSTITUCIONAL EN LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA
SU INFLUENCIA EN EL SECTOR INDUSTRIAL

José Salvador Meza Lora

 

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4.4.2. En el sector estatal

A fines de la década de 1970 las empresas estatales seguían constituyendo la columna vertebral de la industria básica en China (en 1978 el 87% de los ingresos del gobierno provenían de esas industrias), sin embargo, la mayoría de las empresas estatales eran ineficientes y operaban con fuertes pérdidas por lo que representaban una gran carga para el presupuesto estatal . La reorganización en este sector era una tarea urgente para la autoridad gubernamental. Dentro de la lógica de un gobierno moderado en la dirección económica, y con la finalidad de revertir la propuesta del “Plan de 10 años”, en un primer momento, se establecieron cambios de prioridades en la estructura productiva sin considerar transformaciones institucionales de relevancia, se procedió a la reorganización de la inversión y la producción en la industrial liviana, sustituyéndose a la industria pesada como sector prioritario, se le dio un mayor énfasis al consumo y menos a la acumulación. En esa vertiente se aplicaron las siguientes medidas: el mejoramiento en las fuentes de abastecimiento de materia prima, la provisión de energía eléctrica, facilidades para la importación de tecnología, se favorecieron los servicios de transporte, etc. Como resultado de esa política, la inversión en la construcción básica de las empresas estatales de la industria pesada se redujo de 24.39 mil millones de yuanes en 1978 a 17.26 mil millones en 1981, mientras tanto, la inversión en la industria liviana de las empresas estatales se incrementó de 2.93 mil millones de yuanes a 5.09 mil millones en 1980 . Con la finalidad de incentivar a los trabajadores en el cumplimiento de los objetivos de producción establecidos por el plan, fue restaurado el sistema de pago de bonos en las empresas, sin embargo, debido a que fue establecida sobre una base fija, no fue un gran incentivo para producir más allá de los objetivos del plan. Si bien las anteriores medidas eran coherentes con las políticas de “reorientación” propias de un gobierno moderado todavía comprometido con el viejo sistema de planificación, desde el punto de vista de los “reformadores”, los cambios debían ir más allá de una simple reorientación de las prioridades industriales, por lo que se debía de atender los mecanismos de control administrativo y establecer un eficaz sistema de incentivos, vía participación de utilidades, que motivara a las empresas a un buen desempeño. En ese sentido, se propuso inducir a los administradores y a los trabajadores de las empresas a que pusieran un mayor esfuerzo en mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos a fin de acrecentar la producción, ya que al hacerlo, permitiría incrementar las utilidades, la riqueza social y el ingreso personal.

A pesar del conservadurismo del aparato gubernamental burocrático, las nuevas circunstancias políticas, hacían factible la emergencia de ciertos mecanismos de innovación y experimentación, sobre todo en algunos lugares provincia, donde se conjugaba la receptividad de la colectividad a las nuevas propuestas y la emergencia de líderes fuertemente influidos por las ideas reformistas. Es así como, en octubre de 1978, en la provincia de Sichuan , a las 6 empresas industriales de mayor relevancia, entre otras medidas, se les garantizó una mayor autonomía en la administración, se les autorizó una mayor participación en las “utilidades” excedentes para la empresa y se les garantizó estímulos de productividad a los trabajadores. En el Cuadro IV.3 se presenta una visión comparativa entre las medidas tradicionales del viejo régimen y las nuevas propuestas institucionales.

Cuadro IV.3 Análisis comparativo de las propuestas “tradicional” y “reformista” en las industrias estatales

Sector

Medida

Tradicional

Zona de experimentación

Medidas reformistas

(Arreglos institucionales)

Industrial

Subordinación de las empresas a la autoridad central con respecto a los montos de producción y niveles de empleo

El funcionamiento financiero de la empresa era responsabilidad del Estado.

Los precios se los productos y los salarios eran asignados por el Estado.

Carencia de autonomía e incentivos para el trabajo

SICHUAN

(octubre de 1978)

En su primera fase se escogen solo 6 empresas en esta Provincia

Se les concede una mayor autonomía a las empresas la que incluye: la autoridad para promover sus cuadros administrativos de nivel intermedio sin la aprobación del gobierno.

Se les autoriza a las a las empresas retener algunos beneficios después de cubrir sus cuotas asignadas (entre un 15 y 25%). La empresa misma tiene la capacidad de decidir como gastar los fondos retenidos.

Si las empresas tenían un exceso de capacidad podrían utilizarla para producir insumos y venderlos a otras empresas.

Estimular a los trabajadores y administradores con incentivos de trabajo a través del pago de bonos, aumentos en las remuneraciones.

Fuente: Tom-Liou Kuotsai Managing Economic Reforms in Post mao China, op. cit. p. 32, Qian Yingyi, Issues of Enterprise Reform in China, CEPR (Center For Economic Policy Research), Publicación número 390, marzo de 1994, p. 4

Muy rápidamente se dejaron ver los beneficios en la aplicación de este sistema de “retención de las utilidades”, por lo que el experimento de Sichuan se difundió con relativa facilidad, y aunque, sobre la base del éxito de esa experiencia, hubo esfuerzos iniciales por concensar un proyecto industrial comprehensivo de largo plazo, la misma rigidez del sistema de planeación y los mecanismos de control habidos durante este periodo, lo impidió. No obstante, con base en un criterio “pragmático”, se extendió la aplicación de estas medidas sin mediar un proyecto claro de reforma que guiara el quehacer en el sector industrial. El éxito en la aplicación de los arreglos institucionales basado en un sistema de participación de utilidades, que se fue modificando y difundiendo experimentalmente durante este periodo, va a tener, entre otros, dos efectos importantes de naturaleza contradictoria y que harán que el Estado central asuma una política defensiva, apenas iniciado ese proceso a fines de 1980:

1. Al darse una mayor autonomía administrativa y una pérdida de dependencia financiera de las empresas estatales respecto de la autoridad central presionaba fuertemente para que esas medidas descentralizadoras se profundizaran y difundieran, exigiéndose, además, nuevos “arreglos institucionales” que continuaran con esos procesos.

2. Las empresas estatales, al encontrarse fuertemente enraizadas en un sistema de planeación central van a encontrar una fuerte resistencia del lado “conservador” que presionaba por mantener el status quo, regresar al “viejo sistema” y perpetuar los viejos arreglos institucionales del “comunismo”.

Ante tal disyuntiva, el lado “conservador” del grupo “moderado” y el temor manifiesto de la autoridad central de perder el control de la economía, en caso de profundizarse en la aplicación de las reformas, va a originar un alto en su aplicación en las empresas estatales. El gobierno central cerró esta primera fase de la reforma con medidas concretas: se introdujeron controles de precios, se recortaron los gastos del gobierno en todos los niveles, se redujo la inversión fija. Los bienes de las empresas en los bancos fueron congelados y no podían ser empleados para inversión sin la aprobación previa, se puso en efecto un plan para el uso de créditos a las empresas para inversión, etc.

Para la primavera de 1981 el gobierno central decidió continuar con la reforma en las empresas a pesar del creciente déficit presupuestal, introduciéndose un nuevo sistema denominado “Sistema de Contratación de Utilidades” . Mediante este sistema, sobre la base de una negociación ex ante cada empresa negocia una determinaba cantidad base de utilidades que deberá ser entregado a las autoridades centrales, así como, la participación que va a corresponder a las empresas cuando se excedan esos montos como premio por superar los objetivos planeados. Se asume la forma de “contrato” para darle una mayor seguridad a la entrega de utilidades a la autoridad central y a los montos de participación que habrían de percibir las empresas. El éxito en la aplicación de estas políticas fue tal que ya para fines de 1981, el 65% de las empresas estatales y el 80% del total de las empresas estatales de las 9 provincias costeras del este de China, que eran la principal fuente de ingresos fiscales del Estado, habían adoptado este sistema de Responsabilidad Económica.. Como resultado de estos diversos arreglos en la participación de utilidades en el sector de las industrias estatales se dio una creciente cantidad de recursos en manos de los administradores de las empresas y una decreciente participación en los ingresos del gobierno provenientes por esta vía. (de 44,042 millones de Yuanes en 1978 a 39,069 millones en 1982).

Gráfica IV. 2

Fuente: State Statistical Bureau, China Statistical Yearbook, Beijing China, varios años

Dos aspectos relevantes habría que considerar en este sistema. Primero es que los niveles de los montos fijos, así como, de los de participación de utilidades dependía de la capacidad de negociación y/o del grado de influencia de los oficiales de las empresas estatales sobre las autoridades centrales. Por otro lado, es importante destacar que durante esta fase aún prevalecía el control del gobierno en la dirección de las empresas, por lo tanto, mas que considerar que las empresas negociaban las utilidades habría que considerar que la negociación se daba con respecto al ingreso de las empresas. A pesar de los logros en el sistema de participación de utilidades, el hecho de que la distribución y participación en las utilidades retenidas por las empresas dependiera mas de la capacidad de negociación de las burocracias gubernamentales y administrativas que por su desempeño, no permitió la aplicación de penalidad alguna en contra de los administradores de aquellas empresas que habían fallado en alcanzar el monto de utilidades pactado. Incluso se alentó a algunas empresas para que suprimieran su plan de cuotas o fallaran en cumplir con sus cuotas obligatorias en orden a incrementar la proporción de productos a su disposición . Dada la corrupción burocrática que este sistema generaba, y la consecuente reducción de los ingresos del Estado, este sistema de retención de utilidades fue reemplazado por un sistema de tipo impositivo para el año de 1983.


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