Tesis doctorales de Economía


LA INICIATIVA PRIVADA EMPRESARIAL EN LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. UN ESTUDIO SOBRE LA FIGURA DEL AGENTE URBANIZADOR EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL

Julio Olmedo Álvarez

 

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2.6.1.- La propiedad del suelo como factor determinante.

La propiedad se convierte en el elemento central de esta Ley. Esto puede sorprender a quienes se adentren en esta norma a través de quienes la formularon, como BIDAGOR . Así, si se indaga sobre los objetivos de la Ley, para este alto funcionario de aquella época, la cuestión de la propiedad apenas aparece incidentalmente en uno de los apartados. Por el contrario se destacan los siguientes puntos:

• Liberar al desarrollo urbanístico de la rémora producida por la especulación del suelo.

• Señalar criterios técnicos para determinar la justa valoración de los terrenos.

• Asegurar las parcelaciones racionales apropiadas a su nuevo destino.

• Establecer normas de justicia para la distribución de beneficios y cargas resultantes del planeamiento entre los propietarios afectados Y para ello propone como soluciones dar facilidades de expropiación y fórmulas para proceder a la reparcelación, recurriendo tanto a la gestión pública como a la privada a través de cuatro sistemas: cooperación, compensación , cesión de terrenos viales y expropiación.

Inclusive, la iniciativa empresarial parece salir reforzada puesto que el sistema de expropiación, según este técnico, permitiría que “la Administración y personas privadas autorizadas puedan emprender la urbanización de un sector completo y expropiar un polígono sin necesidad de la previa aprobación del Plan parcial” .

Sin embargo, autores como PARADA o PAREJO hacen una lectura distinta de la Ley y centran su análisis en el concepto de propiedad que emana de ella. Porque lo realmente trascendente es la vinculación estrecha que se va a establecer entre propiedad de parcelas antes de urbanizar y propiedad de los solares una vez ejecutada la urbanización.

Para mantener esta correlación, en la que los propietarios lo son también mayoritariamente del aprovechamiento urbanístico, se van a establecer unos sistemas en los cuales efectivamente va a participar la iniciativa privada. Se trata de unas formas en las que al propietario se le va a estimular para que por sí mismo o asociado a otros emprenda las tareas urbanizadoras, de tal manera que sea él como titular quien protagonice la actuación en casi todos los casos.

De esta vinculación va a surgir otro de los rasgos asociados a la época durante la cual ha tenido vigencia la Ley de 1956, como es el fenómeno de la especulación. El hecho de que la propiedad de un terreno llamado a urbanizarse (no ya que fuera al menos urbanizable), incorporase a su precio el valor potencial de la expectativa urbanizadora y edificatoria, desató una distorsión en los precios que, si bien ya era anterior a la Ley, siguió cobrando vigor con posterioridad hasta alcanzar cotas excesivamente alarmantes a partir de la década de los sesenta.

No extraña, por tanto, que PARADA considere que otras innovaciones, como el diseño de un sistema de planificación completo sobre todo el territorio municipal e incluso nacional, con lo que ello supone de integrar al urbanismo dentro de las funciones de ordenación del territorio, no puedan considerarse lo más notorio de esta norma.

Al contrario, para él “... la característica más sobresaliente de la Ley del Suelo de 1956 es haber alterado profundamente el estatuto de la propiedad inmobiliaria a favor de algunos propietarios, los de suelo urbano y de reserva urbana (ahora llamado urbanizable), atribuyéndoles dentro de las previsiones genéricas del Plan General de Ordenación, el derecho a urbanizar, a crear ciudad y, asimismo, a apropiarse las plusvalías derivadas de la obra urbanizadora según las edificabilidades previstas en los planes, mientras que ese mismo derecho a urbanizar se niega a los restantes propietarios, los de suelo rústico”.

Igualmente PAREJO estima que la ejecución del plan queda pendiente del régimen sobre la propiedad. Según él “la ubicación sistemática del régimen urbanístico de la propiedad del suelo, al propio tiempo que pone de manifiesto la centralidad de este en el sistema legal, revela su conexión estrecha con la ejecución del planeamiento(...) El régimen de la propiedad del suelo, en efecto. Es simultáneamente presupuesto y elemento necesario del sistema de ejecución del planeamiento”.

Esto supone una evolución en el concepto de la propiedad, por cuanto, como señala PAREJO, si hasta 1956 el suelo había representado el valor fundamental, en el texto legal va a ser ya sólo lugar de radicación o localización. A partir de ahora, la idea de valor surgirá por la capacidad de generación de riqueza que tenga el suelo, obviamente distinta en un suelo rústico sin ningún tipo de posibilidad geográfica, social o normativa de atraer edificaciones rentables.

Un segundo elemento del valor vendrá determinado no ya por el propietario, sino por la propia sociedad a través de sus instituciones, que va a decidir dónde se urbaniza y el grado de intensidad en el aprovechamiento de terreno, con la consiguiente diferencia de riqueza para el propietario. Pero está claro que, si el propietario no ha contribuido en nada al aumento en el valor de sus terrenos, tampoco debería arrogarse su incremento patrimonial invocando precisamente su derecho como propietario.

Esto produce una seria contradicción, ya que la actuación administrativa engrosa los derechos del propietario, de tal modo que van a producirse dos consecuencias que merecen si no un comentario amplio, por trascender al objetivo de este capítulo, sí que hagamos mención de ellas. En primer lugar el hecho de que la revalorización, en la que el propietario no ha hecho nada para merecerla , no implique el uso de factores de corrección a favor de la Administración, de modo que pudiera participar en la plusvalía quien de verdad la provocó.

En segundo lugar, el incremento de precio en los solares parece incorporarse automáticamente, en cuanto los planes parciales cambien las perspectivas de un terreno. Tan radical resulta este planteamiento que, si una posterior decisión administrativa determinase la expropiación de este terreno, en la indemnización habría de incluirse el valor de la expectativa que la propia Administración había creado.

No es preciso discurrir mucho para concluir que, en esta situación, las posibilidades de la Administración para poder expropiar y establecer la ejecución urbanística, directamente o a través del sistema concesional, aparecen demasiado complicadas. Tanto que esta segunda vía, inicialmente prevista por la propia Ley del Suelo de 1956, tendría un uso muy restringido durante su larga vigencia, pese a que inicialmente no fueran esas sus perspectivas, como puede verse en el parágrafo siguiente.


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