Tesis doctorales de Economía


LA INICIATIVA PRIVADA EMPRESARIAL EN LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. UN ESTUDIO SOBRE LA FIGURA DEL AGENTE URBANIZADOR EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL

Julio Olmedo Álvarez

 

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III. LA INICIATIVA PRIVADA, PROPIETARIOS Y NO PROPIETARIOS EN EL VIGENTE DERECHO URBANÍSTICO GENERAL Y BÁSICO

3.1.- LRSV. Filosofía de la nueva regulación estatal.

Dos, quizá son los principales condicionantes (aparte del más inmediato de ser propuesta por el nuevo Gobierno del Partido Popular) por los que se justificará el contenido de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, aunque probablemente uno de ellos sea consecuencia de otro más importante en el sentido de haberse convertido en un soporte ideológico que inspiró el razonamiento económico a fines del pasado siglo.

El pensamiento liberal, como señala FAY, hasta el año 2000 era el modelo que parecía triunfar, basado en la economía de mercado a la americana. “Algunas voces se alzaban, ciertamente, para rechazar el pensamiento único(...) Por audibles que fuesen, sin embargo no lograban un modelo real alternativo, consiguiendo, apenas, introducir una cuña en una mecánica fuerte y bien engrasada”.

Esa poderosa fuerza del pensamiento único por su influjo expansivo llegó hasta el Urbanismo a través de un informe redactado por el Tribunal de Defensa de la Competencia . Aunque la comisión redactora estaba formada por un heterogéneo grupo ideológico, desde la perspectiva de una década después, las conclusiones a que llegó nos resultan coincidentes en buena medida con los grandes principios liberales que dominaban entonces.

En este trabajo Remedios públicos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios, las propuestas con las que se concluía eran las siguientes:

• Liberalización gradual, para modificar las ideas y creencias de la sociedad acerca de dicho mercado y el Urbanismo en general.

• Criterios dirigidos a fomentar la reforma del mercado del suelo: • A) Suelo urbano: buscar fórmulas para acentuar el carácter reglado de su determinación, garantizando el derecho de todos a construir de conformidad con reglas generales por parte de todos los operadores y sometiendo efectivamente a los propios poderes públicos a estas reglas, sin privilegios. Esto implicaría el principio de igualdad de trato en alturas, volúmenes, etc.

• B) Suelo urbanizable. Permitir a los particulares decidir sobre el uso del espacio, siempre que cumplan con las reglas generales.

• C) Suelo no urbanizable. Precisar el suelo (con arreglo a valores paisajísticos, medioambientales y ecológicos) susceptible de dicha calificación en todo el territorio nacional, concluyendo que el resto del territorio debería considerarse inicialmente urbanizable.

• D) Estudiar sistemas de financiación de los entes locales, que les permitiesen recurrir al urbanismo, a sus concesiones monopolísticas y a la vivienda para su financiación.

Sobre estos principios, se desarrollaron interpretaciones de índole más estrictamente administrativista, como la de PETITBÓ quien matiza que la liberalización no debiera entenderse como imprevisión, ni como ausencia de regulación. Así, aboga por el establecimiento de reglas generales, sin privilegios, definiendo correctamente en los planes de ordenación las grandes redes de infraestructuras, equipamientos y espacios libres. Todo esto debería ser realmente vinculante para las Administraciones y provocaría el efecto jurídico de una mayor seguridad, y la evitación de daños en los intereses legítimos que confluyen en la ejecución de toda actividad urbanística. En suma, unas conclusiones en coherencia con las ideas defendidas en ese momento por algunos autores de repercusión, como ha sido el caso de SORIANO GARCÍA.

En este ambiente, enmarcado además por la victoria del Partido Popular, es posible entender el origen de la LRSV. Pero quizá necesite unas pinceladas más para proporcionar una comprensión más nítida: la ya reiterada Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, el inicio de una revitalización en el mercado inmobiliario que ha llegado hasta prácticamente ahora y, también, el mantenimiento en la cultura urbanística de la Ley del Suelo de 1956 como referente principal, pese a que en el ámbito autonómico estuviese emergiendo el desarrollo de sistemas propios que terminarían por introducir elementos de modernización en la casi cincuentenaria norma urbanística.

Como se ha dicho en páginas anteriores, en la actualidad el Derecho Urbanístico estatal, en su dimensión legal formal, viene dado por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. En palabras de PAREJO ALFONSO, “se ha dictado, en efecto, al amparo de los títulos competenciales considerados al efecto por la STC 61/1997, de 20 de marzo, e incluso, algunos más (los previstos en los apartados 1, 4, 8, 13, 18 y 23 del artículo 149,1 de la Constitución Española), de modo que, según resulta de su disposición final, su contenido dispositivo es, todo él, Derecho general, bien ordinario, bien dictado con el carácter de básico”.

Y supone, como evidencia Tomás Ramón FERNÁNDEZ, “un proceso de reconstrucción general del ordenamiento urbanístico,” cuyo principal efecto vendría dado por la regulación relativa al estatuto sobre la propiedad del suelo, que va a desplazar por su carácter de legislación básica la normativa autonómica anterior que pudiera entrar en colisión. Es decir, que supone los límites, como se ha señalado, a partir de los cuales puede entrar a regular la competencia autonómica en lo que respecta a la propiedad urbana.

El tratamiento de la propiedad ya no va a llevar implícita, como antaño una preeminencia casi absoluta por los sistemas de gestión promovidos o participados por los propietarios, sino que el artículo 4,1 señala : “Los propietarios deberán contribuir en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquellos”.

Sin duda, los entes públicos ( y no los propietarios) aparecen configurados como los verdaderos titulares del proceso urbanístico, lo que supondría que su acción queda por encima de la organización jurídica previa que pudieran tener los terrenos. Pero esto, en el sentido de la Ley, no supone marginación para los propietarios, a quienes debe respetarse su iniciativa.

El párrafo 2, del artículo 4, lo que si parece dejar claro es que esa iniciativa ha de traducirse en toda la gama de posibilidades de gestión, sin apelar a ninguna de manera preferente. En cualquier caso, “la gestión pública a través de su acción urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará, en la medida más amplia posible, la participación privada.

Tras la regulación autonómica valenciana y el impulso doctrinal tanto anterior como posterior, la LRSV ya no va a entender participación privada como participación restringida a propietarios. Y esta es una cuestión crucial porque, al fijar las condiciones básicas de la propiedad urbana, el artículo 4, concretamente en su párrafo 3, va a admitir la actuación de no propietarios, de concesionarios como el agente urbanizador, cuya regulación previa a esta norma va a contar ahora, si no con el respaldo de otorgar preferencia a esta figura, sí con el reconocimiento de que es compatible con el concepto de propiedad.

Al tiempo, este soporte estatal, que elimina posibles incertidumbres previas, va a permitir el desarrollo por otras comunidades autónomas de una regulación en la que las empresas privadas no propietarias, bajo la forma de agente urbanizador o semejantes, puedan ir cobrando cada vez mayor auge en lo que a ejecución del urbanismo se refiere. Y como ejemplo más próximo, la Ley de Castilla-La Mancha 2/1998, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (LOTAU), surgida apenas dos meses después que la norma estatal.

Lo manifestado no puede resumirse de mejor manera que a través del artículo 4, párrafo 3 de la LOTAU: “En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada, aunque esta no ostente la propiedad del suelo”. Un contenido, dicho sea de paso, un tanto paradójico si se enjuicia desde el estereotipo habitual que se atribuye a la política de izquierdas.

Parece inevitable, aunque sea sucintamente, no rehuir un asunto como el del posible impacto de la LRSV y si ha respondido a las expectativas que hubiera podido crear. Algún autor, como GONZÁLEZ BERENGUER, se expresa con desatada contundencia, concluyendo que los intentos desreguladores iniciados con esta Ley han sido un rotundo fracaso y que la generalización del suelo urbanizable sólo ha favorecido a grandes grupos financieros que lo han terminado acaparando, pero no al adquirente final de vivienda con lo cual el principal problema seguiría pendiente.

Tampoco han faltado críticas por quienes interpretan que se trata de una norma continuista, lo cual les sirve para justificar la pervivencia de los problemas por las causas que ellos intuyen. Sin embargo, no coinciden en el sentido de la continuidad, puesto que se trata de elementos un tanto dispares, tal y como vamos a ver seguidamente.

En la interpretación de TEJEDOR BIELSA , la LRSV (las líneas maestras que componían el proyecto, en el momento de escribir el libro), como la normativa anterior, se centran en el problema de la vivienda, que este autor entiende relacionado con los grandes municipios, donde están los grandes mercados de suelo. A partir de esta premisa, entiende que centrarse en los propietarios como agentes principales resulta una falacia, puesto que lo usual es que las grandes empresas promotoras (también como acaparadoras masivas de suelo comprado previamente a los propietarios) desplacen al propietario en el suelo susceptible de explotación urbana.

Entiende, por ello, que la legislación urbanística es y ha sido inadecuada en cuanto atiende al propietario como interlocutor principal. En este contexto, la defensa de la propiedad que hacen algunos sectores doctrinales y económicos, le parece en la realidad una reivindicación del beneficio empresarial, en vez de una defensa de la propiedad fundiaria original, previa a la adquisición o a la expectativa de aprovechamientos urbanísticos.

Por el contrario, GONZÁLEZ-BERENGUER , en su línea característica, concluye que la LRSV y normas estatales de idéntico periodo ahondan en el mismo error anterior, que no es otro sino el empeño en basar el Urbanismo sobre dos pilares equivocados, como son la equidistribución (que es un tema extraurbanístico) y la autofinanciación basada en una búsqueda de ingresos a costa del desarrollo urbanístico, cuando debería funcionar al modo contrario, es decir, haciendo de la inversión pública un instrumento de desarrollo. Pero ocurre lo contrario: “los Ayuntamientos han perdido la batuta en la ejecución del plan. Ya no hay plazos, ni plan de etapas, ni declaración de prioridades”.

Termina este autor con una conclusión práctica, como evidencia de que ni siquiera el objetivo último por el que se ha pretendido justificar la modificación normativa que se ha llevado a cabo justificaría una valoración positiva : “ Y lo más lamentable aún, que si lo que preocupaba era el precio del suelo (preocupación justificadísima), tenemos el suelo más caro de Europa...” Sin llegar a este extremo y siendo coherentes con la línea de este escrito, conforme a la cual no habría un problema urbanístico, sino un conjunto múltiple y sistemático de factores que producen un resultado común, hemos de decir que en la parte que le toca la LRSV no ha logrado los objetivos previstos, al menos los que adujeron sus precursores, tanto en los medios de comunicación, como en la exposición de motivos, es decir, “una enérgica reacción cuyo norte no puede ser otro que la búsqueda de una mayor flexibilidad que, de un lado, elimine los factores de rigidez que se han ido acumulando y, de otro, asegure a las Administraciones públicas responsables de la política urbanística una mayor capacidad de adaptación a una coyuntura económica cambiante, en la que los ciclos de expansión y recesión se suceden con extraordinaria rapidez”.

El hecho de que ahora se pidan medidas urgentes, capaces de reaccionar adecuadamente ante una demanda de vivienda desbordada, demuestra que lo anterior no se ha logrado. Parece que será necesaria una nueva norma y que ésta deberá partir, como vienen haciendo la totalidad de las redactadas en el último siglo en su preámbulo o exposición de motivos, de la incompetencia demostrada en la norma anterior para hacer frente a los problemas acuciantes sobre todo de la vivienda, pero a partir de aquí, de la falta o mala distribución del suelo, de la eficacia por la gestión pública o privada, de un juego ineficiente entre oferta y demanda, o de una cierta pérdida de las riendas acerca del desarrollo de las ciudades por parte de la Administración.

Pero no se esperen soluciones únicamente por una ley del suelo estatal, aunque sería un buen elemento coadyuvante. Mientras no se consiga una actuación que desarrolle otras medidas de orden económico, fiscales e incluso sociales, y esto se traduzca en la intervención conjunta y decidida de todas las administraciones implicadas, soñar con que una ley urbanística será la solución, parece una meta demasiado inalcanzable para sus posibilidades.


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