7.- LA EJECUCIÓN URBANÍSTICA POR EMPRESAS NO VINCULADAS A LA PROPIEDAD DEL SUELO EN LAS DIFERENTES REGULACIONES AUTONÓMICAS

En este capítulo vamos a tratar la extensión de esta figura de variante concesional a las distintas legislaciones de las comunidades autónomas, que si inicialmente la denominamos como agente urbanizador, por ser así la terminología con que se introdujo en la Comunidad Autónoma de Valencia mediante la LRAU, posteriormente ha ido adoptándose en parecidos o similar términos, pero también con diferentes apelativos que no recuerdan al inicial.

Lo mismo ha sucedido respecto al contenido originario que ha ido modificándose, manteniendo su sello concesional, pero diferenciándose del modelo valenciano primeramente planteado. La variedad actual es muy amplia en lo que se refiere a exclusividad o no del sistema de actuación, a si existe un orden de prelación para adoptar este sistema – pudiendo ser preferente o no -, al modo en que se tome la iniciativa del sistema, ya sea pública o privada y también al modo y tiempo en que se va a desarrollar el procedimiento para la aprobación del programa (o término equivalente, según cada regulación) en que se base el sistema, así como para la respectiva adjudicación del mismo.

También vamos a hacernos eco de otras posibilidades que han ido surgiendo para el desarrollo de la iniciativa privada no propietaria, empezando por las que amplían el desarrollo de la concesión clásica, permitiendo que se use en más supuestos, tal y como sucede en la nueva regulación de Cataluña. Este impulso a la concesión ha permitido interpretar que existían soportes normativos suficientes – alguno de los cuales ya fue utilizado en otros tiempos -, que podían ser aprovechados sin grandes modificaciones. Si algo había en otro tiempo era una voluntad de primar los derechos de los propietarios incluso sobre los objetivos finales de la actuación pública urbanizadora, pero esto no dependía de un vacío de modelos que permitieran soluciones alternativas, como ocurría en Derecho comparado y como se está demostrando que es posible con las normativas que han ido desarrollándose a lo largo de la última década en las diferentes Autonomías.

Este desarrollo ha permitido incorporar modificaciones en unas Comunidades sobre errores detectados en otras, de tal modo que se ha ido produciendo una evolución acelerada en poco tiempo. Puede asegurarse que aun a riesgo de padecer una fragmentación en las instituciones al asumir una misma figura tratamiento diferenciado en Autonomías no siempre coincidentes en la ideología de sus gobiernos , como ya se había advertido por parte de la doctrina, ha ocurrido algo distinto, totalmente enriquecedor y satisfactorio, pues ha coincidido el análisis variado, tendente a la mejora de sistemas ya en uso, con la implantación de esas mejoras, lo que a su vez ha permitido a otras autonomías comparar la medida originaria con los resultados de su modificación. Esto ha permitido de nuevo ajustes diferentes o lo que es igual, que el sistema globalmente considerado haya continuado mejorándose y proporcionando una retroalimentación inmediata para futuras modificaciones.

La estructura de este capítulo se va a desarrollar de acuerdo a las distintas normativas autonómicas que existen en nuestro país, clasificándolas conforme al modelo que tomen como referente, esto es, el emanado de la legislación autonómica valenciana o el del Derecho estatal desarrollado en el siglo XX. De este modo aparecerán en los primeros parágrafos las legislaciones que consideramos más próximas, aunque no en su totalidad, a los criterios reformados por la legislación valenciana (Extremadura, Asturias, Andalucía, Aragón, Cantabria, Canarias y Castilla-León), de suerte que conforme se avance en el capítulo irán apareciendo con más intensidad las legislaciones que mantienen mayor apego al Derecho estatal vigente hasta 1997 (Murcia, Madrid, Galicia y Cataluña). Un tercer grupo vendría dado por un eclecticismo equidistante entre ambos extremos (Navarra y La Rioja). Finalmente, se omiten Baleares y País Vasco, las dos comunidades autónomas que tienen pendiente un desarrollo legislativo acorde con la realidad jurídica surgida a partir de la STC 61/1997. Se ha tratado aparte la legislación valenciana por ser la primera en marcar una seria diferencia respecto a lo regulado con anterioridad, o mejor dicho, por ser pionera en concebir la competencia urbanística de otro modo a la regulación estatal que era de general aceptación hasta ese momento y que continuaría perviviendo tres años más, hasta que la trascendental STC 61/1997 viniera a trastocar el orden establecido hasta ese momento, incitando a todas las comunidades autónomas a plantearse su responsabilidad normativa en el Urbanismo. Como ya se sabe, si bien inicialmente, por razones de tiempo, afrontaron con premura la adopción del Derecho estatal preexistente, luego han ido configurando poco a poco bloques normativos en el ámbito de su competencia.

Igualmente se ha separado de este capítulo la legislación urbanística de Castilla-La Mancha. Aún reconociendo lo subjetivo de esta segregación, considero que no puede pasar desapercibido en este trabajo el hecho de ser la legislación en la región y la universidad en que se está elaborando esta tesis. Por encima de sus mayores o menores cualidades, de su absoluta o relativa originalidad, lo cierto es que influye en mayor medida al proporcionar el entorno en el que habitualmente desarrollamos la vida. He pretendido dar un énfasis al menos subjetivo a esta Ley, sin intención de magnificarla ni de elaborar con ella ningún alegato nacionalista, sino sólo de subrayarla por el hecho de vivir aquí.

Pretendemos ceñirnos sobre aspectos concretos relacionados exclusivamente con el tema central de este trabajo, a menos que por razones de colateralidad sea necesario extenderse en ciertos aspectos. Esto obliga a un tratamiento poco disperso y en la mayor parte de los casos basado predominantemente en el respectivo texto legal, pues es corta la producción doctrinal, debido a lo reciente de muchas normas, así como a la exigencia de un tratamiento demasiado específico que no aparece en los tratadistas que afrontan la divulgación de nuevas normas llevados por un ánimo introductorio o por sistematizar globalmente el texto, de modo que pueda ser utilizado desde un enfoque esencialmente práctico.

La mayor amplitud consagrada a la Ley valenciana –en el capítulo V- , que al resto de regulaciones autonómicas se debe no sólo porque haya sidor el origen de la mayor parte de lo que luego ha hecho posible la actuación de la empresa privada conforme a los planteamientos actuales, sino también porque su larga etapa de vigencia –casi una década- ha permitido comprobar los efectos de la norma, así como medir la eficacia del sistema, más allá de los entusiastas elogios de quienes la defendieron en su momento, o de los apocalípticos presagios de que fue objeto por parte de quienes se opusieron. Se quiera o no, la LRAU ha sido un texto de referencia en el Urbanismo español contemporáneo, con una trascendencia práctica mayor a la regulación estatal, cuya crisis no ha podido superar en los últimos años por una insuficiente adaptación a los cambios reales que se están produciendo en todo el territorio, así como por la deficiente sistematización, ante la ausencia de una norma única que actualice el amplio bagaje disgregado a lo largo del tiempo y que produzca coherencia en todos los elementos.