7.11.2.- Adjudicación por concurso en el sistema de compensación.

Aunque la Ley del Suelo de Madrid no establece ningún sistema de actuación integrada referido a una forma concesional en exclusiva, sí podemos entrever la existencia de una forma de gestión que deja un hueco limitado a posibles empresas urbanizadoras de titularidad privada, que no cuenten con ninguna superficie en propiedad respecto al suelo que sea objeto de la actuación. Esta posibilidad se halla dentro del sistema de compensación, inicialmente reservado a la iniciativa de los propietarios, pero que puede estar al alcance de otras personas una vez transcurridos ciertos plazos.

El artículo 104 establece una de las diferencias que destacan respecto a lo que sería el agente urbanizador, la cual también es mostrada por ORTEGA GARCÍA Y ORTEGA CIRUGEDA . Se trata de quienes están legitimados para tomar la iniciativa de proponer el sistema, pues se establece una prelación a favor de los propietarios que va a establecer un doble criterio de diferenciación: por una parte, el título dominical sobre superficies que puedan estar afectadas por la actuación y, por otra, el plazo de tiempo transcurrido desde la publicación del plan general.

De acuerdo a estas premisas, se establece una preferencia a favor de los propietarios que representen más del 50 % de la superficie afectada, conforme al siguiente plazo:

• Un año desde la publicación del plan general, cuando se trate de suelo urbano y urbanizable sectorizado.

• Dos años desde el plan general, cuando el suelo sea urbanizable no sectorizado.

Pasados esos plazos sin que la mayoría requerida de propietarios haya presentado su iniciativa, estará legitimada para presentarla “cualquier persona, aunque no sea propietario de suelo en el sector o la unidad de ejecución”, conforme se dispone en la letra c) del mencionado artículo. A partir de cumplidos los dos años cualquier empresa urbanizadora que tenga interés podrá concurrir, aunque no en plena igualdad de condiciones, porque la mayoría de propietarios será considerada como mérito especial a la hora de la adjudicación definitiva del concurso.

Quien tome la iniciativa deberá presentar una serie de documentos en los que se recoja la información suficiente para tomar en consideración el proyecto. Por simplificar, se trata de un instrumento que nos recuerda al programa (más la proposición jurídico-económica), utilizando una terminología ya usada a lo largo de este texto. Por supuesto, si la propuesta inicial debe presentar esta documentación, también habrá de hacerlo quien desee formular alternativas durante el periodo de información pública.

La documentación que debe presentar cualquier empresa urbanizadora no propietaria de suelo resulta de la combinación de los artículos 106 y 109 de la Ley madrileña, y es la siguiente:

• Plan de sectorización y/o plan parcial a que se refiera, cuando sean necesarios.

• Proyecto de urbanización del ámbito, sector o unidad de ejecución.

• Acreditación de haberse insertado anuncio de la iniciativa en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y en al menos un diario de gran difusión.

• Oferta dirigida a los propietarios de terrenos incluidos en el ámbito, sector o unidades de ejecución, para que puedan optar entre la venta de sus solares a precio de la legislación general aplicable, o bien sumarse al proceso urbanizador. Para ello deberían aportar el suelo y decidir si su remuneración al adjudicatario del concurso sería en solares o en metálico.

• Cuaderno de compromisos asumidos voluntariamente y protocolizado ante notario, en el que deberán constar las aportaciones que vaya a aportar al patrimonio público del suelo, los solares resultantes que se comprometa a destinarlos para fines de utilidad pública o de interés social y si va a fijar precios máximos en las ventas (también precio de arrendamiento para viviendas y locales terminados) a terceros de solares o edificios una vez acabados.

• Relación de posibles propietarios interesados en sumarse a esta iniciativa de la empresa urbanizadora, sin que ello suponga transformación de la iniciativa como de propietarios.

Recibida la iniciativa, la Administración, aplicando el artículo 111, podrá desestimarla de manera motivada, o decidir su estimación, en cuyo caso se abrirá un periodo de información pública por una plazo que tendrá una duración mínima de 20 días y durante el cual se citarán individualmente a los propietarios para que puedan ser oídos y presentar alegaciones, aparte, claro está, de la finalidad que persigue la participación de posibles interesados en presentar alternativas con el objetivo de competir en la adjudicación resultante del concurso.

Es posible la ampliación de este plazo (art. 111, 3) por instancia de un particular que solicite dentro de los 10 primeros días la prórroga para la presentación de los documentos. El tiempo ampliable en la información pública es de 20 días más, pero será necesario que quien haga la solicitud garantice de modo adecuado, mediante la cantidad que se determine reglamentariamente, la efectiva presentación de la propuesta alternativa.

Finalizado el periodo de información pública, la Administración deberá resolver en acto público, que será comunicado a quien presentó la iniciativa, a todos los que hayan presentado alternativas y a la totalidad de propietarios. La forma de publicación será por medio del Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (art. 111, 7). Este acto tendrá un plazo máximo de 3 meses (art. 107, 4).

Los criterios de adjudicación determinan que la Administración deba tener en cuenta lo marcado en el artículo 111, 5, según lo cual, en igualdad de condiciones se adjudicará la urbanización a quien hubiera formulado la iniciativa. Pero si ha concurrido una opción inicial o alternativa que represente a más del 50 % de los propietarios de la superficie del ámbito, entonces procederá la atribución preferente. Sin embargo, esta preferencia no se muestra condicionada por ninguna cualidad competitiva sobre el resto de alternativas, o lo que es igual parece primar por encima de los costes señalados o del resto de ofertas obligatorias o voluntarias, lo cual nos parece a todas luces totalmente desmesurado.

La adjudicación resultante del concurso no determina la adhesión del adjudicatario a las bases que hubiera establecido la Administración, puesto que el referente lo va a constituir la idea de gestión y los documentos presentados por quien haya formulado la iniciativa. El vínculo jurídico va a formalizarse mediante convenio urbanístico suscrito entre el adjudicatario y el municipio, tal y como establece el párrafo 8 del artículo 111.

Por lo excepcional que resulta ubicar esta opción dentro del sistema de compensación, la Ley inserta el artículo 113 para regular “cuando la ejecución se atribuya a quien haya formulado iniciativa o alternativa sin tener la condición de propietario de suelo”. Se trata de unas reglas básicas, casi sobreentendidas en el caso de las dos primeras, y un tanto sorprendentes la tercera y cuarta por cuanto permiten el desarrollo de un sistema que llega, incluso, más lejos que regulaciones autonómicas con figura diferenciada de agente urbanizador.

Respecto a las dos primeras reglas, la ordenada en la letra a) hace referencia a que “el adjudicatario asume la ejecución urbanística(...) conforme al convenio urbanístico y a la oferta efectuada a los propietarios del suelo”. Mientras que la segunda establece también de modo reiterativo que “al Municipio le corresponde la dirección, supervisión y control de la ejecución”, algo que entra de las funciones administrativas, por cuanto son las que garantizan su responsabilidad en el desarrollo de esta función pública.

La tercera regla establece la posibilidad de que la gestión de la actividad pueda llevarse a cabo directamente por la persona física o jurídica a la que se adjudicó, o indirectamente, mediante una entidad urbanística constituida al efecto, a la que podrán incorporarse los propietarios del suelo que lo deseen. Se trata de un regla extraña si pretende estimular el desarrollo empresarial urbanístico, respetando a la vez los derechos de los propietarios, por cuanto si la persona responsable es el adjudicatario, no se entiende de ningún modo la necesidad de crear otra entidad jurídica, ni siquiera desde posiciones de celeridad en el desarrollo de la urbanización, que se vería retrasado por nuevos trámites para crear una personalidad jurídica nueva, cuando ya existe una válida y responsable.

La cuarta regla sorprende por el matiz polémico que ha logrado en zonas como Valencia. Se trata de conferir al adjudicatario la posibilidad de instar el procedimiento de expropiación respecto a terrenos de propietarios que no acepten la oferta de compra, ni se hayan incorporado al sistema. Esta expropiación va a tener como beneficiario a la persona a que haya recibido la adjudicación en el concurso, lo que supone un potencial interés empresarial en que haya expropiaciones, pese a que los precios de justiprecio no sean tan atractivos como en la Comunidad Valenciana. Sin embargo, existen costes de oportunidad o economías de escala que incrementan la ventaja del empresario urbanizador. Por ello debe exigirse un celo extremado en las relaciones entre adjudicatario y titulares dominicales, de manera que no pueda provocarse el recurso a la expropiación por otro tipo de intereses.

Puede alegarse que el hecho no es grave, ya que el concesionario en el sistema de expropiación surge como beneficiario de esta. No obstante, en este caso las garantías son mucho mayores, por cuanto el procedimiento ha sido elaborado por la Administración, esta ha convocado posteriormente un concurso para otorgar la concesión, que cuenta con unas bases administrativas a las que deberán ajustarse los potenciales interesados en la concesión. Todas estas garantías evitan cualquier sospecha, lo cual no sucede del mismo modo cuando se puede poner en marcha un mecanismo, provocándolo hasta de modo indirecto.