BLOQUE PRIMERO. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA

CAPÍTULO 2. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO Y LA POLÍTICA EXTERIOR EN EL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL

1. CONSIDERACIONES GENERALES: PARLAMENTARISMO VERSUS PRESIDENCIALISMO.

El objetivo del siguiente capítulo, no es establecer si el sistema político español que empezó a funcionar en 1978 tras la muerte del General Franco y la instauración de la democracia, y especialmente para este estudio, en el periodo que se abre en 1982 con el triunfo del Partido Socialista en las elecciones generales, responde y sobre todo, corresponde en su actividad diaria a la denominación que la Constitución da del mismo como democracia parlamentaria48, resaltando fundamentalmente el carácter de Parlamentaria. Si no, exponer cuáles han sido los rasgos distintivos del mismo en función de la actividad de la figura del Jefe del Ejecutivo: del Presidente del Gobierno. Este será el primer paso para centrar a posteriori el estudio en el análisis de cuál ha sido el papel del referido actor en un campo de actividad política concreto: la política exterior española. Ello, a su vez, nos dará el marco teórico necesario para llevar a cabo los estudios que conforman la segunda parte de esta investigación, a saber, el papel del citado actor español en los procesos democráticos y de paz en Nicaragua y secundariamente El Salvador, durante los años del mandato socialista.

Para ello, se establecerá en primer lugar la regulación constitucional, reflejando como quedó recogido el mencionado actor político en la actual Constitución española centrándonos en el marco de la política exterior. Pero sin entrar en excesivos detalles sobre debates de derecho constitucional, por cuanto, y como se especificó al comienzo de la investigación en curso, el actual estudio se enmarca dentro de la Ciencia Política. Ello no impedirá que se enumeren o al menos se deje constancia de otros temas colaterales que aparecen recogidos expresamente en el texto constitucional en relación con la figura del Presidente del Gobierno o que se han ido conformando con la práctica política. De ahí, que a lo largo de la siguiente exposición, se mencionen y se incida con especial detenimiento en aquellos aspectos “no formales” de su actividad. Todo ello, porque una de las hipótesis de partida del siguiente capítulo sería comprobar cómo a lo largo de todos los años de andadura de la democracia en España, aunque no estuviera así regulado en su marco constitucional, el Presidente del Gobierno ha desarrollado actividades propias de los jefes del Ejecutivo en los regímenes presidencialistas, al menos, en el área de la política exterior.

Cuando Richard E. Neustadt49 planteó su clásico trabajo acerca del poder presidencial en relación con los Presidentes de Estados Unidos, afirmaba en su prefacio que el mismo se refería a la persona y no a la función que desempeñaba, como una entre muchas dentro de un conjunto de instituciones. Es decir, su objetivo era estudiar el poder, entendido como un tipo eficaz de influencia personal sobre la acción del gobierno, en relación con todas y cada una de las personas que habían ocupado el lugar presidencial en lo que él consideraba la época moderna. En este caso, es difícil distinguir entre la persona y la función, por cuanto, los años que ha ocupado el cargo, y la idiosincrasia del mismo, como se plantea en la investigación, ha conllevado la asimilación de la persona y el cargo más allá de consideraciones temporales. Mas y siguiendo a este autor, al igual que él, este es un intento por mirar de cerca el papel de un funcionario dentro de un sistema político, entendiendo que el primero sería el Presidente y el sistema, en este caso, el español50.

Si existe un rasgo que caracteriza no sólo las acciones realizadas en el ámbito exterior por el Gobierno, sino las llevadas a cabo en el conjunto del sistema político español, es su tendencia hacia la presidencialización, la “superioridad” del jefe del Ejecutivo sobre el Gobierno. Entendido este último como órgano colegiado51 donde el Presidente actúa sobre ellos como algo más que un primus inter pares52 al presidir los Consejos de Ministros. Lo cual, ha dado lugar a que algunos autores hayan calificado a nuestro ejecutivo como semipresidencialista53 o simplemente presidencialista54. Aunque hay otros autores como Dieter Nohlen, para el cual el sistema español se catalogaría como parlamentarismo “corregido”55 frente al que este autor considera como parlamentarismo puro. Denominación que deviene de las innovaciones institucionales de las cuales se han dotado tras las experiencias previas de crisis de las que han resurgido. Innovaciones que lo que han buscado y conseguido en última instancia, es la estabilización del mencionado régimen político.

De ahí, que para poder comprender lo anterior, sea necesario hacer una primera aproximación a la referida característica constitucional del sistema político español: su carácter parlamentario y no presidencial, al menos si nos atenemos a lo que viene recogido en su Constitución. La razón de ello se encuentra en que dependiendo de su catalogación, las funciones, prerrogativas y posibilidades de acción del Jefe del Ejecutivo van a ser diferentes. Sobre todo, en un campo tan específico como es el de la política exterior, por cuanto, el mencionado actor, deberá tener en cuenta a otros actores e instancias políticas y gubernamentales, tanto en el momento de tomar las decisiones, como a la hora de llevarlas a la práctica. No queremos con ello decir que en los regímenes presidencialistas, el Presidente tenga un poder discrecional en materia de política exterior, pero sí es cierto, que su campo de acción es más amplio que en los regímenes parlamentarios56, incluso si nos atenemos únicamente a sus pronunciamientos. En este sentido, Fernando Guier, afirmaba con relación al Presidente de los Estados Unidos, que en cuestiones de política exterior, el pueblo esperaba los pronunciamientos de éste con especial ansiedad. La autoridad presidencial en esta clase de asuntos es, sin duda alguna, de influencia decisiva para la elaboración de la política internacional57.

La idea aquí barajada, es que las acciones políticas y las regulaciones jurídicas de esta figura, han sido las que a lo largo de estos años han provocado una tendencia hacia la presidencialización del sistema político español. Como afirma el Profesor Montabes en esto se pueden apreciar dos tipos de factores que dan lugar a la misma: políticos e institucionales58. Entre los primeros, resalta el protagonismo público que el Presidente ha adquirido por la acumulación de prerrogativas en su figura.

Además, como todo el sistema institucional se centra en torno al Presidente, el proceso político también tiende a hacerlo. En tercer lugar, lo anteriormente citado haría que todo aquello en donde no apareciera su figura, quedara en segundo nivel o relegado. El cuarto aspecto en el cual volveremos a incidir en apartados posteriores, es el carisma de la persona que ha ostentado este cargo. Al menos habría que considerarlo en dos personas de las que lo han ocupado, Adolfo Suárez y Felipe González. No hay que olvidar tampoco que tal y como la Constitución reguló la figura del Rey, esto ha provocado un reforzamiento del papel del Presidente. Así mismo, no se puede obviar la tendencia que existe entre todos los partidos políticos en transformar las elecciones legislativas en presidenciales, haciendo girar todo alrededor de su figura. Por último, el surgimiento de los debates televisivos de las últimas campañas, los cuales están centrados en las cabezas de listas de los distintos partidos59. Por su parte, y con relación a los aspectos institucionales, existirían ocho a resaltar. El primero es que previo a la formación del Gobierno, tiene lugar el proceso de investidura del Presidente del Gobierno. Además, es el jefe del Ejecutivo el que elige a sus ministros los cuales son presentados ante el Rey. Un tercer aspecto sería la dirección que ejerce sobre la acción del Gobierno y la coordinación de sus miembros. Del mismo modo, hay que mencionar, su preeminencia en cuanto a la aplicación departamental del programa y en sus respectivos desarrollos. En quinto lugar los aspectos relacionados con la moción de censura y su En un estudio sobre la Política exterior colombiana del Presidente Belisario Betancourt, Gabriel Silva Luján, comentaba acerca de este rasgo que “... La realidad parece ser que es que en Colombia se da un nivel bastante elevado de discrecionalidad y autonomía presidencial para la formulación y dirección de la política internacional (...) El poder cuasi-absoluto del Primer Mandatario para dirigir las relaciones internacionales “políticas” , se traduce en la situación que vive actualmente el país, donde la ideología presidencial marca, coyunturalmente , una pauta bastante determinante de los alcances y orientaciones de la política exterior (...) La “política” internacional, en el caso colombiano, y por las características propias del ordenamiento político e institucional, es el “coto privado del rey” y esta situación le abre muchas posibilidades al “monarca”. SILVA LUJÁN, GABRIEL (1985); Política Exterior ¿continuidad o ruptura?. Reseña de un debate; CEREC; CEI y UNIANDES; Colombia.

Sin embargo, a pesar de lo referido y aún aceptando los postulados de Lijphart60, España sería un régimen parlamentario. Y ello, porque según este autor, las diferencias fundamentales para catalogar a un régimen como presidencial o parlamentario61, sin entrar en este momento en los denominados semipresidencialistas, se encontrarían en dos criterios principales. A los cuales se les podría añadir un tercero, por las dificultades con que los teóricos se encuentran en el momento presente de ir más allá de la teoría constitucional y catalogar los casos concretos existentes en las sociedades actuales. Estos criterios serían los siguientes:

1. En primer lugar cuando nos encontramos ante una democracia parlamentaria, el jefe del gobierno y su equipo de gobierno dependen de la confianza de la legislatura. Esta confianza puede perderse mediante un voto de no confianza o de censura, lo cual conllevaría su cese en el cargo. Mientras, en los denominados presidenciales, el jefe de gobierno es elegido para un mandato fijo, prescrito por la constitución y, de ahí que si no se producen circunstancias anormales no pueda ser obligado a dimitir de su cargo.

2. Un segundo criterio vendría dado por el hecho de que los jefes de gobierno presidenciales son elegidos popularmente, bien directamente o por un colegio electoral, mientras que en el caso de un gobierno parlamentario, al jefe de gobierno lo seleccionan las legislaturas.

3. La tercera diferencia a la que hacíamos referencia al comienzo, estribaría en que el presidente es un ejecutivo de una sola persona en los denominados regímenes presidencialistas, en tanto que el primer ministro y el gobierno forman un cuerpo ejecutivo colectivo en los parlamentarios.

De acuerdo con estos rasgos, el sistema político español cumpliría los requisitos formales para ser denominado como parlamentario y, por tanto, conforme a lo establecido en el texto constitucional63, veamos por qué: El Presidente del Gobierno y su equipo de gobierno dependen de la confianza de las Cámaras, las cuales lo puede destituir mediante una moción de censura64. En el caso español y siguiendo el ejemplo de la Ley Fundamental de Bonn, ésta debe ser constructiva, ya que para que la misma se implemente es necesario que en el momento de presentarse ante las Cámaras, se deba al mismo tiempo postular un candidato para ocupar, en caso de que esta fuera aceptada, la presidencia del gobierno. Este rasgo que en principio apoyaría la tesis de Lijphart sobre la catalogación de España como régimen parlamentario, sin embargo, vendría a apoyar o a mostrar un primer ejemplo de la desvirtuación del sistema político español como tal, por cuanto, la referida moción no se realiza hacia o contra la actividad de todo el ejecutivo como órgano colegiado, sino exclusivamente sobre la figura política que lo encabeza y representa, el Presidente del Gobierno. Pero es más, debido a la particularidad de la misma, y aunque acabamos de ver que ésta sólo se presenta hacia o contra la actividad del Jefe del Ejecutivo, en caso de que prosperase no sólo tendría que presentar su renuncia él mismo, si no que su caída acarrearía la de todo el Gobierno que él lidera65.

Esta posibilidad ha sido utilizada en varias ocasiones durante el período democrático español. La primera vez que se utilizó fue por Felipe González, estuvo avalada por la firma de 36 diputados del PSOE y dirigida hacia el gobierno de UCD que en ese momento gobernaba en España y como se ha referido por sus particularidades, hacia el Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez. En ésta, cuya votación tuvo lugar el 30 de mayo de 1980, se presentó como candidato alternativo al citado Secretario General del PSOE66, mas la misma no prosperó. En momentos posteriores, el líder de Alianza Popular, Manuel Fraga amenazaría en varias ocasiones y ya durante el Gobierno del Partido Socialista, con presentarla. Pero, finalmente no fue puesta en práctica. Quien sí lo hizo, fue Hernández Mancha, Presidente de Alianza Popular al suceder a Fraga al frente de la dirección de AP, en 1987. De nuevo, ésta no obtuvo el respaldo necesario para prosperar.

Asimismo, el Presidente del Gobierno no es elegido directamente, sino que su elección se produce de manera indirecta a través de las elecciones nacionales67. En un primer momento, el pueblo elige sus representantes como miembros de la Cámara de Diputados mediante sufragio universal, libre y secreto; en un segundo momento, el Rey previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno68. Este candidato se presenta ante la Cámara en busca de su confianza, la cual puede o no ser otorgada. Los demás miembros del Gobierno serán designados por el Rey previa propuesta del Presidente del Gobierno pero no antes de que este haya alcanzado la referida confianza parlamentaria. Como afirma el profesor Molas el cuerpo electoral designa de hecho en un mismo acto a todo un conjunto de personas para desarrollar un programa político y un líder que lo dirija, el futuro Presidente del Gobierno69 . Puesto que, de acuerdo al devenir de la vida política española y a las características derivadas de la realización de las elecciones generales, no existe en la cultura política española la posibilidad de desligar en dichas votaciones la figura del “candidato” a Presidente del Gobierno, del de ser sólo un miembro más de la lista más votada.

Para mayor información véase, VIRGALA FOURIA, EDUARDO (1988); La moción de censura en la Constitución de 1978 (y en la historia del parlamentarismo español); Centro de Estudios Constitucionales; Madrid. Y GUERRERO SALOM, ENRIQUE (2000); Crisis y cambio en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996); Tecnos; Madrid.

En relación con el proceso de investidura hay que mencionar también, como se afirmaba con anterioridad, que el candidato cuando busca la confianza de la Cámara lo hace mediante la presentación del programa de Gobierno, de su programa de Gobierno. El cual no puede considerarse como una mera declaración de principios sino como un conjunto de compromisos concretos a desarrollar por el Gobierno70 . El hecho de que sea anterior a la formación del Gabinete, refuerza el carácter presidencialista de la política del Gobierno71 . Puesto que aunque es éste como órgano colegiado el que tiene que desarrollar el programa que el Presidente expone en el Discurso de Investidura, y al cual se compromete, el mismo se convierte en la prolongación de su figura y de su actuación al ponerlo en marcha. Por cuanto el referido programa se pensó antes de la designación de los miembros que lo iban a acompañar en el desempeño de la función ejecutiva72. Aunque éstos hayan podido participar en su elaboración de manera directa o indirecta, lo cual no suele trascender a la opinión pública. Y ello, porque es la elaboración del citado Gabinete, uno de los secretos más codiciados tras la celebración de unas elecciones generales.

En relación con la tercera característica, es cierto que el Presidente del Gobierno es miembro de un cuerpo colegiado como indica la Constitución73. Pero no sólo es el que dirige la acción de éstos a través del Consejo de Ministro y los coordina, sino que de nuevo, como se pretende demostrar a lo largo de la investigación, especialmente en el caso de la política exterior, actúa en muchos momentos como si fuera un ejecutivo de una sola persona. Rasgo que se encontraba presente, sobre todo, en los años del Gobierno centrista y en los primeros del Gobierno socialista74. Dando lugar a lo que algunos han catalogado como Gobierno de canciller, debido a que se puede presentar el caso, como así ha sido, de tomar decisiones sin tener en cuenta a los demás miembros por él elegidos para formar “su” Gobierno.

Teniéndose que considerar, además, que como es el Presidente el que tiene la facultad para nombrar y cesar a los demás miembros del Gobierno, entre éstos se da una relación de responsabilidad política individual75. Por tanto, no existe en el ordenamiento constitucional una instancia superior al Consejo de Ministros que controle y revise sus actos, sino que los mismos deben atenerse a las directrices que considere adecuadas el Presidente del Gobierno. Su no aceptación, puede llevar simplemente a un cambio en el ministerio correspondiente, sin dar lugar a una crisis de Gobierno como órgano colegiado. Recuérdese en este sentido el caso de Fernando Morán, el cual se analizará con más detenimiento un poco más adelante. Aunque ello no nos puede llevar a caer en la simplificación de considerar a los Ministros como simples colaboradores del Presidente del Gobierno y, por tanto, sin una esfera de competencia propia76. Sino que los mismos cuentan con las máximas responsabilidades y competencias con relación a la esfera de la cual son titulares, tal y como se desprende de lo estipulado en la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno, en la cual en su artículo 5, referente a los Ministros, se afirma que los mismos como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera de su actuación, correspondiéndole desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno. Todo ello apoyado por uno de los principios que rigen el funcionamiento del Gobierno: el principio departamental, el cual otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión77 . De ahí que la pregunta sería, ¿Estamos o no ante un régimen parlamentario de acuerdo a las actividades del Presidente del Gobierno en los años del mandato del gobierno socialista? ¿Cómo influye y se traslada esta caracterización a la política exterior del Estado?. La hipótesis inicial es que existen datos suficientes que desvirtúan las características anteriores en este campo de actuación, y que nos llevarían a, como mínimo, poner en cuarentena la calificación del sistema político español como parlamentario, sobre todo, con relación a la política exterior que se ha venido desarrollando. Según Guillermo O´Donnell78 las actuales democracias se basan en una premisa, el hombre o eventualmente las mujeres que triunfan en una elección presidencial conquistan autoridad para gobernar el país como él (o ella) lo considere más apropiado (...). Aunque, sin olvidar, en ningún caso, tal y como referimos con anterioridad, la importancia del programa de gobierno propuesto y presentado ante la opinión pública, tanto durante la campaña electoral como en el momento del Discurso de Investidura. Por cuanto, aún aceptando que el mismo puede ser modificado, reformado o cumplido sólo parcialmente, implica un compromiso político de envergadura. El cual permite pasar de la política de partido a la política de gobierno o de Estado. En el caso español no estamos en una elección presidencial puesto que la misma no existe regulada constitucionalmente como tal, mas, como se desprende del carácter que han adquirido las elecciones legislativas, la anterior afirmación de O’Donnell se podría aplicar sin ningún tipo de vacilación al presente estudio. El Presidente se convierte así en la encarnación de la Nación, defendiendo sus intereses nacionales79, los cuales a su vez son definidos por él o ella, si fuere el caso. De ahí, la hipótesis central de esta investigación, según la cual, el Presidente del Gobierno, fue la persona que determinó que la política exterior española tuviera un especial protagonismo en algunos de los países del istmo centroamericano. Concretamente, las acciones emprendidas por el Gobierno español en esta área geográfica, fundamentalmente en Nicaragua y en El Salvador, vinieron determinadas no por los intereses nacionales u objetivos prefijados de la política exterior española, sino por los deseos expresos y manifiestos de Felipe González y de las actividades del partido que lideraba, el PSOE. Por tanto, no se podría considerar a dichas acciones como parte sustancial de una Política de Estado, sino como una Política de Gobierno e incluso en algún momento nos encontraríamos ante una Política de partido.

Consecuencia de otros intereses, los cuales, orientarían la política exterior española durante estos años hacia ambos países. Estos provenían tanto de la participación del PSOE en la IS y dentro de la misma de González en su Comité encargado del Proceso Revolucionario en Nicaragua, como de la profunda amistad del Presidente con Omar Torrijos, líder político panameño80. Lo cual venía a romper la máxima de política exterior, según la cual, en esta materia, los Estados no tienen amistades sino intereses81. Acciones que tuvieron un giro determinante en dos momentos del gobierno socialista: a) 1986/88, por ser los años en los cuales en España se produce el fin de la transición en cuestiones relacionadas con el ámbito exterior.

b) 1992/93 por ser el punto de inflexión de los logros alcanzados por el Gobierno socialista tanto dentro como fuera de nuestras fronteras.

Ello, sin pasar por alto, las diferencias sustanciales en cuanto al contenido programático de las declaraciones del propio Presidente, y del PSOE, entre el momento en que eran oposición y cuando acceden al Gobierno. Cambio que como iremos analizando, se irá produciendo paulatinamente y el cual, en cierto modo, acaba marginando la utópica idea de actuar en el ámbito exterior fuera de los márgenes que permitía la política norteamericana como eje central de la S.I.

Las afirmaciones anteriores, serán el principio del cual parte esta investigación, su argumentación y demostración, la materia y el contenido que la sustenta. Su fin, acercarnos a un campo en donde aún existen demasiados silencios y demasiadas puertas cerradas, como se ha ido comprobando por el investigador a lo largo de la misma82.