TURyDES
Vol 6, Nº 14 (junio/junho 2013)

EFETIVAÇÃO DO PLANEJAMENTO TURÍSTICO PARTICIPATIVO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO DO PARANÁ

Luciana Maria Pinheiro Tonon y Poliana Fabíula Cardozo

1 INTRODUÇÃO

A atividade turística vem ganhando destaque e conquistando seu espaço em todo o território brasileiro, devido ao interesse de investidores hoteleiros, órgãos públicos, etc, tendo como principais atrativos, porém não os únicos, a grande faixa litorânea e a diversidade natural e cultural do país. Assim, concorda-se que o Brasil é conhecido principalmente por suas belezas naturais, (praias, a Amazônia, Pantanal, e as Cataratas do Iguaçu), representações culturais (folclóricas e religiosas), e destaque em algumas modalidades esportivas, como o futebol, e tem aproveitado tal destaque para se firmar como um destino nacional e internacional. O que prova é a eleição do Brasil como sede da Copa do Mundo de futebol 2014 e das Olimpíadas 2016.
O destaque internacional do destino Brasil no cenário internacional não depende somente do bem querer do governo e da população, mas sim de um planejamento que irá analisar e direcionar para um futuro melhor, considerando ações concretas. Claro que os órgãos oficiais do turismo, assim como a comunidade, sendo parte constituinte da população, devem se preparar para tal, mas só a partir do momento que observarem a importância do planejamento é que o desenvolvimento se evidencia e se concretiza.
Um plano, ou qualquer documento menos abrangente, como programas ou projetos visam um reconhecimento do espaço estudado e com isso a formulação de objetivos, metas e diretrizes para conduzir o processo. Geralmente estes documentos são elaborados em órgãos públicos como o ministério, secretarias estaduais, governanças regionais e secretarias ou departamentos municipais
Desde que foi criado em 2003 o Ministério do Turismo, visa à sustentabilidade, inclusão social e a descentralização da gestão do turismo. Sob a ótica da inclusão social o Ministério do Turismo (2010) afirma ser a participação da comunidade representada por entidades envolvidas com a atividade turística ou o mercado atuante (BRASIL, 2010). E que só é possível perceber a participação da comunidade se efetivar na participação do que o Plano Nacional de Turismo-2007-2010 coloca como um núcleo básico, formado pelo Ministério do Turismo, pelo Conselho Nacional do Turismo e pelo Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo
Quando observada a descentralização da gestão do turismo é possível ver, por exemplo, no estado do Paraná, a Secretaria de Estado do Turismo do Paraná – SETU vinculada a dez regiões turísticas que planejam seu próprio desenvolvimento. O documento vigente no Estado é o Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008 – 2011, que segue a mesma linha do Plano Nacional do Turismo 2007 – 2010, criado pelo ministério.
Esta linha é de uma gestão descentralizada que visa demandar o poder de planejar para cada Órgão Oficial de Turismo em suas diversas dimensões; e de inclusão social, que pretende a inclusão de diversos atores sociais também no planejamento, sendo assim um planejamento estratégico participativo.
Este trabalho tem como tema o planejamento turístico participativo inserido na Política Pública do Turismo do Paraná. Tal interesse nesta área se dá em razão de não haver concretos questionamentos sobre a real participação dos grupos que devem ser inseridos no planejamento participativo, que são eles: a comunidade local, os órgãos oficiais do turismo, o mercado e outras instituições interessadas. Também ao fato de não ser abordado este tema sob diferentes ângulos.
Uma vez que o planejamento turístico participativo ocorre quando há a inserção destes grupos citados anteriormente no processo de planejamento, que vai desde a elaboração até a execução dos documentos pertinentes ao processo, o planejamento turístico participativo tem ainda como objetivo a conscientização e/ou inserção de cada grupo participante no trabalho e o desenvolvimento harmonioso do processo, o que será visto e discutido mais adiante.
Neste sentido, o objetivo desta pesquisa trata de investigar a efetiva participação de determinados grupos no planejamento turístico participativo para o Estado do Paraná, sendo Objetivo Geral: Analisar como se efetiva a elaboração do planejamento turístico participativo inserido no documento denominado Políticas Públicas de Turismo do Paraná 2008-2011.
Para o auferimento deste objetivo, utilizou-se uma metodologia de coleta de dados, que, pode ser organizada em três etapas bem distintas, a saber:
A primeira etapa tratou de uma revisão de literatura sobre os temas: Turismo, Planejamento Turístico, Políticas Públicas, Planejamento Turístico Participativo e Noções de Cidadania; esta etapa auxiliou principalmente na fundamentação teórica da pesquisa, mas ajudou ainda a compreender o processo e analisar de forma efetiva as considerações finais do trabalho.
A segunda etapa tratou de analisar o documento denominado Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011, no que tange a participação da comunidade local, dos órgãos oficiais do turismo, do mercado e de outras instituições interessadas.
E a terceira etapa, foi a responsável pela concretização do objetivo desta pesquisa, pois tratou de entrevista semi-estruturada com a coordenadora dos trabalhos de elaboração da política da Secretaria de Estado do Turismo do Paraná – SETU. A entrevista diz respeito ao processo de elaboração do Plano de Desenvolvimento de Turismo do Paraná 2008-2011, com perguntas sobre a conceituação da SETU sobre o planejamento participativo, quais grupos são os representantes do processo e o grau de participação, como se deu esta dinâmica para a elaboração do plano em vigência e como eles avaliam este mesmo processo.
Posteriormente serão expostos e discutidos dados teóricos e então analisados com a finalidade de responder as perguntas da pesquisa e alcançar o objetivo proposto.
Este trabalho trata-se de uma pesquisa realizada em 2010, portanto de lá para cá, alguns dados carecem de atualização, sem que isso fira a proposta inicial dela ou mesmo os resultados obtidos, posto que a metodologia de trabalho da Setu continua a mesma: os documentos de planejamento vigentes em nível nacional e estadual continuam os mesmos, Plano Nacional de Turismo 2007-2010 e o Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011; recentemente a SETU lançou um Plano de Ações 2011-2014; o atual Secretário de Turismo do Paraná é o Senhor Jackson Pitombo Cavalcante Filho; e o número de entidades cadastradas nos Conselhos Nacional e Estadual são 71 e 52 membros respectivamente.

2 PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO INSERIDO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS: a partir da literatura

2.1 Políticas Públicas

Para iniciar esta discussão faz-se necessário dizer que a relação existente entre as políticas públicas e o governo são inevitáveis, portanto para introduzir este assunto pode-se dizer que um planejamento feito por órgãos públicos, com suas metas, diretrizes e objetivos são todo ou parte de uma política pública.
Conforme acredita Gomes (2007), políticas públicas são atitudes que compreendem as decisões e ações tomadas por órgãos públicos – municipal estadual ou federal – em diversas áreas e que causam influência direta na vida dos cidadãos.  Neste sentido faz-se importante ressaltar que as políticas públicas devem conter um planejamento que se refira à utilização do espaço de abrangência do documento, um planejamento econômico com expectativa de orçamento e modo de aplicação, e claro, objetivos e diretrizes para nortear a execução das políticas.
Quando tratada as políticas públicas voltada exclusivamente para o turismo é fundamental terem em mente a responsabilidade dos órgãos para com a atividade, pois estas não dependem exclusivamente do querer e do ter condições de fazer, mas sim da atual vida política que o país encontra. Porém, como nem sempre os órgãos oficiais de turismo têm uma política formalizada, pode ser criada uma estratégia de utilizar das políticas relacionadas ao turismo para beneficio na atividade, ou seja, influenciar políticas de diversos outros setores para o turismo (SOLHA, 2006, GOELDNER, RITCHIE, MCINTOSH, 2002).
Para Montejano (2001) as políticas públicas em casa país são classificadas em três níveis diferentes: são eles o nível de intervencionismo total, parcial, ou de pouco ou nenhum intervencionismo. Onde o total é característico de países totalitários, o Estado comanda todas as funções; o nível de pouca intervenção é o oposto, a iniciativa privada que promove e cria infraestrutura e oferta; e o parcial é intermediário e um bom exemplo é o Brasil, país democrático, com significativa atividade turística onde o poder público fica responsável pela promoção e controle da atividade e o setor privado se responsabiliza pela liberação e criação da oferta turística.
Ainda neste assunto, é importante dizer que por se tratar de uma política, que a responsabilidade é pública, a importância de tais documentos fica clara, pois o conjunto de melhorias, básicas e turísticas, vão propiciar uma infraestrutura de qualidade para os turistas e a população.
O papel do Estado é a construção de infraestrutura básica, de acesso e da superestrutura, que são os órgãos oficiais e que fiquem a frente dos segmentos, estes órgãos tem a função de planejar e controlar os investimentos do Estado para a iniciativa privada para que construam equipamentos e prestem serviços, para que assim beneficie também a comunidade local. (BARRETTO, BURGOS e FRENKEL, 2003) Os benefícios poder ser novos empregos, renda, qualidade de vida, divisas e outros.
Portanto, “o planejamento racional do turismo implica a existência de políticas públicas: de saneamento, saúde, transporte, de proteção ao consumidor, de distribuição de renda”, além de políticas de turismo e lazer voltadas à população e questões sociais. (BARRETTO, BURGOS e FRENKEL 2003,p.36)
Devido a isso, quando se trata de órgãos públicos responsáveis por estes documentos, é importante que tenha uma preocupação maior em como o turismo pode atingir a comunidade e de que forma pode afetar a cultura ou influenciar na economia. Sobre isso Bandeira (1999, p.9) comenta que:

A existência, em alguns órgãos encarregados da execução de políticas relevantes para o desenvolvimento regional, de conselhos consultivos ou deliberativos em que há representação da sociedade civil em pouco altera essa situação. [...] A presença de representantes da sociedade civil nesses conselhos pode contribuir para que se expressem alguns interesses setoriais mais amplos e abrangentes, mas fica demasiado distante das forças locais, para contribuir de forma mais eficaz para melhor focalização e calibragem das decisões.

Neste momento se faz necessário dizer que os conselhos citados anteriormente são compostos de representantes públicos e privados, por exemplo, associações de classe e empresas do setor turístico, sendo elas de nível federal, estadual, regional ou municipal. No Conselho Nacional de Turismo são 67 conselheiros que se dividem, na maioria representantes de entidades privadas, seguido pelas públicas. No Paraná o Conselho Estadual de Turismo é composto por 46 entidades e também é formado por sua maioria pela iniciativa privada.
Sendo assim, pode-se dizer que quando se trata de um conselho consultivo é esperado que a maioria dos membros sejam do setor privado, pois se a maioria fosse público não teria necessidade da consulta. Porém o mais importante a necessário de um planejamento participativo é a junção de membros dos vários setores.  
Este grupo, além de conhecimento sobre o planejamento turístico e sua importância, deve trabalhar pelo desenvolvimento junto com setor privado, setor público, entidades representativas e comunidade local. Devido à inclusão dos grupos externos no planejamento turístico, o presente artigo passa a abordar participação e dos direitos e deveres do ser humano enquanto cidadão, junto as políticas.

2.2 Cidadania e Participação

Este artigo compreende que as políticas públicas e o planejamento participativo deram início na década de 80 devido a uma evolução na história do Brasil com relação às políticas e as conquistas de cidadania e participação.
Marshall (1967) acredita que o sujeito é cidadão quando exerce e defende seus direitos, e junto com alguns autores como Rozicki (2010), Stanczyk (2009), defendem esta idéia tendo como princípios os direitos civis, políticos e sociais. Canclini (1999) compartilha da mesma opinião, mas com enfoque diferenciado.
Marshall (1967), como dito logo a cima, acredita que a cidadania deve ser estudada com base em três elementos: civil, político e social. O civil se refere a liberdade, liberdade de ir e vir, individual, de justiça e direito e de liberdade de imprensa; o político diz respeito ao direito de participação nas políticas ou órgãos oficiais, sendo no direito ao voto ou como membro funcionário; e o social engloba todos os direitos do homem, desde ao bem-estar até a participação em tudo o que a sociedade pré-estabelece.
Ainda o mesmo autor (1967) descreve uma evolução histórica para demonstrar que os três elementos (civil, político e social) até o século XX eram unidos em um só, a após este período observou a separação de cada elemento da cidadania, no século XVIII o direito civil se desvencilhou dos demais, no século XIX o político e por fim no século XX o social. Dando seqüência, o autor relata o processo de conquista dos direitos e diz que o Estado é o responsável pelo apoio à sociedade.
Exposto isso, pode-se dizer da importância do conceito utilizado por Marshall neste artigo, quando falado dos direitos sociais é possível entender a inter-relação com os direitos políticos e civis dentro de um mesmo contexto econômico e de poder que influenciaram muitos cidadãos e continua tendo seus reflexos ainda atualmente.
Quando analisada a cidadania com base no Estado, Rozicki (2010, s/p) acredita que é “possível dizer que, todo cidadão, que integra a sociedade pluralista do Estado democrático, é senhor do exercício da cidadania, a qual, em síntese, é vocábulo que expressa um extenso conjunto de direitos e de deveres.” Tudo isso por que ainda para mesma autora o ser humano possui quatro direitos: Direito a Liberdade: como liberdade de pensamento e manifestações; o da Participação Política, como o direito de voto e de candidatura, participação política e outros; Direitos Sociais, como trabalho, educação, saúde e bem-estar; e o da Quarta Geração que envolve a preservação do meio em que habita e a qualidade de vida.
Já Stanczyk (2009) relata os elementos base, mas afirma que o conceito de cidadania é histórico e que pode variar com o tempo e o espaço em que é aplicado. Para melhor compreender o autor, o que segue é um resumo da história de cidadania no Brasil.
O autor acredita que o processo cidadão no Brasil teve início ainda no período Colonial (de 1500 a 1822), apesar de não haver ainda por concreto os três elementos que são a base da cidadania. Sobre isto Stanczyk (2009, p.52) afirma que na época “os direitos civis beneficiavam a poucos, os direitos políticos a pouquíssimos, dos direitos sociais ainda não se falava, pois a assistência social estava a cargo da Igreja e de particulares”. Vale lembrar que na época quem mandava eram quem tinha o maior poder aquisitivo, no caso os senhores de engenho, e os escravos eram a parte fraca e sem participação do processo.
O período que se segue é o Imperial que durou as sete próximas décadas a contar do término do Período Colonial marcado pela Independência do Brasil, (de 1822 a 1889). O Brasil sobre um regime monárquico foi marcado pelo Constituição de 1824 que defendia o voto como direito e dever de cidadão, porém para votar e se candidatar aos cargos deveriam ter rendas especificas para cada categoria que pretendesse, e ainda apenas homens livres e maiores de 25 anos com renda acima de determinado valor que teriam este direito. O dever era também o de votar, sendo alfabetizados ou não. (STANCZYK, 2009)
Esta constituição pelo que parece veio para disfarçar a realidade que não deixou de ser a mesma, a elite é quem mandava, e a população por sua vez exercia somente seus deveres e não seus direitos, entretanto o Brasil estava se preparando para dar mais um passo, de acordo com Stanczyk (2009) em 15 de novembro de 1889 a monarquia cai e é declarada a república. Na Primeira República que ficou conhecida também como república dos coronéis, como o nome mesmo diz era possível observar muitas influências deste grupo na política, inclusive a indução ao voto que também é conhecido como voto de cabresto.
Ainda no mesmo período houve uma nova constituição, a de 1891, esta estabelecia novos parâmetros, a Igreja católica foi separada, o direito a educação básica foi excluído, o voto passa a ser direto, não-secreto e obrigatório para homens (alfabetizados e não soldados) acima de 21 anos. Mas o que se observa é a falta de interesse da população por seus direitos, algo que foi observado no processo de independência do país e não mais visto neste período. (STANCZYK, 2009)
O ano de 1930, Stanczyk (2009) afirma ter sido um divisor de águas para a história, pois marcou com mudanças sociais e políticas. Para este período o autor destaca como ele mesmo coloca a “Revolução” de 30 e o ano de 1945 quando é instituído o Estado Novo: Em 1934, sob o comando de Getulio Vargas, é instituída uma nova constituição, que como dito antes era previstos direitos sociais como férias remunerada, folgas semanais, jornadas de trabalho de 8 horas, salário mínimo, mandado de segurança e os direitos políticos previa o voto obrigatório e secreto a partir dos 18 anos e pela primeira vez na história do país o voto feminino. (STANCZYK, 2009)
O Estado Novo teve início em 1937, quando o país sob uma forte influência comunista apoiada pelo presidente, entra em um processo ditatorial e no mesmo dia a Constituição de 1937 passa a valer. Esta atual constituição previa o poder na mão de um só, no caso Vargas, extinguiu o cargo de vice-presidente, as eleições passaram a ser de forma indireta e os meios de comunicação foram censurados, quem violasse este Novo Estado era preso e até poderia ser exilado. (STANCZYK, 2009) A pesar de todo este autoritarismo da era Vargas, “é válido afirmar que esse período foi reconhecidamente interpretado como a 'era dos direitos sociais'.” (STANCZYK, 2009, p.69)
Um novo período foi marcado com a queda da ditadura militar em 1946 até 1964, o período democrático. A pesar de todos os percalços da época com as excessivas trocas de presidentes, ao todo dez em dezoito anos, uma nova constituição estava em atuação, a de 1946. A Constituição de 1946 previa além de todos os direitos políticos e sociais já conquistados na constituição de 1934 a divisão dos três poderes (legislativo, executivo, e judiciário). (STANCZYK, 2009)
Até 1985 o regime autoritário é que comandou o país, período em que ocorreu o Golpe Militar, durante este tempo mais uma vez o comando foi mudado e certamente sua constituição, a de 1967 defendia a autoridade de militares e diversas outras coisas que só favorecia esta classe, não sem que houvesse violência contra os civis e excessos. (STANCZYK, 2009)
Ainda em 1984 o povo foi às ruas para exigir o direito político do voto ser direto, esta movimentação recebeu o nome de Diretas Já, de imediato para aquelas eleições o voto direto não foi utilizado, mas esta movimentação foi culminante para a volta da república. Desde então é este regime que comanda o Brasil, e por se tratar de outra transição em 1988, ano em que o voto passa a ser efetivamente direto e que até os dias de hoje ainda é, uma nova constituição foi criada, esta recebeu o nome de Constituição Cidadã de 1988. Esta atual constituição prevê direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança, direito ao voto direto, e o voto é permitido a partir dos 16 anos e para analfabetos, mas obrigatório para maiores de 18 anos, a educação passa a ser obrigatória e gratuita para todos, cuidados com o meio ambiente, patrimônios arquitetônicos e arqueológicos, direitos sociais como estipulação do salário mínimo e obrigatório para deficientes físicos e maiores de 65 anos. (STANCZYK, 2009)
A partir de Stamczyk (2009), o que é possível perceber é a influência da política nas conquistas de cidadania, como é visível na história do Brasil é que a situação cidadã era alterada a cada passo que a política dava, a quedas de poderes e novas constituições. Acompanhando esta evolução fica mais fácil visualizar quão nova é a política vigente no país e possível também de compreender certas influências que os partidos políticos seguem.
Quando se fala de cidadania, como já foi visto, muitos assuntos podem ser abordados, porém neste artigo pretende-se mostrar a inserção de um ser cidadão, detentor de seus direitos civil, político e social nas políticas públicas de turismo. O Ministério de Turismo e outros órgãos oficiais de turismo aceitam e incentivam a inserção de grupos interessados no processo de planejamento do turismo, porém a forma como se dá a participação não deve ser esquecida por é de fundamental importância. Deve ser analisada a participação desses grupos a fundo, se eles participam a partir do principio civil da cidadania, do político, ou do social. Geralmente as participações ocorrem na fase da execução do documento de planejamento, portanto os participantes devem colaborar visando o bem da população e não apenas benefícios próprios. Portanto é preciso que todos os envolvidos saibam a importância e a complexidade de um planejamento turístico participativo.

2.3 Planejamento Turístico

O Planejamento é uma prática de organização que está inserida no dia-a-dia de cada pessoa, de grandes e pequenas empresas, públicas ou privadas. Alguns autores, como Braga (2007), Cardozo (2010), e Petrocchi (2001), citam exemplo do cotidiano como, pensar no que fará no próximo dia ao acordar, escolher uma roupa, o meio de transporte a utilizar dependendo do tempo, enfim isto demonstra a proximidade desta atividade com as pessoas.
Sob um enfoque mais profissional, Ignarra (2002, p.62) diz que “o planejamento pode ser considerado como a formulação sistemática de um conjunto de decisões, devidamente integrado, que expressa os propósitos de uma empresa e condiciona os meios de alcançá-los.”
Dito que o planejamento é um estudo que projeta uma realidade futura, é importante ressaltar que é um estudo contínuo, que a pesar de chegar uma conclusão ou a um documento, com o passar do tempo o mesmo estudo deve ser refeito para que os dados sejam atualizados e então re-planejados.
Estes estudos, ou seja, o documento de planejamento precisam conter informações sobre o inventário turístico local (pesquisa de oferta, como a descrição de serviços e equipamentos disponíveis aos turistas), sobre a pesquisa de demanda, sobre os órgãos de turismo e diversos outros setores. Estes documentos geralmente são elaborados por órgãos públicos responsáveis pelo turismo.
Os dados apontados acima, em sua maioria estão inseridos no diagnóstico, que é um estudo amplo da realidade atual do local e inserido nos planos. Para Molina (2005) o diagnóstico deve conter uma análise geral do setor, com dados de entrada de divisas, entrada de turistas, geração de emprego e outras; análise da oferta que vai descrever a realidade turística do local, grau de uso, hierarquização, capacidade de carga e etc; análise da demanda, que é representada pelo núcleo emissor e receptor vai conter dados sobre turismo interno e emissor, sazonalidade, motivação e etc; e análise da superestrutura que disponibilizará informações sobre órgãos oficiais que representam o turismo na localidade com o nível de formação e capacitação dos responsáveis, os documentos do planejamento, estrutura financeira e outros.
Depois do diagnóstico feito, são estabelecidos objetivos, metas e diretrizes para alcança-los, e somente após isso é que será analisado como o local ficará após a implantação de todos os meios pretendidos e feito o prognóstico, que é a projeção de uma realidade futura após a implantação do plano.
Para uma melhor compreensão e visualização desta atividade no turismo, o item que segue fará uma descrição dos órgãos responsáveis pelo turismo e a estrutura descentralizada de gestão no país, regiões e municípios.

2.4 Estruturas Públicas do Turismo

O Estado do Paraná se organiza a partir da Secretaria de Estado do Turismo do Paraná que junto com o Conselho Consultivo de Turismo do Paraná, formado por representantes da SETU, mercado e entidades interessadas, elaboram e aplicam o plano do Estado.
O documento de planejamento turístico analisado é o Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011. Este segue a temática do Plano Nacional do Turismo 2007-2010 de uma gestão descentralizada e de inclusão social, sendo assim um planejamento estratégico participativo, tal como os seus respectivos documentos sucessores.
Sobre a descentralização, o plano nacional (2007-2010) prevê a regionalização, visto como a continuidade da municipalização que já estava em aplicação. A municipalização visa que cada município brasileiro interessado na atividade turística implantasse um Órgão Oficial de Turismo e Conselho Municipal de Turismo e, por conseguinte que cada Estado se organizasse em regiões turísticas para que órgão oficial pudesse atingir mais facilmente cada município. Estas regiões têm seus próprios órgãos representantes e gestões independentes que formulam seus planos de desenvolvimento da região. Porém elas são entendidas como parte de um todo, que é o Estado, visando o fortalecimento do turismo no Paraná.
A gestão descentralizada precisa ser reconhecida e tida como meio de garantir a execução do planejamento e dando enfoque nos pontos principais do documento
Para tanto Molina (2005) expõe sua idéia dizendo:

É assim que o instrumento denominado planejamento chega a se configurar num contexto ideológico e político ao qual serve; ou seja, o planejamento como qualquer instrumento, está a serviço de determinados valores e propósitos. Não é uma ferramenta para ser utilizada de forma isolada do grupo social e de seus valores, necessidades e expectativas. (pp.29-30)

Visto que o planejamento é uma projeção da realidade futura e os documentos geralmente são elaborados por entidades públicas, faz-se pertinente abordar no item a seguir as políticas públicas de turismo no país.

2.5 Da definição à utopia: o planejamento turístico participativo como elemento de discurso que não vai à prática

Assuntos como a participação no processo de planejamento é quase tão discutido quanto a sustentabilidade, isso se deve ao fato de serem assuntos muitas vezes utópicos e que visam melhorias para o destino, os moradores e os turistas.
Assim, mesmo sabendo da responsabilidade de afirmar algo tão abrangente, Molina e Rodriguez (1987 apud BARRETTO, 2005, p.78) afirmam que “o planejamento participativo (...) envolve a participação de todos os setores da sociedade e de todos os indivíduos.” Esta afirmação não é uma inverdade, porém este assunto necessita de detalhamento para que não se torne algo muitas vezes impossível, ou seja, é uma definição utilizada pelos poderes públicos para demonstrar a tentativa de inserção de diversos grupos no processo de elaborar políticas, mas que muitas vezes não se consegue reunir todos os representantes, ou quando reúnem fazem políticas que não saem do papel.
Visto isso, pode-se dizer que os órgãos públicos e seus governantes são os principais responsáveis, pois afirmam realizar e executar o planejamento turístico participativo. Confusão teórica? Acredita-se que não, quem sabe uma estratégia política de ser lembrado como um político preocupado com as questões sociais e que inclui o povo nas políticas. Porém o maior prejudicado não é o governante que tende a enganar o povo, e sim do povo que se deixa ser enganado pelo político que tempos atrás recebeu seus votos e foi eleito a partir da participação política cidadã de cada individuo votante.
Cardozo (2008, s/p) explica que “quando o processo de planejamento envolve o setor público, os técnicos, o mercado, e a comunidade local o mesmo é chamado de planejamento turístico participativo.” Aqui o setor público pode ser entendido como órgãos oficiais de turismo ou que tenham relevância turística nas diversas áreas existentes; os técnicos são grupos que trabalham diretamente com a atividade como o Sistema S e outros; o mercado abrange os responsáveis pelos equipamentos turísticos ou entidades que responda por tais grupos; e por fim a comunidade local que precisa ser representada por uma liderança.
Sendo planejado desta forma, pode-se garantir a efetivação da participação no processo descrito a cima. Ainda segundo Cardozo (2008, s/p) “sobre este assunto muito se discute, e se consensua que este pode ser a chave para o planejamento de sucesso, especialmente por envolver a comunidade local e receptora.” E sobre isso Molina (2001) acrescenta que isso garantirá que o documento tenha as idéias e os valores da comunidade representada nos membros e com isso haja uma valorização e revalorização do meio em que vive.
Desta forma, o planejamento participativo se faz importante em uma localidade quando todos os grupos envolvidos conhecem a realidade em que a localidade se encontra e que depositem e expressem suas expectativas e anseios para o desenvolvimento local.
Neste momento a importância que se deve ressaltar é que o Brasil conseguiu este direito à participação nas políticas, então sempre que de interesse de todos, o planejamento participativo deve ser aplicado para haver um desenvolvimento eficiente para seus moradores e turistas. Pois além de um planejamento que ordena as atividades e seu desenvolvimento, é algo que irá planejar para benefício de uma sociedade e não simplesmente de um órgão público. Para isso precisa que haja a conscientização e participação de toda esta sociedade local, representadas por uma comunidade civil organizada, no processo como um todo.

3 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO: o caso do Paraná

A descentralização é um dos principais pontos abordados nas políticas públicas de turismo, inicialmente, em 1994, o Embratur optou pela municipalização que pretendia a implantação de órgãos públicos locais em cada município que visavam se desenvolver turisticamente.
 Como sequência ao PNMT, o Mtur, já no plano atual, pretende-se a regionalização no país, esta foi criada a partir de uma meta que visava estruturar 65 destinos turísticos nacionais com padrões de qualidade internaciona, para isso o Portal Elerônico do Ministério do Turismo  (2010) afirma que atualmente são 276 regiões mapeadas no Brasil, e devido à região ser de abrangências menores, cada um dos 65 municípios, chamados de indutores podem ser priorizados adequadamente.
Por se tratar de uma gestão descentralizada, a Secretaria Estadual de Turismo do Paraná – SETU segue os mesmos parâmetros do Ministério do turismo. A SETU foi criada em 2003 junto com o Ministério do Turismo e muitos Departamentos Municipais de Turismo.
Para a elaboração e consequentemente execução da política e seus processos administrativos, a Secretaria Estadual de Turismo do Paraná – SETU conta com suas autarquias, a Paraná Turismo, o Centro de Convenções, a Ecoparaná e seus Escritórios Regionais, além das câmaras e conselho criadas por eles mesmos, que são as Câmara de Regionalização do Turismo, Câmara de segmentação do Turismo, Câmara de Qualificação do Produto, Câmara de Financiamento e Investimento e a Câmara de Promoção e Comercialização do Produto Paraná, e o Conselho Consultivo de Turismo do Paraná.
O representante da SETU é o Secretário de Turismo do Paraná Jackson Pitombo Cavalcante Filho e é sob sua supervisão que se elabora as Políticas Públicas Estaduais do Paraná, a política em vigor é denominada de Plano de desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011.
Para o documento do Paraná, como para todos os Estados, é sugerido seguir a linha de inclusão social proposto pelo Plano Nacional de Turismo – 2007 - 2010 – Uma viagem de Inclusão, para isso o Paraná implantou e criou o presente documento que é definido como um planejamento estratégico participativo e segundo o mesmo, visa os princípios da sustentabilidade, mobilização, visão sistêmica, parcerias, descentralização, regionalização, inclusão social, competitividade, conhecimento e qualidade. (SETU, 2007)
Para a criação e execução deste planejamento estratégico participativo, a Setu trabalha juntamente com o Conselho Consultivo de Turismo do Paraná, o qual será apresentado no item que se segue.

3.1 Conselhos Consultivos de Turismo

O Conselho Consultivo de turismo do Paraná é composto pelo Secretário de Estado do Turismo, como presidente, o Secretário de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, o Diretor Presidente da Paraná Turismo, e representantes de entidades como: Associação Brasileira de Agências de Viagens; Associação Brasileira da Indústria de Hotéis; Associação Brasileira de Empresas de Eventos; Associação Brasileira de Bacharéis em Turismo; Associação Brasileira dos Guias de Turismo; Fórum para o Turismo Sustentável no Paraná; Fórum de Coordenadores dos Cursos Superiores de Turismo do Paraná; Fórum Estadual dos Secretários Municipais de Turismo; Serviço de Apoio à Micro e Pequenas Empresas; Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial; Sindicato de Hotéis, Restaurantes, Bares e Similares; ITAIPU Binacional. Os demais participantes são convidados pelo presidente do conselho a participar com os mesmos direitos. (PARANÁ, 2010)
As reuniões ocorrem de dois em dois meses no prédio da própria Secretaria de Turismo do Paraná. Os membros do conselho são os mesmo das câmaras temáticas, que no Paraná são cinco: a de Segmentação do Turismo, de Municipalização e Regionalização do Turismo, de Qualificação para o Turismo, de Financiamento, Investimento e Infra Estrutura, e de Marketing do Turismo do Paraná. As Câmaras Temáticas foram uma forma encontrada de, além de trazer interessados do setor de turismo para junto da Secretaria na elaboração e execução das políticas públicas, também reuni-los em grupos de interesse. (PARANÁ, 2010)

4 O PLANEJAMENTO TURÍSTICO PARTICIPATIVO ANALISADO EM DIFERENTES NÍVEIS DA DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO DO TURISMO NO BRASIL - NACIONAL E ESTADUAL.

4.1 O Planejamento Turístico Participativo coordenado pelo Mtur

O Ministério entende que os grupos participantes do planejamento participativo nos estados são: públicos, privados e terceiro setor. (MTUR, 2010) Sendo os públicos, secretarias do governo estadual, secretarias de governanças regionais e de municípios interessados. Privado todas as entidades, com fins lucrativos, interessadas neste mesmo processo participativo. E de terceiro setor, é um grupo citado pelo Mtur, mas não exemplificado, já que no Plano Nacional de Turismo 2007-2010 as entidades participantes do conselho nacional são classificadas em públicas e privadas.
Sobre isto, o documento intitulado “Fórum e Conselhos Estaduais de Turismo” (2006) aconselha que todos os conselhos estaduais tenham representantes de órgãos públicos e privados, sendo a maioria formada pelos privados, pois tem ligações diretas com o turismo, ao contrario dos públicos que são na maioria das vezes de ligações indiretas.
            Os colegiados devem se esforçar para estruturar o conselho com a maior parte dos conselheiros do setor privado, e com o maior número possível de representantes das regiões turísticas e também de entidades ligadas diretamente com o turismo, como de hotéis, agências, locadoras de veículos, entre outras. BRASIL (2006)
            No estado do Paraná, o conselho segue as recomendações do Ministério do turismo, isso pode ser observado pela composição do conselho. Hoje o Conselho Consultivo de Turismo do Paraná possui vinte e cinco (25) entidades públicas, nove (09) de nível técnico e dezessete (17) são entidades representativas do turismo, ou seja, são vinte e cinco (25) de interesse público e vinte e seis (26) de interesse privado.
Com base nesta separação sugerida pelo Mtur, pode-se observar também que embora algumas empresas se encaixem no setor público muitos desses membros têm interesses no desenvolvimento em favor de empresas privadas, como o caso dos bancos e da câmara empresarial de turismo do Paraná. Nos técnicos, embora haja entidades sem fins unicamente lucrativos, trabalham diretamente para o setor privado, alguns deles são o SENAC, SEBRAE, ACP, Caciaspar, entre outros.

4.2 Planejamento Turístico Participativo pela SETU

          Este subitem pretende responder alguns questionamentos que surgiram ao longo desta pesquisa, sendo eles: como se efetiva a elaboração do planejamento turístico participativo junto à comunidade local? quanto à participação do órgão oficial do turismo? quanto à participação do mercado? e quanto à participação de outras instituições interessadas?
            Para responder tais questionamentos, foi feita uma entrevista com a coordenadora de Planejamento Turístico da Secretaria de Estado do Turismo do Paraná, que participou de todo o processo de estruturação do Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011, e da execução do mesmo.
            Cinco perguntas foram feitas à Coordenadora, são elas: O que a SETU entende por planejamento participativo? Quais grupos são inseridos? Qual é o grau de participação de cada grupo? E como se efetiva? Como se deu a dinâmica de formulação do Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011? E Qual foi o papel da SETU neste processo? E Como você os avalia?
            Para responder a primeira questão, que trata da definição de planejamento participativo para a SETU, a coordenadora diz que é “construir em conjunto com os atores, para que o desenvolvimento seja em conjunto e que os atores sintam-se envolvidos e comprometidos também com o processo”. Os atores são classificados pela mesma como “todos os membros do conselho consultivo de turismo do Paraná e principalmente das câmaras temáticas”.
            A definição da Secretaria de Estado do Turismo do Paraná, para os grupos inseridos no planejamento turístico participativo, é que “os envolvidos são os atores, ou seja, setor público, setor privado e terceiro setor. Estes foram definidos como: públicos não objetivam lucros; privados, objetivam lucros; e terceiro setor, trabalha com o coletivo (em função de entidades privadas e que de objetivo o lucro) e não possui lucro”.
            Estes grupos são pertencentes ao mesmo conselho e ao mesmo tempo divididos em câmaras temáticas. Portanto para responder qual é o grau de participação de cada grupo, a entrevistada diz que “depende das ações, pois para cada linha de ação há uma câmara temática. Sendo as câmaras temáticas de Segmentação, de Municipalização e regionalização, de Qualificação, de Financiamento, desenvolvimento e infraestrutura, e de Marketing turístico, “se as ações forem voltadas à capacitação, marketing ou qualificação, por exemplo, o setor privado será o mais envolvido; em contrapartida, se as ações forem de regionalização, as entidades serão na maioria públicas.
            Esta importância que tem as câmaras temáticas em comparação com o conselho, na execução do planejamento turístico, é pelo fato de no conselho os órgãos e entidades serem representados pelos presidentes ou suplentes; e nas câmaras são representados pelos técnicos, por isso a efetivação da inserção destes grupos se dá com dificuldades, acrescentou a coordenadora.
            A dinâmica participativa do documento começou em 2008 com reuniões do conselho, nelas eram discutidas reuniões que eram feitas nas secretarias municipais e regionais, e entrevistas pessoais feitas com representantes de entidades privadas. A partir disso foram sendo formatados dados preliminares e aprovados nas reuniões de conselho, foi criado o grupo de planejamento estratégico, formado por cinto representantes, e então formadas as câmaras temáticas.
            E por fim, quando respondido o papel da SETU neste processo, a entrevistada disse que é o de coordenar (dar rumo e montar cronogramas), e de animar e motivar (para produzirem resultados) e que sempre tem alguém da secretaria junto com um do privado. Ela acredita também que o planejamento participativo do turismo no Paraná sob a coordenação da SETU é desenvolvido a contento.
            Como não citada em nenhum momento, foi preciso haver um questionamento com relação a comunidade local ser representada no conselho. Sobre isso, a coordenadora disse que este documento é de nível estratégico 1, portanto a participação dos representantes de cada entidade já citada anteriormente é suficiente. Ela acrescenta que é o órgão municipal que possui esta obrigação de ouvir diretamente a comunidade e então como entidade repassar estas questões e anseios junto com os interesses do município para o estado; e que cada representante no conselho, sendo morador do estado também é entendido como membro atuante da comunidade.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O planejamento participativo é entendido nesta pesquisa como um planejamento em que há união e consenso de todos os grupos interessados, sendo estes grupos o setor público, os técnicos, o mercado e a comunidade local. Com o decorrer da pesquisa muita coisa pode-se notar e estas serão descritas a seguir.
As políticas públicas de turismo no Brasil vêm adotando o planejamento participativo e defendendo este processo alegando que desta forma podem planejar também em beneficio dos grupos interessados e assim desenvolver o turismo em conjunto.
Porém o que acontece, é que os órgãos públicos que inserem este modelo de planejamento nas suas políticas, seguem sua própria definição e concepção de planejamento turístico participativo e anunciam a inserção desta, dita participação, no processo. Para eles o planejamento participativo se concretiza quando envolvidos setores públicos, privados e terceiro setor, os quais são representados por entidades de interesse privado. Contudo, a literatura preconiza que no planejamento participativo deve constar a participação de outro grupo: a comunidade local. Mas esta é representada por quem? Quem se preocupa com a comunidade local, aquela que sofrerá o aumento dos preços dos produtos, aqueles que não terão mais a comodidade de não disputar filas nos caixas, de estacionar os carros no centro com tranquilidade? Isso sem contar nos impactos positivos e negativos que recaem diretamente sobre ela advindos da atividade turística. Não que o turismo só traga impactos negativos, pois em contra partida haverá a melhora nas infraestruturas da cidade, as ruas serão mais sinalizadas, a qualidade dos produtos tendem a aumentar, a cidade se desenvolve, aumentam a taxa de empregos, etc.
Nada mais justo que a população que vive e se sustenta do local, não só do turismo, sejam consultada, que suas opiniões sejam ouvidas e discutidas.
Contudo, sobre a inserção da comunidade os agentes que desenvolvem o turismo devem ter em mente que é preciso seguir alguns passos, na forma de projetos de inclusão, para atingir o esperado que é a efetiva participação da comunidade no planejamento. Primeiro deve-se saber se esta comunidade aceita a atividade turística e se está disposta a desenvolvê-la, segundo é preciso haver uma sensibilização para apresentar a esta comunidade os benefícios da atividade e a importância de trabalharem juntos e como trabalhar, posteriormente reunir a comunidade em grupos de discussões e de lá, saírem representantes para fazerem parte dos conselhos consultivos.
Sendo assim, torna-se mais fácil a aceitação e consequentemente a participação comunitária no planejamento turístico participativo. A participação, como observado não se caracteriza por um processo rápido e garantido para o sucesso (a história do Brasil dá conta de reforçar essa assertiva, a participação é um processo marcado por luta), porém é esta a melhor forma de garantir a participação de um grupo fundamental no planejamento participativo.
Esta aceitação e sensibilização, também devem ocorrer nos outros grupos, contudo a aceitação possivelmente será mais rápida, em razão de serem grupos de interesses mais econômicos do que social.
Desta forma, sendo os membros dos conselhos, a maioria do interesse privado, acaba por se caracterizar em uma pressão do privado sobre o público, o que não é barrado pelos governantes, já que o ideal seria igualdade no número de conselheiros por grupo. Isto resulta em um conselho com a maioria dos votos ligados ao setor privado, e acaba acarretando diversas complicações do tipo:
A desresponsabilização, o que na verdade é chamado de descentralização do poder do turismo. Uma vez transferido o poder para mãos de uma instância inferior, a responsabilidade passa a ser do dono do poder. Embora o país tenha a mesma responsabilidade de planejar o turismo, que um estado ou um município, cada um é responsável por seus documentos e membros atuantes.
Quando questionado este assunto na entrevista já apresentada nesta pesquisa, a Coordenadora de Planejamento da SETU simplesmente alegou que a inserção da comunidade apenas ocorre em níveis municipais, pois somente com um menor número de pessoas é que se torna possível a concretização do planejamento participativo junto a comunidade.
E quando perguntada quem eram os membros atuantes da comunidade paranaense, a Coordenadora respondeu que cada membro do conselho, sendo moradores do Estado do Paraná, representa a comunidade. Mas será que, por exemplo, o Presidente da Associação Brasileira da Indústria de Hotéis do Paraná – ABIH-PR, enquanto conselheiro, defenderá o interesse da comunidade onde eles queiram implantar um resort, ou até mesmo ira contra seus próprios interesses monetários?  Difícil afirmar, mas possivelmente os interesses são distintos, a ABIH-PR vai defender o interesse de seus associados, ou seja, interesses corporativos, enquanto a comunidade esperaria a defesa de interesses sociais, ambientais, etc.
Desta forma, observando o poder do setor privado sobre o público, retomam-se as definições de intervencionismo do Estado sobre o turismo comentado anteriormente por Montejano (2001): dito que há três níveis de intervenção política do Estado no turismo, sendo elas o de intervencionismo total, o nível de intervenção parcial e o nível de pouco ou nenhum intervencionismo.
            Porém quando efetivamente analisado o planejamento turístico participativo no Brasil é possível identificar os verdadeiros donos do poder, com isso, faz-se relevante a comparação com o estado neoliberal que teve origem, segundo Anderson (2008) no final da II Guerra Mundial. Ainda de acordo com o mesmo autor (p.9) “o neoliberalismo foi uma reação teórica e política veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar.”
            Ou seja, a fuga do intervencionismo total para o nível de pouco ou nenhum intervencionismo. E assim segue as políticas públicas no país, abrindo mão de beneficiar a todos para proteger os mais fortes. Sobre isso Oliveira (2008, p.24) comenta que “o liberal brasileiro tem sempre por trás de si um rancoroso autoritário”. Quando caminha para as decisões serem tomadas em conjunto, algo, do tipo interesse político, impede o progresso.
            Esta realidade que o país vive se disponibiliza de uma forma que nem todos têm a possibilidade de usufruir. Isso já foi visto também no capítulo “Cidadania e Participação”, os brasileiros têm a dificuldade de, após tantos anos de repressão, lutar por seus direitos e não simplesmente por seus deveres. E o planejamento participativo é uma ferramenta para atingir esta posição de usufruir dos direitos. Porém o povo não aparenta esta maturidade política-cidadã atuante, o que se caracteriza por uma participação forçada ou até mesmo inexistente, enquanto deveria ser um orgulho de cidadão participar de suas políticas, afinal, são com base nessas discussões que se projeta o futuro da comunidade onde se educa, alimenta, ou seja, se vive.
Para concluir esta pesquisa, serão respondidas alguns questionamentos feitos ao longo do texto e por fim respondido o objetivo:
O primeiro questionamento que foi "como se efetiva a elaboração do planejamento turístico participativo junto à comunidade local?” Como já foi visto e bem discutido, no documento Plano de Desenvolvimento de Turismo do Paraná 2008-2011 este grupo é inexistente. Fala-se em membros/representantes da comunidade e de comunidade inserida apenas em municípios. Porém esta pesquisa tem como verdade que, o planejamento participativo só ocorre quando os quatro grupos, público, técnicos, mercado e sociedade estão inseridos e ativos no processo de forma individual, mas pensando no coletivo.
Desta forma acredita-se que o planejamento turístico participativo pode ser executado sim, não só em municípios com planos operacionais, mas também em regiões, estados e país com planos táticos e estratégicos. A participação nestes níveis pode ocorrer de forma multiplicadora e inversa à descentralização, ou seja, a comunidade de uma cidade se reúne, da forma já apresentada, cada representante de cidades se reúnem em grupos de interesses comunitários da região turística, assim cada região pode ser representada por membros no conselho estadual e assim consecutivamente.
O segundo questionamento foi "como se efetiva a elaboração do planejamento turístico participativo quanto à participação do órgão oficial do turismo?" Pode-se entender que no Plano de Desenvolvimento de Turismo do Paraná 2008-2011, é efetiva a participação deste grupo. A coordenação de planejamento da SETU, que é responsável pela elaboração e execução do documento é organizada e possui funcionários fixos que garantem a continuidade para próximos documentos. E a SETU e suas autarquias são comprometidas com o Conselho e com Câmaras Temáticas quando se trata da fase de execução.
O terceiro foi “quanto à participação do mercado?” Estes indiscutivelmente são atuantes, pois como já visto, são os representantes privados que pretendem o desenvolvimento individual e visando benefícios próprios. Além de este grupo possuir a maioria dos membros no conselho.
E o quarto e ultimo questionamento foi “quanto à participação de outras instituições interessadas?” Este grupo é representativo no conselho, não representa a maioria, mas é influente e chega ao ponto de presidir duas, das cinco, câmaras temáticas.
            Com isso, retoma-se o objetivo que é “analisar como se efetiva a elaboração do planejamento turístico participativo inserido no documento denominado Políticas Públicas de Turismo do Paraná 2008-2011” e conclui-se que ao responder os questionamentos, dá-se a base para responder o objetivo desta pesquisa.
            Uma vez que analisado a participação de cada grupo do planejamento turístico participativo e visto que não são todos os grupos participantes deste planejamento nas políticas públicas do Paraná. Ao verificar a ausência de um, dos quatro grupos, confirma-se a não efetivação. O planejamento participativo deve ser visto não como uma alavanca estratégica de um mandato, mas como um bem para todos. Algo independente de coligações, mas para o bem de um desenvolvimento harmônico.
Sobre isto, faz-se pensar que a realidade de participação política está distante das conceituações e estudos da academia. Teorias são propostas para que sejam organizadas as atividades, ou simplesmente para que não seja confundida, porém na realidade muitas delas, cada uma por seus motivos, não se aplicam.

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Recibido: 9/04/2013
Aceptado: 06/05/2013
Publicado: Junio 2013

1 Para Petrocchi (1998), há alguns tipos de planejamento, entre eles o intencional que abrange o planejamento estratégico, tático e operacional. O planejamento estratégico norteia a organização para o rumo que se deseja, geralmente de longo prazo e de grande abrangência, procurar criar objetivos gerais, diretrizes e normas, enquanto os outros níveis são menos abrangentes.


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