Sociedad Global
Revista de relaciones internacionales y ciencias políticas
ISSN 1851-6262

GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA, SOBERANÍA DE LOS ESTADOS Y POLÍTICAS SOCIALES: FUNCIONES Y RETOS DEL DERECHO INTERNACIONAL ANTE EL “TRILEMA” DE LA GLOBALIZACIÓN

 

Xavier Fernández Pons
Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona
xavierfernandez@ub.edu

 

RESUMEN

Actualmente, tres elementos pueden coexistir en distintas proporciones: la globalización económica, la soberanía de los Estados y las políticas sociales propias del “Estado del bienestar”. Las complejas relaciones y tensiones que se dan entre estos tres elementos han sido descritas, principalmente desde las ciencias económicas, con la noción “trilema” de la globalización. Tras precisar los términos en que se plantea este “trilema”, el objeto del presente estudio es reflexionar sobre qué funciones cumple (o, en su caso, podría cumplir) el Derecho internacional, en tanto que herramienta jurídica básica para regir la sociedad internacional y tratar de responder a sus retos, para preservar o impulsar cada uno de los elementos de dicho “trilema”.

PALABRAS CLAVE

Derecho internacional, Globalización, Soberanía, Políticas Sociales, Cooperación Internacional.

ABSTRACT

Currently, three elements can coexist in different proportions: the economic globalization, the sovereignty of states and the social policies of the welfare state. The complex relationships and tensions that exist between these three elements have been described, mainly from the economic sciences, with the term “trilemma” of globalization. After clarifying the terms in which this “trilemma” is presented, the purpose of this study is to reflect on the roles played by international law (as a basic legal tool to govern the international society and seek to respond to its challenges) to maintain or boost each element of the “trilemma”.

KEY WORDS

International law, Globalization, Sovereignty, Social Policies, International Cooperation.

RESUMO

Atualmente, três elementos podem coexistir em diferentes proporções: a globalização econômica, a soberania dos Estados y as políticas sociais características do “Estado de Bem-estar”. As complexas relações y tensões que sucedem nestes três elementos forem descritas, principalmente desde as ciências econômicas, com o termino de “trilema” da globalização. Logo de precisar os términos que apresenta este “trilema”, este artigo tem como propósito reflexionar sobre que funções tem (o deveria ter) o Direito Internacional como ferramenta jurídica básica pra governar a sociedade internacional y tratar de responder a seus retos para preservar o impulsionar cada um dos elementos deste “trilema”.

PALAVRAS CHAVE

Direito Internacional, Globalização, Soberania, Políticas Sociais, Cooperação Internacional.

Introducción: el llamado “trilema” de la globalización

El llamado “trilema” de la globalización es una noción acuñada y que se emplea, principal-mente desde las ciencias económicas, como “herramienta pedagógica” para dar una visión de conjunto sobre algunas de las tensiones económicas, políticas y sociales que genera el proceso de globalización.2 Tal como señala Tugores (2008), el economista Dani Rodrik (1997 y 1998) y el académico –y antiguo Secretario del Tesoro bajo la presidencia de Clinton– Larry Summers (1999) pueden ser considerados los padres del término “trilema” de la globalización, que ha tenido un amplio eco entre la doctrina, particularmente entre economistas y expertos en relaciones internacionales.3

El “trilema” de la globalización ha sido planteado, aunque con variantes en distintos autores, del siguiente modo: hay tres elementos que coexisten en la práctica y que pueden convivir en distintas proporciones, pero que difícilmente podrían darse de forma simultánea en su grado máximo o con “plenitud”. Estos tres elementos son: la globalización económica, la soberanía de los Estados y las políticas sociales propias del llamado “Estado del bienestar”. Así, por ejemplo, se argumenta que no podrían darse simultáneamente una plena integración económica mundial y robustas políticas sociales con unos Estados que siguiesen manteniendo, sobre el papel, una amplia soberanía jurídico-formal. Según esto, uno de tres “ingredientes” debe ser sacrificado o “relajado” si se quieren maximizar los otros dos.

La compleja interrelación que se da entre los tres elementos del “trilema” suele representarse gráficamente como un triángulo equilátero: en el vértice superior se sitúa la globalización económica, presentada como un fenómeno impulsado, en buena parte, por avances tecnológicos y en materia de comunicaciones y que no es fácil que pueda revertir; en los dos vértices inferiores se colocan, respectivamente, la soberanía nacional y el “Estado del bienestar”. Interesa, seguidamente, describir de forma sucinta los principales caracteres de los tres indicados vértices del triángulo, para situar mejor los términos del “trilema”.

Con respecto a la globalización económica, cumple reconocer que el término “globalización” es una de las palabras de moda desde finales del siglo XX, siendo profusamente utilizada en todas las ciencias sociales y los medios de comunicación, sin perjuicio de los contornos nebulosos de la noción. El esclarecedor análisis de las múltiples acepciones del término trazado por García Segura (1998) subraya, en cualquier caso, que aunque la globalización no se limita exclusivamente a aspectos económicos, éstos son rasgos fundamentales de la misma. Así, según la definición genérica de De la Dehesa (2000: 17), la globalización implicaría “un proceso dinámico de creciente libertad e integración mundial de los mercados de trabajo, bienes, servicios, tecnología y capitales”. En las últimas décadas se ha observado, efectivamente, un gran incremento de los flujos económicos transfronterizos de bienes, servicios y, en especial, de capitales, mientras que la movilidad del factor trabajo sigue estando muy limitada por las políticas migratorias de los Estados, que tienden a ser restrictivas.

De acuerdo con la terminología, de origen marxista, de Vidal Villa (1998: 83), esta globalización económica se sustenta en una “infraestructura” que la hace técnicamente posible (concretada, en particular, en la mejora y el abaratamiento de los transportes, los incesantes avances en las tecnologías de la información y la comunicación y en la posibilidad de desintegrar la producción) y tiene como “estructura” al que el citado autor califica como el “capital transnacional” (liderado por las grandes empresas transnacionales, que son quienes se benefician, en mayor medida, de la apertura de los mercados nacionales, pudiendo adoptar una estrategia de inversiones a nivel mundial y deslocalizar sus actividades allí donde les resulten más rentables).

Navarro (2000); Mascarilla Miró (2003), que se refiere en plural a los “trilemas” para distinguir más claramente dos trilemas que plantea la globalización: el “trilema” económico y el “trilema” político-social; y Steinberg (2007: 42-52).

En cuanto al segundo “ingrediente” del trilema, la soberanía de los Estados puede ser considerada como una “superestructura”, en tanto que construcción político-jurídica básica para la organización de las sociedades humanas desde el surgimiento y expansión del modelo del Estado-nación. Desde que Bodin definiera el concepto moderno de soberanía, entendido como un poder político supremo, ésta ha tenido una proyección esencialmente territorial y una de sus principales concreciones en la potestad normativa del Estado, desde la que se configura un ordenamiento jurídico de alcance nacional.

Pese a la creciente interdependencia internacional en materia económica, ambiental, sanitaria… el mundo puede seguir siendo descrito en gran medida, desde un punto de vista político y jurídico, como una suerte de “rompecabezas” o “mosaico” de Estados soberanos.4 Si a las economías locales de la Edad Media les correspondían unas estructuras político-jurídicas esencialmente locales y, posteriormente, el desarrollo y consolidación del Estado-nación coincidió con unos mercados sustancialmente nacionales, en el actual contexto de globalización, en el que el mercado tiende a ser mundial, el lugar propio de la política sigue residiendo, principalmente, en el Estado-nación, sin perjuicio de la proliferación de organizaciones internacionales. Es en el Estado soberano y sus instituciones donde, primariamente, los ciudadanos se pueden sentir políticamente representados y aspirar a que la legislación y la acción gubernamental respondan a sus necesidades e intereses, reflejando un determinado “contrato social”.

La soberanía del Estado, ejercida por sus instituciones públicas y concretada en la opción por unas u otras políticas, no podrá dejar de estar condicionada por, en terminología de Merle (2000), múltiples actores y factores. Entre los mismos, no se puede soslayar la influencia de los países más poderosos de hecho, las empresas transnacionales, las empresas de capital eminentemente nacional que buscan la protección de su propio Estado, los lobbies o el pensamiento político y económico dominante en cada momento.

En el actual contexto de la globalización, la capacidad de decisión del Estado soberano se ve fuertemente condicionada por factores externos, pues la creciente interdependencia económica y el papel clave del “capital transnacional” (además de los compromisos jurídicos asumidos internacionalmente, a los que se hará referencia más adelante) reducen notablemente el margen de maniobra de los Estados.5

Por último, el tercer elemento del “trilema” son las políticas sociales propias de un “Estado del bienestar”, con las que se procura “compensar las deficiencias e injusticias de la economía de mercado con redistribuciones de renta y prestaciones sociales”.6 Este sistema de organización social se pudo ir consolidando a lo largo del siglo XX particularmente en Europa occidental y otros países desarrollados, aunque con notables variantes, que han llevado a hablar de diversos “modelos” de “Estado del bienestar”.7 Particularmente en su formulación “socialdemócrata”, el “Estado del bienestar” se ha diseñado en base a derechos sociales de la ciudadanía, siendo por ello de carácter público y universal, fundado en un régimen de fiscalidad directa y progresiva y constituyendo un régimen de protección social redistributivo.8

Estas políticas fiscales redistributivas y las políticas laborales tendientes a mejorar la situación de los trabajadores (en términos salariales, de seguridad en el empleo y de otras condiciones laborales) se ven afectadas por la globalización económica, dada la gran movilidad de las empresas y del capital a nivel mundial, que favorece una competencia fiscal entre los distintos Estados, que tienden a rebajar los impuestos sobre los factores más móviles, y propicia una desregulación y flexibilización de los “mercados de trabajo”.9

Habida cuenta de las tensiones que se dan entre los tres ingredientes del “trilema” de la globalización, se proponen diversas alternativas para combinarlos en distintas proporciones.

Una de estas alternativas, que es designada como la “opción neoliberal”, pasa por seguir impulsando la globalización económica, de la que se valora su capacidad para generar riqueza, estimular la competitividad y permitir una utilización más eficiente de los recursos mundiales. A su vez, se mantendría una soberanía formal de los Estados, aunque en la práctica puedan verse forzados a mantener políticas atractivas para el capital transnacional, sacrificando las tradicionales políticas sociales del “Estado del bienestar”. Esta opción, tal como demuestra la experiencia de las últimas décadas, conduce a una creciente polarización de la riqueza, observándose que, como porcentaje de la renta nacional, las rentas del capital tienden a aumentar y las rentas del trabajo a disminuir.10

Otra alternativa, a la que se alude como “opción proteccionista” o “antiglobalizadora”, apostaría por restringir el grado de apertura de las economías y primar la soberanía nacional y el “Estado del bienestar”, sirviéndose de barreras típicas o novedosas, como sería la adopción de medidas contra el llamado “dumping” social o ambiental, hoy de difícil encaje bajo el régimen de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Una tercera vía, a la que Rodrik (1997; 2007) se refiere como la apuesta por un “federalismo global”, pasaría por mantener los aspectos positivos de la globalización (salvaguardando, por tanto, los beneficios económicos que ésta reporta en términos absolutos y el elevado crecimiento que han venido experimentando algunas economías emergentes) y, a su vez, promover decididamente unas políticas sociales a nivel mundial, que corrijan los fallos de un mercado de dimensión mundial y favorezcan una mejor distribución de la riqueza y un desarrollo más sostenible. En esta tercera alternativa, el elemento a “sacrificar” del “trilema” sería el de la soberanía nacional, pues los Estados deberían renunciar a parte de su teórico poder de decisión individual (que de facto ya se ve notablemente reducido por la acentuada interdependencia económica) para poder afrontar efectivamente y de forma conjunta los retos globales.

Este tercer planteamiento puede ser visto como una cierta traslación a nivel mundial del enfoque que se ha venido desarrollando en el proceso de integración europea, en el que la creación de un mercado único se ha visto acompañada con la previsión de políticas comunes en materia de agricultura, competencia, medio ambiente, monetaria o social, aunque esta última haya sido calificada entre la doctrina como “un caparazón vacío” (Amin, 2005: 220)11 y actualmente pudiera acabar suponiendo una rebaja, antes que una elevación, de los estándares sociales medios en los países de la Unión Europea.12 Por descontado, si la integración europea se ha encontrado y se encuentra con no pocas dificultades, la viabilidad y posible articulación del indicado “federalismo global” suscita muchos interrogantes.

A la luz de las premisas indicadas, el objeto del presente estudio se concreta en reflexionar sobre qué funciones cumple (o, en su caso, podría cumplir) el Derecho internacional ante este “trilema” de la globalización, en tanto que herramienta jurídica básica para regir la sociedad internacional y tratar de responder a sus retos.

1. Las funciones del Derecho internacional ante el “trilema”

Dentro de las funciones que desempeña el Derecho internacional interesa efectuar una primera distinción: por un lado, las funciones técnico-jurídicas que debe desarrollar cualquier ordenamiento jurídico, consistentes en la creación de normas, su adjudicación y la aplicación coactiva de las mismas y que se concretan en las previsiones contenidas en las llamadas normas secundarias o normas sobre normas, según la terminología de Hart y Bobbio; por otro lado, las funciones de carácter sustantivo, que se concretan, de acuerdo con la indicada terminología, en normas primarias estableciendo simples pautas de conducta, previendo los comportamientos que sus destinatarios deben o no hacer.13

Ambas grandes funciones no podrán dejar de estar condicionadas por el singular medio social, básicamente “interestatal”, en el que rige el ordenamiento internacional. Dada la aproximación del presente estudio, cumple centrarse en las funciones sustantivas del Derecho internacional. Éstas, según Carrillo Salcedo (1984), pueden sintetizarse en dos: regular la “coexistencia” de los Estados, estableciendo las condiciones de respeto mutuo de la soberanía nacional; y regular su “cooperación” para satisfacer necesidades e intereses comunes de la sociedad internacional.14

Tal como observara críticamente Chaumont (1970), algunos iusinternacionalistas han ten-dido a focalizar la misión del Derecho internacional en la regulación de la cooperación internacional, que se concreta en la imposición de límites a la soberanía de los Estados y han llegado a ver en la soberanía un instituto “conservador” u “anacrónico”. Sin embargo, como bien señala dicho autor, no puede obviarse que el Derecho internacional también cumple la función esencial de preservar la soberanía de los Estados, tan vivamente invocada, por ejemplo, por los nuevos Estados que surgieron de la descolonización.15

El Derecho internacional garantiza que cada Estado pueda ejercer, bajo los límites que aquél le impone y con independencia de otros Estados, sus poderes legislativo, ejecutivo y judicial.16 Así, Carrillo Salcedo (1976: 78) concluye que el Derecho internacional logra una síntesis entre la soberanía y las exigencias de la interdependencia, porque la cooperación internacional “... se hace con independencias nacionales, pues si éstas no existiesen no habría cooperación, sino dominación”. El Derecho internacional actúa pues, simultáneamente, como garante y límite de la soberanía de los Estados.

Por descontado, las dos indicadas funciones abstractas del Derecho internacional, consistentes en preservar la soberanía de los Estados e impulsar la cooperación internacional imponiendo límites a dicha soberanía, se van concretando de distinta forma en cada momento histórico.17

Para quienes ven la soberanía de los Estados y sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales como “superestructuras”, el Derecho internacional, tal como lo conocemos desde la Paz de Westfalia y en tanto que construcción jurídica resultante del sistema de Estados soberanos, también compartiría esa misma naturaleza. Dado que las normas internacionales se generan, principalmente, por el mutuo consentimiento entre los Estados, el Derecho internacional podría ser descrito, gráficamente, como una “super-superestructura”. En tanto que tal, sus contenidos y las funciones que en cada momento desempeñe no podrán dejar de estar condicionados: de forma inmediata, por las posiciones de los distintos Estados, teniendo en cuenta el respectivo poder efectivo los mismos; y, de forma mediata, por los múltiples actores y factores que influyen en las instituciones de cada Estado e inciden en las relaciones internacionales.

De acuerdo con la visión transnacionalista de autores como Nye o Keohane, en la actual sociedad internacional interactúan entre sí múltiples y diversos actores estatales y no estatales, estableciendo unas complejas redes de relaciones.18 No se trata, en cualquier caso, de una red con una malla homogénea, pues cada uno de los actores tiene un “peso” distinto, una capacidad diferente para tratar de lograr sus intereses. De acuerdo con la creciente tendencia de expertos en relaciones internacionales a tomar términos o imágenes propias de las ciencias físicas como metáforas explicativas del actual devenir de la sociedad internacional, como la teoría del caos o la atracción que ejercen las hiperpotencias sobre los llamados Estados-partícula, los múltiples actores de las relaciones internacionales pueden ser descritos como astros o imanes que se atraen entre sí, con distinta fuerza y cuyas posiciones van variando, de forma más o menos racional o aleatoria e imprevisible.19 Las fuerzas “gravitatorias” o “electromagnéticas” que se dan entre los distintos ᆳnacional y las funciones que éste desempeñará prioritariamente en cada momento histórico, pues las instituciones y normas internacionales no dejan de ser la “resultante” de múltiples “vectores”.

Situando la cuestión en la gráfica imagen del “trilema” de la globalización, el Derecho internacional aparece, en tanto que instrumento maleable y de contenido variable, como una suerte de metal líquido que será atraído por los distintos polos de atracción, contribuyendo, en mayor o menor medida, a impulsar una determinada versión del trilema, más o menos escorada hacia la promoción de una globalización neoliberal, la preservación de la soberanía estatal o de políticas sociales redistributivas.

De este modo, las funciones el Derecho internacional ante el “trilema” de la globalización pueden consistir en favorecer uno o más de los elementos del “trilema”, en detrimento, en su caso, del o los restantes. La dirección o tendencia que tome preferentemente el Derecho internacional dependerá de las complejas relaciones de fuerzas indicada entre los distintos actores estatales y no estatales, pudiéndose plantear las tres siguientes hipótesis.

1.1. Preservar la soberanía económica de los Estados

Una primera hipótesis consiste en un Derecho internacional que, ante el trilema de la globalización, ponga una especial atención en tratar de preservar la soberanía económica de los Estados. Esta orientación puede verse en ciertos instrumentos internacionales, como la “Declaración de principios” aprobada por la resolución 2.625 (XXV) de la Asamblea General de la ONU, de 24 de octubre de 1970, en cuyo texto se pone un especial énfasis en la dimensión económica de la soberanía. Así, se precisa que: todo Estado tiene el “derecho inalienable a elegir su sistema político, económico, social y cultural, sin injerencia en ninguna forma por parte de ningún otro Estado”; y que la igualdad soberana comprende, entre otros elementos, el derecho de cada Estado “a elegir y a llevar adelante libremente su sistema político, social, económico y cultural”; o, incluso al referirse al principio de cooperación, se puntualiza que los Estados tienen el deber de cooperar entre sí “independientemente de las diferencias en sus sistemas políticos, económicos y sociales”.

También insiste en ello la “Carta de derechos y deberes económicos de los Estados” de 1974,20 entre cuyas previsiones se contempla: la necesidad de un “robustecimiento de la independencia económica de los países en desarrollo”; que “todo Estado tiene el derecho soberano e inalienable de elegir su sistema económico, así como su sistema político, social y cultural, de acuerdo con la voluntad de su pueblo, sin injerencia, coacción ni amenaza externa de ninguna clase”; que “todo Estado tiene y ejerce libremente soberanía plena y permanente, incluso posesión, uso y disposición, sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades económicas”; que “todo Estado tiene derecho a “reglamentar y ejercer autoridad sobre las inversiones extranjeras dentro de su jurisdicción nacional, con arreglo a sus leyes y reglamentos y de conformidad con sus objetivos y prioridades nacionales”; que “ningún Estado deberá ser obligado a otorgar un tratamiento preferencial a la inversión extranjera”; o que todo Estado tiene derecho a “reglamentar y supervisar las actividades de empresas transnacionales que operen dentro de su jurisdicción nacional, y adoptar medidas para asegurarse de que esas actividades se ajusten a sus leyes, reglamentos y disposiciones y estén de acuerdo con sus políticas económicas y sociales”.

En todas estas previsiones sobresale como una función fundamental del Derecho internacional la de garantizar la soberanía económica de los Estados, tanto frente a otros Estados como frente a otros actores no estatales, como las empresas transnacionales, insistiendo en el derecho de los Estados a “regular” las actividades económicas, lo cual no deja de ser, a su vez, un síntoma de las presiones que los Estados reciben en la práctica.

1.2. Impulsar la cooperación internacional para la liberalización de los flujos económicos transfronterizos

Otra función que el Derecho internacional puede cumplir es la de promover la cooperación internacional para favorecer una mayor liberalización de los flujos económicos transfronterizos. De entrada y en virtud de su soberanía, los Estados están facultados para establecer fronteras o barreras económicas, que pueden afectar al comercio internacional de mercancías, servicios, a los movimientos de capitales o de personas. En un principio, cada Estado podría aumentar o reducir tales barreras de forma unilateral, en función de sus intereses, de la ideología de sus gobernantes, de su coyuntura económica, de las presiones externas o internas que reciba… La asunción de compromisos internacionales para la eliminación o reducción de ciertas barreras supone la imposición de limitaciones a la soberanía económica del Estado, que en adelante deberá ejercerse dentro de los márgenes contemplados por la normativa internacional.

Esta función del Derecho internacional, como instrumento promotor de la liberalización de las transacciones económicas transfronterizas y de la apertura de los mercados, se evidencia claramente en las previsiones del sistema multilateral de comercio, en los acuerdos de integración económica regional o en los tratados bilaterales sobre inversiones.

No deja de ser ilustrativo que algunas obras de referencia sobre Derecho internacional económico del ámbito anglosajón insistan particularmente en esta función del Derecho internacional, partiendo, en principio, del estudio de los distintos tipos de barreras económicas que pueden imponer hipotéticamente los Estados y presentando, a continuación, la normativa internacional como dirigida, esencialmente, a ir limitando esas barreras y a facilitar los flujos transfronterizos de bienes, servicios y capitales (aludiendo, raramente, a los movimientos de personas, fundamental en el proceso de integración europeo, pero ausente, en gran medida, en las previsiones de otros acuerdos económicos de vocación regional o universal).21

De acuerdo con este planteamiento, la eliminación o reducción de las barreras económicas (o, al menos, de algunas de ellas) sería la función propia y característica del Derecho internacional económico, soslayando o dejando en la sombra otras funciones que el Derecho internacional puede cumplir en la regulación de las relaciones económicas internacionales. Esta aproximación, aunque no deje de estar impregnada por una determinada ideología liberal, también deja constancia, en cualquier caso, del importante rol que, en la práctica, han venido desempeñando numerosas instituciones y normas internacionales como promotores de la actual globalización económica.

1.3. Impulsar la cooperación internacional para promover un desarrollo social y sostenible

La cooperación internacional también puede tener como fin la consecución de otros objetivos, de indudable impacto económico y relevantes desde el punto de vista del “trilema” de la globalización, como son la promoción de un desarrollo social y sostenible.

El propio Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas ya alude a ello, al menos parcialmente, al referirse a la promoción del “progreso social y a elevar el nivel de vida” y al empleo de “un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de todos los pueblos”. Idea que se concreta en el propósito del artículo 1.3 de la Carta,22 así como en las previsiones sobre “Cooperación económica y social” contempladas en el Capítulo IX de la Carta, donde se prevé, por ejemplo, que la Organización promoverá: “niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social”.23

Si la cooperación al desarrollo se centró, en un principio, en promover el crecimiento económico de los países en desarrollo, desde los años noventa y particularmente a raíz de una serie de grandes conferencias impulsadas por las Naciones Unidas, se ha puesto el acento en que el desarrollo económico debe ser compatible con la preservación del medio ambiente, de acuerdo con la noción de “sostenibilidad”, y se ha enfatizado, como observa Abellán (2002: 43), que “el centro del desarrollo es el ser humano”.

Especialmente significativa fue, en tal sentido, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de las Naciones Unidas, celebrada en Copenhague del 6 al 12 de marzo de 1995. Así, en la “Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social” se reconoció la “importancia del desarrollo social y el bienestar de la humanidad”, dándole “máxima prioridad a esos objetivos en la hora actual y en el siglo XXI” y se constató que “las transformaciones globales de la economía mundial están modificando profundamente los parámetros del desarrollo social en todos los países” y que el desafío actual “consiste en encontrar la forma de controlar esos procesos y amenazas para que aumenten sus beneficios y se atenúen sus efectos negativos sobre las personas”. Entre los principios y objetivos enunciados en la citada Declaración, que deberán ser perseguidos en el plano nacional y en el plano internacional figuran, por ejemplo: “orientar la economía para satisfacer más eficazmente las necesidades humanas”, “reconocer que las políticas económicas sólidas y de base amplia constituyen una base necesaria para lograr el desarrollo social sostenido” o “promover la distribución equitativa de los ingresos y un mayor acceso a los recursos mediante la equidad y la igualdad de oportunidades para todos”.

Textos como los indicados evidencian que el Derecho internacional también es concebido como una herramienta con la que tratar de impulsar políticas sociales y de bienestar a nivel mundial. Ahora bien, la vaguedad de los compromisos alcanzados, el hecho de que se contengan, en gran medida, en instrumentos de soft law y que su aplicación se confíe, fundamentalmente, al plano nacional y con un limitado papel de la cooperación internacional, pone de relieve la escasa voluntad de los Estados en limitar su soberanía en este punto. Se está lejos, pues, de aquel “federalismo global” de contenido social al que se refiere Rodrik y las políticas sociales, de empleo, de redistribución de rentas… siguen siendo ámbitos donde los Estados mantienen una amplia soberanía formal, que se resiente, en cualquier caso, de fuertes presiones externas.

2. El Derecho internacional y el “trilema” en perspectiva histórica

Aunque el término “globalización” se haya extendido a finales del siglo XX, cada vez se comparte más entre la doctrina que este proceso de mundialización, principalmente en materia económica y de comunicaciones, no es algo nuevo. Aunque en las últimas décadas dicho proceso se haya acelerado considerablemente y adquiera unos rasgos específicos, hay claros antecedentes históricos de dicho proceso.

Algunos autores, como Wallerstein (1979), se remontan a los siglos XV y XVI, cuando desde diversos países de Europa occidental empezaron a establecerse colonias en América y otros continentes, empezando a fraguar, aunque de forma muy rudimentaria en sus inicios, un sistema-mundo, entendido como una compleja red de relaciones de intercambio y dependencias económicas a escala mundial.24

Otros analistas se fijan particularmente en el período iniciado a mediados del siglo XIX, con el desarrollo de la Revolución Industrial, la expansión del sistema capitalista y la intensificación de la explotación colonial. Se destaca, por ejemplo, que hacia finales del siglo XIX y principios del siglo XX, las cifras alcanzadas por el comercio internacional y por las inversiones extranjeras representaban un alto porcentaje de la riqueza mundial, llegándose a considerar dicho período como una primera gran fase del proceso de globalización. Tras la Primera Guerra Mundial, el crash bursátil de 1929 y la “Gran Depresión” de los años treinta se asistiría, por el contrario, a una fase de retracción de la mundialización de la economía… que sólo se retomó, de entrada tímidamente, tras el final de la Segunda Guerra Mundial.

De este modo, el actual proceso de globalización tiene unos claros antecedentes históricos y su progresión no ha sido uniforme, sino que vivió un profundo “bache” a mediados del siglo XX. Ante esta “accidentada” evolución de la mundialización de la economía interesa reflexionar sobre cómo se ha planteado el comentado “trilema” de la globalización desde una perspectiva histórica y qué papel ha desempeñado, en cada momento, el Derecho internacional.

2.1. El liberalismo en el siglo XIX

A mediados del siglo XIX, los avances tecnológicos impulsados por la Primera Revolución Industrial sentaron las bases para que las grandes potencias europeas del momento, con un particular protagonismo del Reino Unido, impulsaran la expansión del sistema capitalista y de una explotación colonial sin precedentes. Teniendo en cuenta teorías como las formuladas por Adam Smith y David Ricardo, el Reino Unido quiso impulsar una progresiva liberalización de las relaciones económicas internacionales.

En esta época, el Derecho internacional económico era muy reducido, no existían grandes acuerdos comerciales multilaterales y apenas había organizaciones internacionales. Además, las que se iban creando se dedicaban a aspectos muy específicos y de carácter eminentemente técnico, como la Unión Internacional de Telégrafos o la Unión Postal Universal.

Dejando al margen los territorios coloniales, los Estados que integraban aquella sociedad internacional oligocrática mantenían pues, sobre el papel, una amplia soberanía. Ahora bien, entre las burguesas clases dirigentes europeas predominaba claramente una ideología liberal, condensada en la máxima laissez faire, laissez passer, que tendía a limitar notablemente el papel del Estado en la economía, confinándolo a un papel de Estado gendarme, particularmente destinado a proteger la propiedad privada.

Las políticas sociales son muy escasas en este período, aunque empiezan a ponerse en práctica algunos primeros ejemplos de “Estado del bienestar”, como el que impulsó Otto von Bismark en la Alemania unificada, no ajeno a su estrategia para contentar y desmovilizar al proletariado.

En esta época, el Derecho internacional fue muy escasamente sensible a temas sociales y son iniciativas de carácter no gubernamental y transnacional, como la publicación del Manifiesto del Partido Comunista de Marx y Engels en 1848 (donde ya se apunta que la gran industria tiende a crear un “mercado mundial” y a la progresiva “concentración de los capitales”25 ) y la fundación de la Primera Internacional, el 28 de septiembre de 1864, quienes inciden en esa agenda social.

La críticas que Marx y Engels hicieron a los gobiernos de la época, afirmando que aquel poder público venía a ser, pura y simplemente, el “consejo de administración que rige los intereses colectivos de la clase burguesa”,26 son sintomáticas de las funciones que dichos gobiernos tendieron a asignar al Derecho internacional decimonónico, que no dejó de ser una herramienta útil para promover la expansión del comercio internacional y la promoción y protección de las inversiones extranjeras. Basten algunos ejemplos ilustrativos.

En 1860, el Reino Unido celebró un acuerdo comercial bilateral con la otra gran potencia económica del momento, Francia, conocido como acuerdo Cobden-Chevalier. Siguiendo este modelo, se multiplicaron los acuerdos comerciales bilaterales, que incluyeron, en muchas ocasiones, la cláusula de la nación más favorecida, que propició una notable apertura de los mercados.

En el siglo XIX también se consolidan las normas internacionales, convencionales y consuetudinarias, para proteger la propiedad privada de los extranjeros y algunos institutos clave del Derecho internacional, como la llamada protección diplomática, muy vinculada en aquella época a la protección del inversor extranjero. No es extraño que ante ese blindaje del inversionista, las repúblicas latinoamericanas quisieran impulsar figuras como la “Doctrina Calvo”, para tratar de que el inversor extranjero se limitase a recurrir ante sus jurisdicciones internas y renunciase a la protección de su Estado de origen,27 si bien la concepción de la protección diplomática como derecho propio del Estado y no del inversor extranjero privaba de utilidad a dicha renuncia.

Asimismo, las normas sobre responsabilidad internacional comenzaron a desarrollarse, particularmente, atendiendo a casos de lesiones causadas a ciudadanos extranjeros por el Estado anfitrión, cobrando un especial protagonismo la situación de los inversores extranjeros, tal como quedaría reflejado en los ulteriores trabajos sobre codificación de la responsabilidad internacional de los Estados.28

Con respecto al llamado “trilema” de la globalización, el Derecho internacional decimonónico contribuyó, pues, a la creciente mundialización de la economía, empezó a introducir limitaciones en las decisiones soberanas de los Estados, especialmente con respecto al tratamiento de los inversores extranjeros, y apenas fue utilizado para temas de carácter social.

2.2. El proteccionismo en la época de entreguerras

Tras la Primera Guerra Mundial y la Revolución Rusa, se asistió a un nuevo panorama internacional. Con el conflicto estallaron las tensiones entre las grandes potencias europeas del momento, que desde la crisis económica de 1873 ya habían retomado en algunos casos políticas de neomercantilismo proteccionista (como durante la serie de “guerras de aranceles” que se dieron entre 1880 y 1895) y que rivalizaban entre sí para mantener o expandir sus respectivas áreas de influencia y acceder a recursos naturales. La Revolución de octubre de 1917 dejaba patente que alternativas propuestas al sistema capitalista y liberal podían ser llevadas a la práctica. La crisis social y política en los países contendientes fue profunda y crecieron las demandas de una mayor democracia e igualación social.29 El esfuerzo bélico también impulsó una mayor intervención de los Estados en la economía, los sindicatos y algunos partidos de origen obrero, como los laboristas británicos, ganaron fuerza, cuestionando la anterior hegemonía de los partidos burgueses.

Desde el punto de vista del Derecho internacional, es muy significativo que en el propio Tratado de Versalles no sólo se decidiera la creación de la Sociedad de Naciones, sino de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), centrada en temas socio-laborales. Sin perjuicio de los limitados poderes conferidos a dicha organización, cumple destacar su composición no exclusivamente interestatal, con el que se daba un notable protagonismo a actores no estatales en una organización internacional, avanzándose a las actuales reivindicaciones de las organizaciones no gubernamentales de superar el mero estatuto consultivo que se les suele conceder.

En cambio, en este período decae el impulso al proceso de mundialización de la economía. Pese a que en los “Catorce Puntos” del presidente Wilson se propugnaba “la supresión, hasta donde sea posible, de todas las barreras económicas”, uno de los rasgos característicos de los años veinte fue la reaparición del proteccionismo en gran escala.

El crash bursátil de 1929 y la sucesiva “Gran Depresión” de los años treinta llevarían a una drástica intensificación del proteccionismo, que se concretó principalmente en la imposición de altos aranceles, como el elevadísimo arancel Smoot-Hawley establecido por los Estados Unidos en 1930, estrictas restricciones cuantitativas, controles de cambios y devaluaciones competitivas.30 Se entró, así, en una espiral de proteccionismo que contribuyó a una fase de notable contracción del comercio internacional y de las inversiones extranjeras.

Los esfuerzos de la Sociedad de Naciones para tratar de afrontar la situación y tratar de impulsar una mayor cooperación económica entre los Estados fueron vanos, tal como se evidenció en el rotundo fracaso de la Conferencia Económica Internacional celebrada en Londres en 1933. Los Estados Unidos, que bajo la presidencia de Roosevelt comenzaban a aplicar el programa económico del New Deal, optaron por el aislacionismo, haciendo primar su soberanía y la implantación de políticas sociales y de lucha contra el desempleo. El Reino Unido rompió su larga tradición librecambista y trató de defenderse con una política de preferencias imperiales y en la Alemania nazi se impuso la autarquía. Bajo la lógica del “sálvese quien pueda”, se asistió a un buen ejemplo de lo que la doctrina ha calificado como un peligroso “capitalismo de bloques”.31 Según el planteamiento del “trilema” de la globalización, el período de entreguerras se caracteriza, pues, por una retracción de la mundialización de la economía, un marcado nacionalismo económico, el impulso de ciertas políticas sociales (algunas de ellas llevadas a cabo por gobiernos totalitarios) y un notable “arrinconamiento” del Derecho internacional en temas económicos.

2.3. Keynesianismo y liberalismo en la post-guerra

Tras el desastre de la Segunda Guerra Mundial, se asiste a un nuevo contexto internacional, con un mundo bipolar, dividido entre economías planificadas y economías de mercado. En estas últimas, dada la experiencia de la “Gran Depresión”, la necesidad de recuperarse del conflicto y las reivindicaciones sociales, se tenderá, aunque con distintos enfoques, a reconocer un notable peso del Estado en la economía, emergiendo lo que se denominó “economía mixta”.

La obra del economista británico Keynes (1936), defendiendo una intensa intervención del Estado en la economía, y la expansión, particularmente en Europa occidental, de los idearios de la socialdemocracia y la democracia cristiana, permitieron desarrollar una nueva versión del capitalismo, en el que el Estado controla en buena medida la demanda efectiva a través del manejo de un creciente gasto público y la implementación de medidas fiscales. También se asistió, en destacados países de Occidente, a la nacionalización de numerosas industrias básicas, a la creación de organismos planificadores, al control de precios y salarios y a un decisivo impulso del “Estado de bienestar”.32

Ahora bien, ¿qué papel jugó el Derecho internacional en estos primeros años de la postguerra? Cumple reconocer que la implantación en numerosos países occidentales de políticas keynesianas o intervencionistas se debió, en gran medida, a las propias dinámicas internas de dichos países y no tanto a instrumentos de carácter internacional.

El diseño del orden económico internacional en los primeros años de la post-guerra entre los países con economía de mercado, liderados claramente por los Estados Unidos, fue fragmentario y accidentado. Si bien no se llegó a impulsar un modelo keynesiano o intervencionista a nivel internacional, tampoco fue tan vigoroso, en un principio, el relanzamiento del librecambismo, que interesaba, particularmente, a la entonces muy destacada economía estadounidense.

Los acuerdos de Bretton Woods establecieron, inicialmente, un sistema anclado en el dólar y el patrón oro, con tipos de cambio semi-fijos. Se consagraba la libertad en materia de pagos corrientes para facilitar el comercio internacional y se trataban de evitar las devaluaciones competitivas, pero no se preveía la liberalización de los movimientos de capitales para inversiones, pues, en aquel entonces, se dio mayor prioridad a la estabilidad de los flujos comerciales y los tipos de cambio que a la movilidad de los capitales.33

En el ámbito comercial, la Carta de La Habana de 1948, de clara inspiración keynesiana, podría haber auspiciado dicho modelo económico y social a nivel internacional. La Carta de La Habana era un tratado extenso y trataba de conjugar una progresiva liberalización del comercio internacional (o, por lo menos, garantizar un suelo mínimo de liberalización) con ciertas políticas de intervención del Estado en la economía (como las políticas tendentes a garantizar el pleno empleo o de lucha contra las prácticas restrictivas de la competencia) y con específicas previsiones favorables a los países en desarrollo y a un comercio más equitativo de los productos básicos, que asegurase un suministro adecuado de los mismos a precios remuneratorios. También preveía la creación de una Organización Internacional del Comercio (OIC), que tendría una estructura institucional fuerte, donde las decisiones se tomarían, normalmente, por mayoría y que contaría con un avanzado sistema de solución de diferencias, que incluiría, como última instancia, la jurisdicción obligatoria del Tribunal Internacional de Justicia. La Carta de La Habana respondía a una visión holística y equilibrada de aspectos económicos y sociales, que casaría con la actual propuesta de Rodrik de un cierto “federalismo global” que corrija, con un Derecho internacional más fuerte, los “fallos” del mercado mundial.

Pero, como es notorio, la Carta de La Habana nunca llegó a entrar en vigor. Los Estados Unidos se negaron a ratificarla y le retiraron su decisivo apoyo, considerando excesivamente intervencionista el modelo contemplado en la misma. Como sucedáneo muy parcial de la misma, se contó con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947, instrumento mucho más limitado y que sólo recogía las previsiones de uno de los capítulos de la Carta de La Habana, las relativas a las políticas comerciales, tratando de impedir el retorno a “guerras comerciales” como las vividas en los años treinta y de promover, en adelante, una progresiva y multilateral liberalización del comercio de mercancías, dejando aparcados el resto de temas sociales o de mayor interés para los países en desarrollo.

Se perdía, con ello, la aproximación holística de la Carta de La Habana y el GATT de 1947 se especializaba en la liberalización del comercio internacional de mercancías. De entrada, de forma tímida, contentándose, en gran medida, con el principio del trato general de la nación más favorecida y del trato nacional en materia de tributación y reglamentación interiores y permitiendo numerosas y amplias excepciones. Pero las sucesivas rondas de negociaciones comerciales multilaterales irían promoviendo, paulatinamente, una mayor liberalización del comercio internacional, de la que quedaron al margen, en gran medida, algunos sectores tan relevantes para los países en desarrollo como la agricultura y los productos textiles.

Aunque, como se ha visto, en el diseño inicial de la post-guerra no llegó a abordarse de forma efectiva el tema de las inversiones extranjeras, clave para la mundialización de la economía, en los años sesenta y setenta se producirían unos hitos que, a la postre, acabarían favoreciendo también una mayor liberalización de las mismas.

Así, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) aprobaba, en 1962, el Código sobre liberación de movimientos de capital, calificado como “el único instrumento multilateral existente que promueve la liberación de los movimientos de capital” y, actualmente, los controles a los movimientos de capitales están casi abolidos en todos los países miembros de la OCDE.34

Asimismo, en 1965 y bajo los auspicios del Banco Mundial, se establecía el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI), que se ha confirmado, con el pasar de los años, como un instrumento de gran relevancia para la protección del inversor extranjero.

En fin, la profunda revisión del diseño inicial del Fondo Monetario Internacional (FMI) entre 1971 y 1975, con el fin de la convertibilidad del dólar en oro y el paso de un régimen de tipos de cambio semi-fijos a uno de cambios flotantes, acabaría siendo decisiva en la configuración del vigente orden económico internacional. Nótese que, con esta reforma del FMI, el Derecho internacional tendía a “flexibilizarse” en materia monetaria, pues los Estados recuperaban una mayor soberanía formal en cuestiones monetarias, pero a la vez éstos acabarían quedando más expuestos a los vaivenes de los movimientos internacionales de capital, viendo limitada, por vía de facto, su soberanía monetaria.

De este modo, el paulatino fortalecimiento del GATT de 1947 y la revisión y flexibilización del FMI marcan dos tendencias aparentemente opuestas,35 pero coincidentes en sus efectos. Ambas contribuyeron al progresivo afianzamiento del liberalismo económico y a conferir un mayor poder a los mercados.

2.4. El estructuralismo en los años sesenta y setenta

De forma parcialmente simultánea a los acontecimientos que se acaban de describir, el proceso de descolonización, acelerado en la década de los años sesenta, puso de relieve las profundas desigualdades económicas entre los Estados, pues la mayoría de territorios coloniales que alcanzaban la independencia eran países subdesarrollados. Entre la doctrina de la época, destacados autores abordan las causas profundas del subdesarrollo y las encuentran en la pro-pia “estructura” del orden económico internacional imperante, que perpetúa y profundiza las diferencias entre países desarrollados y países en desarrollo, tal como plantearon, por ejemplo: Prebisch y sus análisis “centro-periferia”, Wallerstein como teórico del “sistema-mundo”, Amin y sus reflexiones sobre el “imperialismo” o Emmanuel y su estudio sobre el “intercambio desigual” y el progresivo “empeoramiento de los términos de intercambio”.

Desde el punto de vista del Derecho internacional, interesa reseñar el eco que los planteamientos “estructuralistas” tuvieron en ciertas instancias internacionales y, particularmente, en la ONU. Así, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) centró sus recomendaciones en superar el tradicional carácter periférico de tales países, volcados a la exportación de productos básicos a los países centrales, promoviendo su industrialización, la sustitución de importaciones y una primera generación de acuerdos comerciales regionales.36 La UNCTAD, creada en 1964, trató de retomar algunos de los temas contemplados en la fallida Carta de La Habana (como el comercio internacional de los productos básicos o las prácticas restrictivas de la competencia) e incorporó otros nuevos (como la transferencia de tecnología). La Asamblea General promovió nuevas estrategias para el desarrollo y, durante los años setenta, llegó a formular la ambiciosa propuesta de un “Nuevo Orden Económico Internacional” (NOEI). En las correspondientes resoluciones aprobadas en 1974, se afirma la necesidad de fundar un nuevo orden basado en la equidad, la igualdad soberana, la interdependencia… y que corrija las desigualdades y rectifique las injusticias, permitiendo la eliminación de la creciente brecha entre el Norte y el Sur.

Situándonos en el “trilema” de la globalización, las previsiones del NOEI se caracterizan por fortalecer el elemento de la soberanía del Estado, afirmándose con contundencia, por ejemplo, el principio de la soberanía permanente de los Estados sobre los recursos naturales o su capacidad para regular la entrada y actuación de los inversores extranjeros y, en particular, de las empresas transnacionales. También se incluyeron objetivos de indudable impacto social, como la estabilización de los ingresos a la exportación de los países en desarrollo y la mejora de la asistencia financiera y técnica, para promover reformas económicas y “sociales progresivas” que aseguren la plena participación de sus pueblos en el proceso y los beneficios del desarrollo. El NOEI también contemplaba seguir estimulando el comercio internacional, particularmente en beneficio de los países en desarrollo, aunque el elemento de la “mundialización” económica podría resultar el menos potenciado, al ser especialmente cauteloso con la “transnacionalización” del capital. Son ilustrativas, en este sentido, las previsiones de la citada “Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados” sobre las posibles nacionalizaciones o expropiaciones, que suponían un cambio radical de la garantista visión de la propiedad privada de los extranjeros propia del Derecho internacional clásico.37

De implantarse el NOEI, se estaría también, en muchos ámbitos, ante un Derecho internacional más fuerte, en el que los países en desarrollo podrían hacer valer en mayor medida su mayoría numérica (y demográfica) en la elaboración de las normas internacionales económicas.38

Sin embargo, el carácter de soft-law de los principales instrumentos con los que se quiso implantar el NOEI, la posición contraria o abstencionista de la mayoría de países desarrollados y la evolución del contexto político y económico en los años ochenta acabarían arrinconando la reivindicación de un NOEI. Desde el punto de vista del Derecho internacional, es encomiable, en cualquier caso, el esfuerzo realizado en aquel entonces para desentrañar las causas “estructurales” del subdesarrollo y proponer todo un amplio “arsenal” de medidas jurídicas para tratar de revisar la situación.

2.5. El neoliberalismo en los años ochenta y noventa

La llamada crisis del petróleo iniciada en 1973 y agudizada en 1979 marcará notablemente el inicio de la década de los años ochenta, caracterizado por la estanflación y la percepción de un agotamiento del modelo económico keynesiano, censurado por una pujante doctrina neoliberal, encabezada por Milton Friedman, reconocido exponente de la Escuela de Chicago y muy crítico con el tamaño adquirido por el sector público en los países occidentales, censurando la distorsión que la intervención estatal introduce en el funcionamiento de los mercados.

La llegada al poder de Ronald Reagan y Margaret Thatcher llevaría a la aplicación práctica de estas nuevas políticas liberales. Las restrictivas políticas monetarias impuestas por las dos indicadas administraciones, presentadas como necesarias para controlar la inflación y lograr la estabilización de sus economías, tendría graves repercusiones para los países en desarrollo más endeudados. Muchos de ellos habían suscrito sus créditos con intereses referenciados en el Lonᆳdon Interbank Offered Rate (LIBOR), que se disparó a principios de los años ochenta, incrementando enormemente el servicio de la deuda a abonar y los flujos de capitales del Sur hacia el Norte.39 Los países endeudados, empezando por México en 1982, se encontraron incapaces de servir sus deudas. Ante esta crítica situación, que podría calificarse de “shock” según la reciente monografía de Klein (2007) donde se examinan los “desastres” que han permitido avances del liberalismo económico, cobraron un renovado protagonismo las instituciones de Bretton Woods y, particularmente, el FMI, que condicionó la concesión de préstamos al cumplimiento de estrictos planes de ajuste estructural, con políticas de estabilización y austeridad.

La caída del muro de Berlín en 1989 y la disolución de la Unión Soviética en 1991 señalaron el fin de un modelo de economía planificada que se había presentado como alternativo al capitalismo, dando un nuevo empuje a los partidarios del neoliberalismo, que, como apuntó Fukuyama (1992) al anunciar el “fin de la historia”, se enseñorea de las políticas nacionales y de buena parte de la agenda internacional durante la década de los noventa.

Un hito muy destacable fue la conclusión de la Ronda Uruguay del GATT en 1994, que lleva a la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y a un notable fortalecimiento del sistema multilateral de comercio, que condiciona cada vez más las regulaciones domésticas (sobre obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, insumos nacionales, subvenciones…), “normalizó” el sector textil con un período transitorio de 10 años, empieza a reducir, aunque con limitaciones, el tradicional proteccionismo en el sector agrícola, se expande al comercio de servicios, fortalece la protección de la propiedad intelectual, tendente a garantizar la apropiación privada de los rendimientos de los avances tecnológicos, y se dota de un efectivo sistema de solución de diferencias, que incluye la posibilidad de autorizar al Estado vencedor la aplicación de una suerte de “contramedidas” comerciales contra el país demandado que se resista al cumplimiento. Los avances del sistema multilateral de comercio han sido tan considerables que algunos autores llegan a hablar de una “revolución” en dicho sector y enfatizan la necesidad de seguir reconociendo a los Estados un “derecho a regular”40, atributo inherente, obviamente, a la soberanía, pero que los Estados llegaron a sentir la necesidad de explicitar en el tenor del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS).41

Asimismo, durante los años noventa se asiste a un relanzamiento de los procesos de integración económica regional, en los que, a menor escala, también se plantea internamente algo parecido al “trilema” de la globalización (en este caso, podría hablarse del “trilema” de la integración), al interactuar también tres elementos: una mayor o menor apertura de las economías nacionales, que comprenda una liberalización del comercio de mercancías y de los diversos factores de producción o sólo de algunos de ellos; la soberanía de los Estados, que pueden estar más o menos dispuestos a aceptar limitaciones de la misma o incluso a ceder el ejercicio de sus competencias soberanas a las instituciones regionales; y las consecuencias sociales de la integración económica y sus repercusiones en las políticas socio-laborales de los Estados.

En el caso de la integración europea, se consuma el establecimiento de un mercado interior y con el Tratado de Maastricht de 1992 se prevé el establecimiento de una unión económica y monetaria (UEM), acompañada de políticas comunes de cohesión y de contenido social. Aunque, comparativamente, pueda ser un referente para otras organizaciones de integración regional, la política social comunitaria ha sido uno de los aspectos menos fuertes de la Unión Europea, dado que los Estados miembros han mostrado un especial celo en mantener su soberanía en temas políticamente tan sensibles, y se ha venido concretando en medidas que también redundan en interés del propio funcionamiento del mercado único o al servicio de una mejor aceptación social de las consecuencias negativas de la globalización.42 Por ejemplo, la reciente creación de un Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) para conferir ayudas (muy limitadas) a trabajadores afectados por despidos resultantes de la deslocalización de empresas a terceros países o del incremento de importaciones a la Unión, tratando de promover su rápida reinserción laboral y de mejorar la aceptación social de la globalización y la flexibilización de los mercados de trabajo.

Otra iniciativa, como el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN-NAFTA) fundado en 1994, se centra en la liberalización del comercio de mercancías y servicios, en la liberalización y protección de las inversiones extranjeras, tema clave para los Estados Unidos al negociar con México, descarta la libre circulación de trabajadores, incluye ciertas previsiones sociales y ambientales, pero carece de una efectiva política de cohesión.43

Entre los países de América Latina también se relanzan ciertos procesos de integración regional, como el Pacto Andino, que pasa a denominarse Comunidad Andina de Naciones (CAN) o se ponen en marcha nuevas iniciativas, como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en 1991, que entonces se presentaron en la línea, según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de un regionalismo abierto o “nuevo regionalismo”.44

Otros numerosos acuerdos comerciales regionales celebrados desde los años noventa se acaban concretando, mayoritariamente, en zonas de libre comercio, incluyendo también temas relativos a inversiones o propiedad intelectual y prestando escasa atención a la circulación de personas o a aspectos sociales.45

También se produjo en los años noventa un espectacular crecimiento de las inversiones extranjeras, tanto directas como en cartera. Ello coincidió en el tiempo con la celebración de numerosos acuerdos bilaterales para la promoción y protección recíproca de inversiones, generalmente suscritos por países desarrollados con países en desarrollo, que competirán entre sí, en una especie de “subasta” o “concurso de belleza”.46 Para tratar de atraer al capital extranjero, los países en desarrollo asumieron en estos tratados grandes limitaciones a su soberanía y confirieron un trato preferencial e incentivos al inversor extranjero, en un sentido diametralmente opuesto a las previsiones del NOEI y retomando en algunos casos, como en materia de nacionalizaciones o expropiaciones, garantías semejantes a las Derecho internacional clásico, ahora fortalecidas por un amplio recurso al efectivo mecanismo arbitral del CIADI.47 Es más, en estos acuerdos se introdujo la noción de expropiación “indirecta”, que se produce cuando el Estado receptor de la expropiación no se apropia del bien sino que se limita a adoptar medidas legislativas o administrativas que hacen disminuir las expectativas de ganancia del inversor extranjero, condicionando con ello las políticas internas de los Estados.48

Las instituciones financieras internacionales también tendrán un papel clave en el auge del neoliberalismo, contándose entre los principales promotores del llamado “Consenso de Washington”, término acuñado por John Williamson para referirse al “recetario” de políticas económicas compartido en ese momento por el complejo político-económico-intelectual con sede en la capital estadounidense, incluyendo el FMI, el Banco Mundial, la Reserva Federal de los Estados Unidos, altos cargos de la Administración y diversos institutos de expertos (think tanks) económicos. Dicho “recetario”, que fue pensado inicialmente para los países de América Latina pero tendió a generalizarse, incluyó medidas destinadas a: mantener una estricta disciplina fiscal, reordenar las prioridades del gasto público, reformar los sistemas impositivos, liberalizar las tasas de interés, mantener una tasa de cambio competitiva, liberalizar el comercio y la entrada de inversiones extranjeras directas, privatización, desregulación y protección de los derechos de propiedad.

Pese a no contar con un instrumento internacional que lo contemplase como tal, el “Consenso de Washington” pudo irse implantando por vías diversas, incluyendo algunas vinculadas al Derecho internacional, como las condiciones impuestas por el FMI o el Banco Mundial en sus préstamos, diversas resoluciones y recomendaciones de la OCDE o ciertos instrumentos de soft-law o “informales” pero de gran efectividad práctica, al responder a los intereses del capital transnacional. Un buen ejemplo de instrumento “informal” es el llamado proyecto “Doing Business”, que sigue impulsando hoy el Banco Mundial y que da un ranking de casi todos los países del mundo en función de las facilidades y ventajas que confieren a los inversores, situando en las primeras posiciones a aquellos países que, por ejemplo, impongan menores impuestos a las ganancias empresariales, flexibilicen más su mercado laboral o procedan a privatizaciones, publicitando y celebrando los cambios legislativos que vayan en tal sentido.49

No deja de ser llamativo que el proyecto “Doing Business” no se refiera a otros aspectos, como la calidad de las infraestructuras de un país o la preparación de su “capital humano”, que también son importantes para elegir el destino de ciertas inversiones y que dependen, en buena medida, de unas adecuadas políticas públicas. De hecho, en los países más desarrollados de la OCDE se ha observado un notable mantenimiento del gasto público, que ahora tiende a sufragarse en mayor medida a través de impuestos indirectos y de los impuestos directos sobre las rentas de las personas físicas (dada la reducción generalizada de la imposición a los beneficios del capital) y se reorienta su destino hacia actividades “productivas” para el capital, como infraestructuras o la promoción de la I+D o para una mejor “aceptación social” de la globalización.50

Se concluye, con todo ello, que algunas de las políticas económicas y sociales que están en el corazón del Estado del bienestar, como las políticas fiscales o laborales, se han resentido notablemente del actual proceso globalizador. Ciertamente, aunque los Estados mantengan en estos ámbitos una amplia soberanía formal, la interacción entre las presiones del capital transnacional, del pensamiento político y económico dominante y la contribución de ciertos instrumentos internacionales, más o menos formalizados, acaban llevando a una notable “coordinación” o “convergencia” de tales políticas de iure o más frecuentemente de facto, al servicio de la “estructura” del sistema capitalista y de su lógica de acumulación.

Ciertamente, la globalización ha contribuido a un notable crecimiento de la riqueza, tal como destacan los defensores de la mundialización económica, para quienes el problema de la distribución de la riqueza hay que dejarlo, fundamentalmente, a la propia lógica del mercado y del efecto “derrame”.51

Sin embargo, este crecimiento económico también ha venido acompañado de una acentuación de las desigualdades, de desequilibrios sociales y ambientales. Como reacción a los mismos, la ONU impulsó en los años noventa una ambiciosa agenda de conferencias internacionales, para tratar de abordar los principales problemas o retos planteados a la sociedad internacional contemporánea. Baste referirse, como ejemplos, a la Conferencia de Río de Janeiro de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo, donde se incorporó al Derecho internacional la noción de “desarrollo sostenible”, la Conferencia de Viena de 1993 sobre derechos humanos o la ya citada Conferencia de Copenhague de 1995 sobre desarrollo social, que han sido objeto de ulteriores conferencias de seguimiento.

Estas iniciativas no impidieron, en cualquier caso, que durante los años noventa la “economía de mercado” se consolide como uno de los grandes valores del Derecho internacional contemporáneo, que ha operado en conjunto, poniendo todo en la balanza, como un “facilitador de la liberalización”.52

3. El cambiante e incierto contexto del “trilema” en la actualidad y los retos del Derecho internacional

ᆳrio internacional, que suscita dudas acerca de cuál podrá ser la evolución del sistema económico internacional y las funciones a desempeñar, prioritariamente, por el Derecho internacional en los años venideros.

3.1. Estancamiento de los procesos de liberalización

Los procesos de liberalización y apertura de las economías, aunque bien consolidados, parecen haber perdido ímpetu en los últimos años, tal como se ha evidenciado: al haberse descartado la propuesta de alcanzar un acuerdo multilateral en materia de inversiones, promovida inicialmente por la OCDE y después retomada sin éxito por la OMC; al no cuajar la iniciativa ᆳteradamente las negociaciones de la Unión Europea con el MERCOSUR o con la CAN; o en las dificultades por las que ha pasado la Ronda de Doha de la OMC, iniciada con una ambiciosa agenda en noviembre de 2001, cuando todavía estaban muy recientes los atentados del 11-S y se sentía la necesidad de renovar la confianza en el sistema multilateral de comercio, pero que sucesivamente se ha visto recortada y bloqueada.

Esta Ronda ha puesto de relieve, especialmente tras la Conferencia Ministerial de Cancún de 2003, el nuevo rol de las economías emergentes, como Brasil, la India y China, que han articulado el llamado G-20 como contrapeso a las tradicionales potencias hegemónicas. La negativa de los Estados Unidos y de la Unión Europea a atender las pretensiones de liberalización del comercio agrícola requeridas por algunas economías emergentes, la resistencia de los países en desarrollo a facilitar más el acceso a sus mercados de productos manufacturados, apostando por seguir manteniendo unos elevados aranceles para la protección de sus industrias o las escasas ofertas presentadas para ampliar los compromisos en materia de servicios son síntomas de que la liberalización del comercio internacional se ha aproximado, hoy por hoy, a su techo.

Ciertamente, sigue el auge en la celebración de acuerdos comerciales regionales, principalmente de zonas de libre comercio, pero muchos de ellos son poco significativos, por el escaso volumen del comercio afectado o por no ir mucho más allá de lo que ya prevé el régimen multilateral.53

3.2. Crisis financieras “periféricas”, descrédito del “Consenso de Washington” y revalorización del keynesianismo

Como preludio de la actual crisis financiera mundial, a la que se hará referencia más adelante, a finales de los noventa y en los primeros años 2000 ya se asistió a crisis financieras graves, aunque centradas en economías periféricas, como la que afectó al sudeste asiático en 1997 o la de Argentina en 2001-2002, que pusieron de manifiesto la volatilidad de las entradas de capitales especulativos, que al amparo de la liberalización de las inversiones extranjeras y de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, van cambiando de destino como si de un “casino mundial” se tratase.54

Algunos de los países afectados por tales crisis fueron, en su momento, “alumnos aventajados” del comentado “Consenso de Washington”. Este “recetario” quedó pues notablemente desacreditado, por su fundamentalismo en el libre mercado, rigidez y falta de adaptación a las circunstancias particulares de cada país, que fue denunciado, entre otros, por Stiglitz (2002).

En un cierto retorno a planteamientos neokeynesianos, entre la doctrina se han revalorizado las políticas económicas “nacionales”, más ajustadas a los intereses y necesidades de cada concreto entorno.55 Las propias instituciones de Bretton Woods han tendido a reorientar parcialmente sus estrategias, poniendo un especial énfasis en factores “internos” de gran importancia para el desarrollo, como la buena gobernanza y la lucha contra la corrupción.56

3.3. El crecimiento de las economías “emergentes”

Los primeros años del 2000 también se han caracterizado por un elevado crecimiento de las grandes economías emergentes, especialmente de China e India. El caso chino es especialmente significativo, pues en el mundo esencialmente agrario y artesanal del siglo XVIII y primera mitad del XIX, era el país con el mayor producto interior bruto, pero al no subirse al tren de las primeras revoluciones industriales, en parte por los devastadores efectos de las llamadas “Guerras del Opio” orquestadas por las potencias europeas,57 empezó a perder peso en la economía mundial. Su crecimiento sostenido en los últimos años le ha permitido escalar rápidamente posiciones, destacando particularmente en la producción y exportación de bienes manufacturados. Dichas exportaciones se han visto facilitadas desde su ingreso en la OMC en el año 2001, evidenciando una reorientación de la división internacional del trabajo, que tiende a hacer de China una “fábrica” del mundo y a confirmar la ruptura de la tradicional lógica entre un Norte industrializado y un Sur exportador de productos básicos. Cumple reconocer que buena parte de las exportaciones chinas corresponden a empresas transnacionales allí establecidas, beneficiando, en primera instancia, al capital transnacional, que saca provecho de los bajos salarios y las laxas condiciones laborales y ambientales chinas. Pero el capital autóctono chino también se está desarrollando enormemente y la férrea autoridad y estrategia “nacional” que mantienen los gobernantes chinos parece asegurar a China un “retorno” a la “centralidad” en el sistema económico mundial, con las implicaciones “geoestratégicas” y de “reparto” del poder que ello implica.58

El crecimiento de China e India, debido al gran peso demográfico de ambos países, es invocado por los defensores de una mayor globalización como ejemplos de que la liberalización de los flujos económicos internacionales acaba siendo el principal motor para el desarrollo y la erradicación de la pobreza, tratando de desmentir aquellas tesis estructuralistas según las cuales los países más ricos perpetuarían su dominación impidiendo un mayor desarrollo de los países del Tercer Mundo.59

Ahora bien, hay que tener en cuenta que el crecimiento de China e India se está dando en dos países que, aunque ahora se benefician de la globalización y la apertura de los mercados, tienen una larga tradición de proteccionismo e intervención del Estado en la economía. Ello es evidente en un país con tantas décadas de “economía planificada” a sus espaldas como China, pero en el caso de India también destaca, por ejemplo, el elevado nivel de aranceles medios que sigue imponiendo a la importación de productos manufacturados, que ronda el 30%.60 Así pues, no ha sido precisamente la aplicación del “recetario” neoliberal del “Consenso de Washington” el que ha promovido el desarrollo de estas economías emergentes, sino una combinación más “mercantilista” y “utilitarista” de intervención y apertura.

Asimismo, el crecimiento de estas grandes economías emergentes tiene complejos efectos sociales, pues aunque ha sacado a muchos millones de personas de la pobreza, también ha acentuando las desigualdades sociales en dichos países, beneficiando especialmente a una minoría (aunque numéricamente, por la cuantiosa población de esos países, sea elevada en cifras absolutas). Esta polarización de la riqueza, tanto en los países desarrollados como en las economías emergentes y la transnacionalización de la producción llevan a algunos analistas a plantear que la tradicional lógica de “países” va quedando ensombrecida por una lógica de “clases”, en la que el capital transnacional (tanto originario de las viejas potencias como de las economías emergentes) tiende a converger en sus intereses, a fundirse, tal como ejemplifica el Foro Económico Mundial (FEM) celebrado anualmente en Davos, en detrimento de amplias y atomizadas capas de la población, tanto de los países en desarrollo como de los países desarrollados, que ven recortadas sus prestaciones sociales y se ven forzadas a competir duramente por un puesto de trabajo, muchas veces escasamente remunerado e inestable.61

3.4. Fluctuación de los precios de los productos básicos

El indicado crecimiento de las grandes economías emergentes ha sido uno de los factores que más ha repercutido en algunos de los principales retos de la agenda internacional actual. Así, el aumento del consumo de combustibles y productos básicos en dichos países ha propiciado, durante los últimos años y hasta el reciente agravamiento de la crisis financiera internacional en septiembre de 2008, un notable aumento de los precios del petróleo y de productos minerales y agrícolas a nivel mundial.

Ese rápido aumento de los precios de productos agrícolas también ha estado vinculado al encarecimiento de los fertilizantes, los combustibles y a la paralela promoción de la fabricación de biocombustibles, que si bien puede contribuir, a la larga, a una rebaja del precio del petróleo, también implica destinar parte de la producción agrícola (especialmente del maíz en los Estados Unidos o de la caña de azúcar en Brasil) a la producción de combustibles menos contaminantes, con los que se facilita la reducción de emisiones de dióxido de carbono y se reduce la dependencia de los combustibles fósiles.62

El aumento de los precios de los productos básicos puede ser, en principio, positivo para los países exportadores de petróleo y para aquellos países en desarrollo más ricos en recursos naturales y con mayor potencial de exportación de productos agrícolas, como Brasil o Argentina. En efecto, la liquidez de los países en desarrollo mejoró notablemente en los últimos años, gracias al aumento del valor de sus exportaciones y a la llegada de nuevas inversiones extranjeras, como las que está llevando a cabo China en América Latina y África, con las que trata de asegurarse el suministro de las cuantiosas materias primas que su economía requiere.63

El aumento de los precios de los productos básicos experimentado hasta finales del 2008, cuando los precios han tendido de nuevo a la baja al contraerse bruscamente la demanda en los países más desarrollados, invitaba a reflexionar sobre si se estaría rompiendo la tendencia al empeoramiento de los términos de intercambio del Sur con el Norte que denunciaron, como se ha apuntado, los estructuralistas desde los años sesenta y setenta. En aquellos años, el crecimiento se concentraba en gran medida en los países de la OCDE, que cuentan, relativamente, con escasa población y un reducido crecimiento vegetativo y cuya demanda de alimentos podía ser bien garantizada gracias a unas “exitosas” políticas de intervencionismo y proteccionismo agrícola, como la Política Agrícola Común (PAC) impulsada en las Comunidades Europeas, destinando los aumentos de sus rentas al consumo de otros bienes y servicios.

En cambio, el actual crecimiento de las grandes economías emergentes, con mucha mayor población y expectativas de incremento demográfico y todavía con unas rentas personales medias muy bajas, lleva a que los aumentos de esas rentas, aunque sean reducidos para gran parte de la población, se dirijan a una mayor demanda de alimentos. La revalorización de los productos básicos durante los años 2007 y buena parte del 2008 llevó incluso a que la Unión Europea rebajase transitoriamente sus aranceles a productos agrícolas, a fin de propiciar un aumento de las importaciones, que incrementase la oferta y permitiese contener la inflación.

El hipotético repunte de los precios de los productos básicos, que se dará cuando se vaya superando la reciente contracción de la demanda, también ofrece nuevas posibilidades de desarrollo para los países productores y exportadores de los mismos, aunque interesaría que ello no acarreara, de nuevo, una focalización de sus economías en ser suministradores de materias primas y productos con un escaso valor agregado. Además, también hay que tener en cuenta que grandes empresas multinacionales también controlan parte de la producción agrícola mundial y su distribución, de modo que el capital transnacional también se ha contado entre los primeros beneficiarios de esa escalada de precios.

3.5. La “tormenta perfecta”: crisis alimentaria, crisis energética y crisis financiera en el “centro” del sistema

Las dinámicas del libre mercado se han concretado, en los dos últimos años, en la simultánea concurrencia de tres graves crisis a escala mundial: una crisis alimentaria, una crisis energética y una crisis financiera que, habiéndose iniciado en agosto de 2007 con el incremento de la morosidad vinculada a las llamadas hipotecas subprime en los Estados Unidos y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria en dicho país, se ha agravado y difundido desde septiembre de 2008, sumiendo a buena parte de los países más desarrollados en una recesión cuyo alcance y repercusiones todavía están por ver.

Con respecto a la crisis alimentaria, el aumento de los precios de los productos básicos y, en particular, de los productos agrícolas que ha tenido lugar hasta fechas recientes tuvo nefastas consecuencias. Algunos países, temiendo problemas de suministro interno, impusieron restricciones cuantitativas a las exportaciones de los mismos, reduciendo más la potencial oferta mundial. El capital transnacional aprovechó la circunstancia y especuló en los mercados de futuros, como el de Chicago. El encarecimiento de los productos agrícolas acabó perjudicando especialmente a los países menos adelantados y a las capas de población más desfavorecidas de los países en desarrollo y desarrollados, que dedican buena parte de su renta al consumo de alimentos. La comunidad internacional ha respondido básicamente con medidas de asistencia puntuales y modestas, más propias de un reducido “Estado de la beneficencia” que de un hipotético “Estado del bienestar” mundial.64 Esta crisis alimentaria ha puesto de relieve cuán conveniente sería contar, tal como se propuso en la Carta de La Habana o trató de lograr la UNCTAD, con unos acuerdos internacionales sobre productos básicos que realmente funcionen, que cuenten con una financiación suficiente para asegurar los suministros a unos precios estables y remuneratorios, que no sufran los vaivenes de la azarosa ley de la oferta y la demanda o la especulación del capital transnacional.

La crisis energética se agudizó especialmente durante la primavera y el verano de 2008, cuando los precios del petróleo experimentaron una espectacular escalada, confirmando que el crecimiento económico sigue teniendo sus límites materiales y todavía depende de la disponibilidad de ciertos recursos naturales. Así, el acceso a los hidrocarburos se ha vuelto a confirmar como una cuestión clave en la geoestrategia de las grandes potencias, volviendo a ganar protagonismo Rusia y el control de Oriente Medio, el Cáucaso y el Asia Central. Desde septiembre de 2008, la crisis económica mundial ha determinado un rápido descenso de los precios del crudo, que parecen moverse como en una especie de “montaña rusa”, pero la acción coordinada de la OPEP o nuevos acontecimientos, como el conflicto en Gaza o la disputa entre Rusia y Ucrania por el suministro de gas, pueden llevar a nuevas alzas.

La actual crisis financiera, a diferencia de otras anteriores que afectaban esencialmente a economías periféricas, se ha generado en el propio centro del sistema y se la considera como la más grave desde la vivida con el crash de 1929. La crisis ha tenido su origen en los Estados Unidos, desde donde se ha propagado rápidamente al resto del mundo dada la gran integración de los mercados financieros. Es común ver sus causas en unas malas prácticas llevadas a cabo durante el período de fuerte crecimiento económico que, con carácter general, se vivió desde el año 2002, propiciado por: una gran rebaja de los tipos de interés, que causó, durante años, un exceso de liquidez; la búsqueda de altos rendimientos sin una valoración adecuada de los riesgos, como el de las llamadas hipotecas subprime de muy dudoso cobro; una sobrevaloración especulativa de los inmuebles y otros activos; y un inadecuado funcionamiento de los mecanismos de control, evidenciándose que “los responsables políticos, los reguladores y los supervisores de algunos países avanzados no evaluaron ni abordaron de forma adecuada los riesgos que se estaban acumulando en los mercados financieros”.65

La subsiguiente desconfianza que se instaló en los mercados financieros y el estrangulamiento del crédito, tan esencial en el actual modelo económico tanto para la producción como para el consumo, han acabado afectando a la economía mundial en su conjunto, reduciendo la demanda y aumentando el desempleo en muchos países, incluyendo economías emergentes cuyo crecimiento en los últimos años se había basado, en gran medida, en un incesante aumento de sus exportaciones hacia los países desarrollados.

Las respuestas políticas a la crisis, de entrada adoptadas unilateralmente y que, con posterioridad, han tendido a coordinarse, han pasado por: tratar de devolver la confianza en los mercados financieros, aprobando cuantiosos planes de rescate para recapitalizar el sistema bancario y asegurar los depósitos y préstamos interbancarios, lo cual no ha dejado de ser una ejemplificación de la actual tendencia a privatizar los beneficios y socializar las pérdidas, aunque, en destacados casos, se haya procedido a una parcial renacionalización de la banca; reinyectar liquidez al sistema financiero, bajando, en algunos casos drásticamente, los tipos de interés; y promover políticas fiscales expansivas, retomando típicas recetas anticíclicas keynesianas, cuyos planteamientos vuelven a estar en boga con autores como Paul Krugman, premiado con el Nobel de economía en octubre de 2008, y que el nuevo presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, puede acentuar.66

En el plano internacional, la respuesta más significativa hasta el momento ha sido la Cumbre celebrada en Washington el 15 de noviembre de 2008 sobre los mercados financieros y la economía mundial, que pone de relieve la preferencia de las potencias por tratar cuestiones clave en instancias “informales” (como el G-8, el G-20…) antes que en las instituciones ya asentadas. Cabe destacar que en la Declaración de la Cumbre se tratan de identificar los “fallos” que han llevado a la crisis actual, que son aludidos como “excesos” que han dado como resultado “una grave alteración del mercado”. El plan de acción propuesto, que se irá precisando en nuevas reuniones y en otras instancias competentes, se concreta en medidas para reforzar la transparencia, responsabilidad, regulación, gestión del riesgo e integridad de los mercados financieros. A su vez, es muy ilustrativo que la Declaración omita cualquier tímida “condena” al sistema capitalista y a su inherente lógica de acumulación, que no deja de ser la que propicia episodios de euforia especulativa como los vividos en los últimos años. Antes al contrario, la Declaración contiene algunas afirmaciones de firme compromiso con una “economía global abierta” y con el sistema capitalista, señalando expresamente que sus bases se hallan en los “principios del libre mercado”, “el respeto por la propiedad privada, el comercio y las inversiones libres en los mercados competitivos”, el “rechazo al proteccionismo” y la necesidad de “retomar los flujos de capital privado que resultan fundamentales para el desarrollo y el crecimiento sostenible”. Así, si el presidente francés Sarkozy había presentado la Cumbre como destinada a emprender una “refundación del capitalismo”,67 queda claro que esa hipotética “refundación” no quiere cuestionar las bases esenciales del sistema, sino sólo un exceso de “desregulación” y ciertas “malas prácticas”, que son presentadas como anómalas.

3.6. Reivindicaciones sociales y estrategias de cooperación al desarrollo

Ante los múltiples problemas y retos que se plantean en la actualidad ligados a la globalización económica, no es extraño que la llamada sociedad civil plantee sus críticas al vigente modelo de globalización, tal como quedó patente en la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Seattle en 1999, donde se visibilizó la irrupción a escala mundial de los movimientos “antiglobalización” o “alterglobalización”.

Desde el año 2001, estos movimientos se han articulado parcialmente alrededor del Foro Social Mundial (FSM). Con referentes intelectuales como Noam Chomsky, Susan George, Ignacio Ramonet o Alain Touraine, los movimientos por una globalización alternativa plantean propuestas concretas de reforma, como la conocida “Tobin Tax”, formulada en 1971 por el economista James Tobin y que consistiría en un hipotético impuesto sobre algunas de las transacciones monetarias y financieras internacionales,68 o la universalización de una “renta básica”, formulada, entre otros, por Van Parijs (2006).

Ante estas demandas, el Derecho internacional y las instituciones internacionales mantienen una cierta inercia en sus estrategias de cooperación al desarrollo. La “Declaración del Milenio”, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas con la resolución 55/2, de 8 de septiembre de 2000, precisó la necesidad de conseguir que el actual proceso de globalización económica redunde en beneficio de todos los países y contribuya efectivamente a la erradicación de la pobreza, fijando una serie de objetivos de desarrollo para el año 2015 que serán difíciles de alcanzar y que situaciones imprevistas, como la indicada “crisis alimentaria”, ponen abruptamente en jaque.

La “Declaración del Milenio” no precisaba, en cualquier caso, cómo podrían alcanzarse sus metas, cuestión que fue abordada en la ulterior Conferencia de Monterrey sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en marzo de 2002 y que acabó con la adopción de un “Consenso” donde se contempla un amplio abanico de propuestas para mejorar las actuales relaciones económicas internacionales. Ahora bien, dicho “Consenso”, que acaba de ser confirmado en la Conferencia Internacional de Seguimiento sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada del 29 de noviembre al 2 de diciembre de 2008,69 se caracteriza por su notable vaguedad, por el hecho de depender, en la práctica, de las decisiones que se tomen en otros foros (como en la OMC y su bloqueada Ronda de Doha) y por asumir ampliamente la “estructura” del sistema, reconociendo el papel prioritario del comercio internacional, del capital privado y de los flujos de inversiones extranjeras en la financiación del desarrollo; un sistema que, como se ha visto, responde más a la lógica de la acumulación de riqueza que a la de su distribución.

Habrá que ver si las concurrentes crisis que se dan actualmente, mostrando las debilidades del sistema, el reequilibrio entre las grandes potencias tradicionales y las economías emergentes, la revalorización, al menos en algunos países, de los planteamientos económicos de corte keynesiano y las reivindicaciones sociales serán un acicate suficiente para promover nuevas estrategias y un Derecho internacional que procure, cuanto menos, un capitalismo menos “salvaje” y que responda mejor a las necesidades de amplias capas de la población.

3.7. Descoordinación e incoherencias en el Derecho internacional vigente

Tal como evidencia la evolución histórica del Derecho internacional, éste, en cuanto herramienta de regulación, puede estar al servicio de los tres elementos del llamado “trilema” de la globalización: preservar la soberanía económica de los Estados, impulsar la cooperación internacional para la liberalización de los flujos económicos transfronterizos e impulsar la cooperación internacional para promover un desarrollo social y sostenible.

En la actualidad, coexisten instituciones y normas internacionales que abundan en cada uno de esos tres “ingredientes”. Ahora bien, resulta difícil que desde el Derecho internacional se dosifiquen dichos tres ingredientes de forma coordinada y coherente para satisfacer un hipotético interés general de la humanidad o, por lo menos, de la mayor parte de la población.

Así, el carácter sustancialmente inorgánico del Derecho internacional (dada la ausencia, a escala mundial, de un legislador, un ejecutivo y un poder judicial propiamente dicho), su voluntarismo y relativismo propician que las distintas instituciones y normas internacionales se desarrollen de forma desequilibrada y, en gran medida, aisladas unas de otras y sin tener debidamente en cuenta sus mutuas implicaciones y eventuales contradicciones. En los últimos años, el problema de la sectorialización o eventual “fragmentación” del Derecho internacional ha preocupado especialmente tanto a la doctrina como a las propias Naciones Unidas, cuya Comisión de Derecho Internacional (CDI) ha analizado el tema.70

Pese a que el artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas llama a esta organización a ser el “centro armonizador” de los esfuerzos que los Estados y otras instancias internacionales desarrollen para alcanzar sus propósitos, son notorias las dificultades para lograr una efectiva coordinación entre la ONU y las instituciones de Bretton Woods o una organización de tanto peso como la OMC, que ni siquiera ha llegado a convertirse en organismo especializado.

La especialización funcional de las organizaciones internacionales de vocación universal y la proliferación de múltiples regímenes internacionales han acabado sirviendo para desvincular sustancialmente a las instituciones internacionales específicamente “económicas” de la organización universal de fines generales y de otras organizaciones de fines específicos y contenidos más “sociales”. Las diferencias en cuanto a la estructura orgánica de cada institución, sus procedimientos de votación y el peso relativo de los distintos Estados en unas y otras conllevan a que, en no pocas ocasiones, sus resoluciones y “discursos” sean escasamente coherentes o incluso contradictorios.

Baste recordar algunos ejemplos de ello: mientras que desde Naciones Unidas se promovían los derechos económicos, sociales y culturales, las instituciones de Bretton Woods imponían unos planes de ajuste estructural que alejaban su consecución,71 mientras que la UNCTAD ha tratado de favorecer la transferencia de tecnología hacia los países en desarrollo, en el sistema multilateral de comercio se alcanzaba un acuerdo sobre propiedad intelectual destinado a proteger la apropiación privada de los beneficios de las invenciones; mientras que la Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra el derecho a la alimentación y se ha llegado a formular un derecho humano al desarrollo, el azaroso funcionamiento del libre mercado promovido internacionalmente y la insuficiencia de los acuerdos sobre productos básicos agravaban los ya lacerantes datos del hambre en el mundo con la reciente “crisis alimentaria”.

En muchos casos, estas incoherencias no se concretan en conflictos normativos, pues no se está ante una antinomia entre normas propiamente dicha, que teóricamente podría resolverse según normas de conflicto como las contenidas en el artículo 30 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados,72 sino que se trata de meras “interacciones” entre nor-mas que atienden a objetivos diferentes y que pueden tener, en la práctica, efectos o impactos adversos para la eficacia de otras normas.73

Incluso en el caso de conflictos normativos en sentido estricto, el hecho de que jurídicamente ciertas normas, como las normas sobre los derechos humanos más básicos, hayan alcanzado el rango jerárquico superior de normas de ius cogens es escasamente útil cuando otras normas dispositivas y puramente convencionales acaban siendo las determinantes en la práctica.74 Es más, el propio Derecho internacional incurre en la paradoja de que algunas de sus normas dispositivas, como las del sistema multilateral de comercio, cuentan con mecanismos de garantía mucho más contundentes (sujetándose a una jurisdicción obligatoria y a la posible imposición de cuantiosas sanciones económicas) que los disponibles para asegurar la observancia de las jurídicamente supremas normas de ius cogens.

Consideraciones finales: entre las propuestas neokantianas de un “federalismo global” y las discordantes posiciones de los principales actores internacionales

Como se ha subrayado a lo largo de esta contribución, buena parte de las instituciones y normas del Derecho internacional han sido claramente favorecedoras del proceso de globalización económica, promoviendo la liberalización de los flujos transfronterizos de bienes, servicios y capitales y extendiendo la lógica del libre mercado. Sin duda, otras instituciones y normas internacionales también han atendido a los restantes ingredientes del “trilema” de la globalización, pero, en conjunto, la vertiente relativa a las políticas sociales ha sido más débil y ha tenido que ir, además, a “contracorriente” de la lógica acumulativa del capital transnacional.

El fortalecimiento de la vertiente social del Derecho internacional, con una mayor extensión y precisión de sus contenidos y mayores garantías para tratar de asegurar su observancia, es defendida particularmente por aquellos autores que, como Habermas (2008), retoman la idea kantiana de un “Gobierno Mundial” y un “Derecho Cosmopolita” y tratan de concretar la comentada opción del “federalismo global”.

Sin embargo, el “historial” del Derecho internacional no parece invitar mucho al optimismo. Como se ha visto, en dos momentos clave hubo apuestas claras por impulsar, desde el Derecho internacional, modelos claramente alternativos al de la globalización económica dominante: la Carta de La Habana de 1948 y el NOEI. Ambos son testigos de la posibilidad de diseñar normas internacionales con una perspectiva “holística” de las múltiples interacciones entre lo económico y lo social y que traten de “transformar” la estructura básica del sistema.

Ahora bien, el sustancial fracaso de ambas iniciativas hace comprensible que entre los movimientos por una globalización alternativa se extienda un cierto escepticismo hacia la capacidad transformadora del Derecho internacional y se inclinen por la reivindicación social directa, en la línea del “transnacionalismo” de los movimientos obreros del siglo XIX.

Los actuales gobiernos de diversos países en desarrollo, particularmente en América Latina, también tienden a apostar más por una recuperación de la capacidad de diseñar políticas económicas nacionales que por un Derecho internacional, que tantas veces ha estado principalmente al servicio de las potencias hegemónicas, o por esa nebulosa promesa de un “federalismo global”.

La propia estrategia de cooperación al desarrollo de las Naciones Unidas privilegia hoy una aproximación al tema desde la perspectiva de la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales y de la sostenibilidad ambiental, fijando los objetivos cuantificados del Milenio, pero dejando en la indefinición o la ambigüedad el “cómo” se alcanzarán dichos objetivos y en qué medida deberían afectar a la “estructura” del sistema.

Tampoco los países más desarrollados parecen muy dispuestos a asumir más limitaciones jurídicas en sus políticas impositivas o de mercado de trabajo. Así, el Comité Económico y Social Europeo (2006: 6) constataba recientemente que, incluso en un ámbito de integración tan avanzada como el de la Unión Europea, “para una serie de Estados miembros es especialmente importante que las políticas del mercado de trabajo y las relacionadas con la renta sigan siendo una responsabilidad nacional”. Es más, el presupuesto de la Unión, aunque muy alto en cifras absolutas, no puede superar el 1 % del producto interior bruto de los Estados miembros, evidenciando la reluctancia de los Estados a desprenderse del control directo de los recursos públicos. Esta reluctancia crece a escala mundial, con unas organizaciones internacionales infradotadas de recursos y con endémicos problemas de financiación, que debería mejorar mucho para fortalecer el Derecho internacional y para aproximarse a ese “federalismo global” de contenidos sociales que algunos propugnan. Asimismo, la actual crisis económica, que afecta en gran medida a los países más avanzados, y la creciente competencia de las economías emergentes hacen reverdecer posturas proteccionistas entre el mundo desarrollado, temeroso especialmente de las inversiones procedentes de ciertos fondos soberanos o empresas del “Sur” en sectores estratégicos, haciéndolo poco proclive a asumir nuevos compromisos internacionales.

Mientras tanto, el capital transnacional tampoco parece interesado en la conformación de un “Gobierno Mundial”, que podría restringir su capacidad de actuación y que hoy se beneficia de un Derecho internacional que “por activa” ha contribuido a una notable globalización económica y “por pasiva” deja a los Estados una amplia soberanía jurídico-formal sobre las políticas sociales, pero librándolos a múltiples presiones externas y a una feroz competencia entre sí para albergar polos de acumulación de capital. Los Estados acaban limitando así algunas de las típicas políticas del “Estado del bienestar” o adaptan su gasto e intervenciones, como en los actuales planes de rescate del sector financiero y políticas fiscales anticíclicas, “funcionalizándolos”, en buena medida, al servicio del capital transnacional.

Ante las crisis que hoy se ciernen sobre el sistema y los múltiples retos que tiene planteados la sociedad internacional actual, serán las complejas relaciones de cooperación y conflicto entre los distintos actores internacionales las que irán rediseñando el papel de esa herramienta jurídica que es el Derecho internacional.

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FECHA DE RECEPCIÓN: FEBRERO 2009

FECHA DE ACEPTACIÓN Y REVISIÓN FINAL: MAYO 2009

PP: 85- 98 85

 
 
SOCIEDAD GLOBAL es una revista académica de la Universidad Abierta Interamericana. La versión digital es editada y mantenida por el Grupo de Investigación eumednet de la Universidad de Málaga.

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