Sociedad Global
Revista de relaciones internacionales y ciencias políticas
ISSN 1851-6262

TOMA DE DECISIONES EN POLÍTICA EXTERIOR. LA RELACIÓN BILATERAL URUGUAY-ESTADOS UNIDOS EN LA ADMINISTRACIÓN VÁZQUEZ

 

 Jorge Damián Rodríguez
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, República Oriental del Uruguay
rodriguezdiaz86@gmail.com 

 

RESUMEN

El artículo estudia el proceso de toma de decisiones en la política exterior durante la administración del primer gobierno de izquierda en el Uruguay. El análisis se concentra en una de las instancias de negociación que el gobierno uruguayo mantuvo con los Estados Unidos; la posible firma de un Tratado de Libre Comercio con dicho país. Para ello se presentan los principales actores participes en la toma de decisiones, sus intereses, propuestas y posibles escenarios deseables, acerca de cuál debe ser la inserción internacional que debe apostar el Uruguay para lograr una efectiva posición en la región y en el mundo.

PALABRAS CLAVE

Toma de Decisiones, Política Exterior, Tratado de Libre Comercio, MERCOSUR, Negociación Comercial.

ABSTRACT

This paper analyses the decision-making process in foreign policy during Uruguay’s first left government Administration. The analysis focus on one of the negotiation levels that Uruguay’s government kept with the United States: the possibility of a Free Trade Agreement with this country. With this objective, this study takes on account the leading actors in decision-making, their interests, proposals, and possible and desirable scenarios; about the type of international insertion that Uruguay must work on to achieve an effective position in the region and in the world.

KEY WORDS

Decision-Making, Foreign Policy, Free Trade Agreement, MERCOSUR, Commercial Negotiation.

RESUMO

O artigo estuda o processo na toma de decisão na política exterior durante a administração do primeiro governo da esquerda no Uruguai. O analise se con-centra em una das instancias de negociação que o governo uruguaio manteve com os Estados Unidos; a possível firma de um Tratado de Livre Comercio com este país. E por isso que se apresentam os principais atores participes na toma de decisão, seus interesses, propostas e possíveis cenários desejáveis, sobre de qual deve ser a inserção internacional que deve apostar o Uruguai para lograr uma efetiva posição na região e no mundo.

PALAVRAS CHAVES

Toma de Decisão, Política Exterior, Tratado de Livre Comercio, MERCOSUL, Negociação Comercial.

Introducción

El presente trabajo analiza una de las instancias en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior del Uruguay, como lo es el Proceso de adopción de las decisiones. Con esto nos referimos a las distintas instancias por las cuales distintos actores de naturaleza gubernamental como también aquellos que, fuera de dicha categoría, pueden influir en la dinámica decisoria.

La importancia que cobra hoy en día un análisis de este tipo, se debe a las modificaciones en los patrones tradicionales en las estructuras decisorias de los países de América Latina, producto de los avanzados procesos de globalización o mundialización, que instan a la participación de nuevos actores, con preferencias y utilidades propias, que entran al juego de las negociaciones políticas en búsqueda de la maximización de sus beneficios.

Argumentaremos que la política exterior es el resultado de la formulación e implementación de decisiones de carácter estratégico y racional, interdependientes entre sí, enmarcadas en situaciones de diversa naturaleza.

1. El Uruguay Integrado: el déficit del “Arco Virtuoso”2

De un tiempo a esta parte, la agenda política uruguaya y en lo que refiere a temas internacionales, se ha visto socavada por diversos acontecimientos que condicionaron la realidad y la práctica política. Desde el inicio, y presentados en las bases programáticas del partido, la coalición de izquierda, Encuentro Progresista -Frente Amplio-Nueva Mayoría, ensaya una serie de puntos concernientes a la estrategia de inserción internacional a seguir una vez de asumido el gobierno.

Uno de los principales puntos a destacar es la idea del “Uruguay Integrado”; donde se prioriza y se hace hincapié en fortalecer institucionalmente al MERCOSUR, considerando dicha institución como plataforma “base” para insertar a un país de economía pequeña como lo es el Uruguay en el sistema internacional. Con ello se creía en el logro de una ventajosa inserción internacional del Uruguay en la región, en un contexto de cooperación entre el resto de pares regionales integrantes del llamado “arco virtuoso”.

Cuando hacemos alusión al déficit de ese “arco virtuoso”, nos referimos a una serie de acontecimientos de gran envergadura, por la cual la política exterior uruguaya explorara y transitara otras vías (preferentemente bilaterales) para una concreta y sólida inserción internacional.

Desde el inicio se destacó la necesidad de profundizar acuerdos comerciales tanto en el plano bilateral como multilateral existentes, o la concreción de nuevos, con el fin de asegurar la apertura de mercados, como también la intensificación de las redes de intercambios comerciales para el país.

En lo que refiere a relaciones económico-comerciales; la temprana vinculación del país con la potencia hegemónica del norte durante la actual administración de gobierno, desencadenó una diversidad de posturas y argumentos (tanto a favor como en contra), en la órbita gubernamental, con posiciones claramente definidas, que oscilan desde apuestas más latinoamericanistas con un fuerte apoyo hacia la región, como miradas puestas más allá del bloque regional, apostando a una mayor vinculación e intercambio mundial.

El detrimento por una negociación bilateral con los Estados Unidos, ante un eventual acuerdo de establecer un TLC (Tratado de Libre Comercio) con dicho país; provocó una segmentación en la órbita gubernamental de la administración Vázquez en los primeros años de la gestión, esto se debe, a los diversos escenarios que planteaban los actores partícipes en la negociación.

Se vuelve preciso un análisis exhaustivo que considere el posicionamiento, la interacción, el conjunto de visiones predominantes, el papel y predominio de los actores en el proceso de toma de decisiones, ya que dichas características pueden incidir en los objetivos inicialmente formulados, alterándolos y cambiando así el curso de la decisión y por ende del resultado de la política exterior.

2. Aspectos teóricos-metodológicos

Como toda política pública, la política exterior está compuesta no solo por acciones sino también por decisiones. Es decir, las distintas instancias o etapas por la que es sujeta una cierta política pública, en este caso, la política exterior hasta su proceso de implementación, se encuentra determinada por las reglas de juego que imponen los actores en la negociación política.

Los procesos de toma de decisiones en la política exterior han adquirido mayores dimensiones en cuanto a los actores que participan en ella, de esta manera el margen de acción por parte de los actores se ve limitado ya que es necesario una negociación que defina el juego político en el cual se encuentran insertos.

Empero, un estudio de este tipo permite describir y revelar que actores o agencias son partícipes del juego político y de esta manera precisar de qué manera son gestionadas las políticas. La gestión en sí misma muestra de qué manera los actores o agencias relevantes en el proceso de adopción de decisiones, interactúan entre sí, como también la influencia de estos, sea mediante mecanismos formales e informales.

La política exterior según Russell (1990) es el área particular de la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones analíticamente separables político / diplomático, militar / estratégico y económico (comercial)... y que se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales tanto en el plano bilateral como multilateral.

Si decodificamos dicha definición entendemos la política exterior como la manifestación de una política pública (ya que es una acción estatal) desde el ámbito doméstico o interno hacia hechos del sistema internacional, que depende de factores internos y externos que van condicionando y modelando sus resultados.

Esta dependencia de ciertos factores se ha visto desdibujada por los crecientes procesos de globalización y transnacionalización que presenta todo el concierto internacional, diversas son las perspectivas en cuanto a este fenómeno “globalizado”. Según argumenta Van Klaveren (1992):

“la creciente importancia de una amplia gama de actores trasnacionales, la penetración de muchos sistemas políticos por agentes oficiales y no oficiales de otros Estados y el flujo de las comunicaciones internacionales, han hecho que la distinción entre factores externos e internos sea menos clara y tajante que en el pasado” (p.176).

Superada la visión estado-céntrica de la Escuela Realista sobre la Política Internacional y en el marco de un creciente proceso de globalización al que hiciéramos ya alusión, donde se viene gestando un debilitamiento y una mayor permeabilidad de las fronteras de los estados nacionales ante el sistema internacional; el proceso de toma de decisiones se ha ido complejizando cada vez más a raíz de las distintas instancias y temas que comienzan a priorizar la agenda internacional de un país.

Como argumentáramos al inicio del trabajo, la política exterior es, también, un proceso complejo que responde a diversos intereses y demandas que se producen tanto en el ámbito doméstico como también en lo externo, mediante el cual se definen estrategias de acción a seguir como también la instrumentación de diversos mecanismos por parte de los diversos actores.

Esta complejización, en cuanto el incremento de actores que participan e influyen en los procesos de decisión, tornando cada vez más heterogéneo el juego político y las instancias de negociación viene a suplantar el tradicional canal institucional que venía monopolizando las decisiones y conducción en materia de política exterior; como lo es el eje Presidente-Cancillerservicio diplomático. Siguiendo la lógica de Van Klaveren (1992):

“Los procesos de modernización como de democratización experimentados por los países latinoamericanos han transformado los sistemas de toma de decisiones. Antes de que los países latinoamericanos alcanzaran sus actuales niveles de modernización, los procesos de toma de decisiones en el campo de la política exterior (así como en la política interna) se restringían normalmente a círculos integrados solo por unas pocas personas informadas en posiciones de autoridad. Sin embargo, la escala de la administración moderna ha cambiado tanto en la región, que la toma de decisiones se ha hecho mucho más compleja” (p.180).

Las nuevas estrategias de desarrollo que adoptó, adopta y adoptará el Uruguay hace necesaria la participación de nuevos actores, como lo son los ministros de otras carteras y sus correspondientes burocracias, principalmente aquellos que refieren a la dimensión económica- comercial y de producción de la política exterior, como también la participación de actores no estatales, como organizaciones de la sociedad civil, sindicatos y las corporaciones empresariales.

Tomando los presupuestos teóricos ofrecidos por Russell para estudiar los procesos de Toma de Decisiones en política exterior, es necesario realizar una distinción analítica entre estructura y proceso decisorio.

La estructura decisoria hace referencia al quienes, es decir, qué actores o instituciones conforman dicha estructura, la estructura decisoria está integrada por uno o varios autores gubernamentales domésticos que tienen a un tiempo la capacidad de comprometer los recursos de una sociedad y de evitar que la decisión adoptada pueda ser revertida (Russell, 1990: 256). En esta categoría analítica se pueden describir las percepciones e intereses de los distintos actores en el temático objeto de la decisión como también las capacidades y competencias que poseen para influir de una manera más o menos directa en dicha decisión.

Otra distinción analítica es la del proceso decisorio, aquí se hace mención al cómo, es decir al marco normativo / institucional en el cual “cohabitan” o interactúan los actores en la decisión. En lo propuesto por Russell (1990) esto es, la dinámica decisoria: en el proceso participan acto-res gubernamentales del país y del exterior en una secuencia temporal que se inicia a partir del momento en que una conjunción de estímulos externos e internos requiere la toma de decisiones determinadas hasta que la misma es efectivamente adoptada, es decir, materializada.

Igualmente se reserva la decisión final a los actores que conforman la estructura decisoria, es decir aquellos que están normativamente y legislativamente capacitados para comprometer los recursos de una sociedad determinada; mientras que “…el resto de los actores intervinientes se posicionan en círculos más o menos cercanos de influencia sobre quienes tienen la capacidad de comprometer al Estado” (Fernández, 2007: 5).

Cabe precisar otra categoría de análisis posible, la que refiere al resultado del meollo de decisiones que se llevan a cabo hasta la materialización de la política exterior en sí. Con esto hacemos referencia al qué; es decir, ¿Qué se crea? ó ¿Qué se genera?, luego de gestionada la política.

Partiendo del supuesto que los resultados no son previsibles, ya que en el tránsito de la decisión los objetivos iníciales pueden ser; reformulados, modificados o no cumplidos, y que el tema aquí abordado es de acontecimiento reciente; dicha categoría explicitada no será analizada en cuanto al tema en cuestión: parafraseando a Russell (1990) “…queremos explorar cómo es la cocina de la política exterior y no los platos que salen de ella”.

3. Entre lo ideológico y lo pragmático; “decisiones a la uruguaya”

Una vez de iniciada la gestión del primer gobierno de izquierda en el país, la diversidad de posturas ante la inserción internacional del país se empezaron a oír.

La administración Vázquez hereda una inserción internacional muy compleja y diferenciada, con varios acuerdos comerciales y posicionados en diversos frentes como lo es la participación del país como miembro de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y como miembro fundador y pleno del MERCOSUR, entre otros.

El estrechamiento comercial con los Estados Unidos, llevado a cabo por la administración Batlle Ibáñez, y la preparación de un posible Tratado de Libre Comercio entre ambos países mediante el establecimiento de una Comisión Conjunta de Comercio entre ambos países; es el escenario en el cual actores de la actual administración deben jugar, establecer prioridades, de acuerdo a sus preferencias y estrategias de acción.

Las condicionantes externas afectan la estrategia de inserción del Uruguay. Las decisiones deben tomarse en curso, ya no obstante de acuerdo a ideologías, si unir no ya desde un mayor pragmatismo del día a día.

La agenda de la Política Internacional uruguaya se vio socavada ante el déficit institucional mercosuriano, ya que dicha institución no cumple con las expectativas que el país requiere en su condición de economía pequeña. La red de intercambios comerciales se reduce rápidamente en términos relativos, generando una situación de bloqueo para una inserción competitiva uruguaya.

Uno de los objetivos principales en los procesos de formulación e implementación de la política exterior es ampliar las bases de consenso entre los actores que participan en la gestión de dicha política. Si se logra ese objetivo, se da una visión de estabilidad del sistema político y de su proceso de decisiones en el campo domestico, como también generando una visión de estabilidad hacia el sistema internacional.

Siguiendo las dimensiones analíticas de Russell, la estructura decisoria, es decir, aquella integrada por actores domésticos que tiene la capacidad de comprometer los recursos de la sociedad de un país, en este caso el Uruguay y siguiendo la temática del trabajo, estuvo compuesta por la Presidencia de la República, es decir, el Presidente Vázquez y el Secretario de Presidencia Gonzalo Fernández.

Junto a estos dos actores, el equipo económico liderado por el Ministro de Economía Danilo Astori, tuvo un rol fundamental en la tratativa bilateral con los EE.UU. El apartamiento del Canciller de la República Reinaldo Gargano del proceso de toma de decisiones con respecto a una relación bilateral con los EE.UU, con una posición opuesta al del resto del ejecutivo y de la mayoría de las carteras ministeriales integrantes del equipo de gobierno de la administración de Vázquez ante ello y una apuesta a la región y al fortalecimiento del MERCOSUR, hizo que su participación se redujera al conflicto con Argentina por la instalación de una Planta de Celulosa en el territorio uruguayo.

La estructura decisoria entonces, se limitó entre el juego político de la Presidencia de la República, teniendo a Vázquez como principal vocero, y al Ministro de Economía; Danilo Astori, como principales centros de conducción de la política exterior del Uruguay en lo que refiere a la relación bilateral con la potencia hegemónica del norte.

El proceso decisorio, es decir la lógica de juego en la que los actores intentan hacer prevalecer sus preferencias, es donde, podemos encontrar la diversidad de escenarios planteado por los distintos actores, con respecto a que inserción internacional el Uruguay debe llevar a cabo. Por un lado la visita del primer mandatario uruguayo a los EE.UU. junto al equipo económico en el 2006 dejo claro sus estrategias de acción y los mecanismos a ser instrumentados, Vázquez aclaró:

“Uruguay está interesado en trabajar con Estados Unidos para profundizar el marco legal entre ambos países para mejorar nuestro acceso a los mercados de bienes y servicios. Uruguay tiene que diversificar, abrir, ampliar los mercados de los que pueda disponer para colocar sus productos” (“We are fantastic: del pantanoso al salón oval de la casa blanca”, en revista Caras y Caretas, 5 de mayo del 2006, p. 6-11).

La búsqueda de consenso entre los diversos actores y la justificación de su jugada se expresan claramente en la siguiente declaración:

“A Uruguay le va hacer bien que le lleguen más inversiones para el sector productivo, que se abran nuevos mercados para colocar nuestros productos; esto en última instancia es trabajo para nuestra gente, que es lo que se pide más. Lo que pedían más los uruguayos en la campaña electoral a todos los partidos políticos, es lo que pidió el PIT-CNT en su proclama el 1º de mayo: trabajo digno, buenos ingresos, que es la mejor política social y económica que cualquier gobierno puede llevar adelante” (“We are fantastic: del pantanoso al salón oval de la casa blanca”, en revista Caras y Caretas, 5 de mayo del 2006, p. 6-11).

Producto de las críticas y las divergencias de opiniones por parte de sectores de la fuerza política del gobierno, hacia la jugada del Presidente de la República y del Ministro de Economía, divergencias desde la propia cancillería uruguaya, como de la sociedad civil organizada, en este caso dando respuesta a la posición adoptada por la central sindical PIT-CNT; Vázquez reiteró:

“Nuestro país trabaja por un MERCOSUR más amplio y profundo que, lejos de encerrarse en sí mismo, interactúe con otros procesos de integración, pues en el mundo actual no hay razón que justifique la soledad y el aislamiento...en dicho contexto se inscribe nuestro relacionamiento con Estados Unidos, recordando que el mismo viene desde lejos y deseamos vaya más lejos aún” (“We are fantastic: del pantanoso al salón oval de la casa blanca”, en revista Caras y Caretas, 5 de mayo del 2006, p. 6-11).

Por otro lado, y con una posición antagónica, el Ministro de Ganadería declara, “me siento dispuesto a comerme ese pan podrido” (semanario Brecha, 30 de setiembre del 2005), con la misma lógica de pensamiento el dirigente sindical Juan Castillo manifestó “estar muy preocupado, el Presidente Vázquez viene preparando la cancha para desmarcarse del MERCOSUR”. La posición de este actor social (PIT-CNT) es opuesta a una tratativa bilateral con EE.UU, sus preferencias se manifestaron en la proclama del 1º de mayo del 2006:

“... discutir de qué modelo de país estamos hablando, un país productivo implica el desarrollo de propuestas productivas agro industriales, inserción regional, combinándola con la reactivación del mercado interno. Vinculado ello a la integración regional a través del MERCOSUR de pueblos y gobiernos con la incorporación de Venezuela de Bolivia, fortaleciendo los lazos de la comunidad Andina, enfrentando el ALCA y los Tratados Bilaterales de Inversión y los Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos” (“We are fantastic: del pantanoso al salón oval de la casa blanca”, en revista Caras y Caretas, 5 de mayo del 2006, p. 6-11).

Ante ello e intentando hacer prevalecer la decisión en curso de un acercamiento con la potencia hegemónica del norte el Ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, señala que “no hay inmoralidad mas grande para un gobierno de izquierda en el Uruguay de hoy que la de no trabajar denodadamente para atraer las inversiones necesarias para generar empleo”, refiriéndose a la posición desventajosa que presenta el Uruguay dentro del MERCOSUR, por el estrechamiento bilateral que realizan los pares, como lo es el Brasil con la Argentina, Astori manifiesta:

“nosotros creemos que es muy importante en una estrategia tener muy claro cómo, en qué dirección, en qué oportunidades se acumulan las fuerzas. Para Uruguay hay, reitero en mi modestísima opinión muy pocas opciones... creo que esta estrategia deberá ser una es trategia de especialización productiva e incorporación de tecnología” (Semanario Brecha, 30 de setiembre del 2005).

Conclusiones

En lo que refiere a nuestro trabajo, la proximidad de los acontecimientos y el tema aun en discusión en la agenda internacional del país, nos posiciona en esgrimir una serie de conclusiones un tanto certeras, no así suficientes para los objetivos inicialmente plantados como guía de trabajo.

La búsqueda de acuerdos más allá del círculo mercosuriano, permitió adoptar una serie de decisiones que escapan al patrón tradicional de conducción de la política exterior, alterándose este, en temas económicos-comerciales, las carteras ministeriales de economía, logrando hacer prevaler sus preferencias, traducidas en el accionar y en el establecimiento de mecanismos para poder instrumentarlas.

Se puede afirmar que los fenómenos que hemos mencionado generan importantes dificultades en la construcción de Políticas Exteriores de Estado e imposibilitan el mantener un proceso tradicional, o sea vertical en los procesos de toma de decisiones.

Esto manifiesta quizás la necesidad de construir un nuevo tipo de relación en la cual la política exterior contribuya con el establecimiento de nuevas formas de canales de acción, para la orientación y la búsqueda de maximizar la utilidad de todos los actores partícipes, para poder arribar a un consenso que dé cuenta de la estabilidad interna y esto se proyecte al sistema internacional.

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FECHA DE RECEPCIÓN: MARZO 2009 FECHA DE ACEPTACIÓN Y REVISIÓN FINAL: JUNIO 2009

 
 
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